張金華
(銅仁市林業(yè)局,貴州 銅仁 554300)
生態(tài)護(hù)林員政策是踐行“兩山”理論、貫徹落實生態(tài)文明思想的一場生動實踐,取得了脫貧增收與生態(tài)保護(hù)雙贏的成效。生態(tài)護(hù)林員作為保護(hù)森林資源的森林衛(wèi)士,是林草資源管護(hù)的前哨屏障,是全面推行落實林長制的重要舉措,在促進(jìn)林草資源保護(hù)、鞏固拓展脫貧攻堅成果等方面發(fā)揮了重要作用,是林業(yè)有害生物防治和森林火災(zāi)撲救的重要力量。分析全市脫貧人口生態(tài)護(hù)林員管護(hù)現(xiàn)狀和面臨的問題,積極探索補助標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲聯(lián)動機(jī)制,合理優(yōu)化指標(biāo)數(shù)量,著力提升隊伍整體素質(zhì),努力建設(shè)能力適應(yīng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、隊伍穩(wěn)定的林草資源一線管護(hù)隊伍,對保護(hù)森林資源,守護(hù)綠水青山,促進(jìn)貴州生態(tài)文明建設(shè)和銅仁綠色發(fā)展具有重要意義。
全市共有脫貧人口生態(tài)護(hù)林員18863 人(簡稱“生態(tài)護(hù)林員”)。其中中央財政指標(biāo)8513 人,占全省中央指標(biāo)72265 人的11.78%;省級指標(biāo)10350 人,占全省省級指標(biāo)90049 人的11.49%。自2016 年開始實施生態(tài)護(hù)林員政策以來,全市指標(biāo)逐年增加,其中2016 年2280 人,2017 年 新 增3651 人,2018 新 增1260 人,2019 年新增10922 人,2020 年新增750 人,2021 年來的3 年指標(biāo)數(shù)均為18863 人。銅仁市生態(tài)護(hù)林員聘用情況如表1 所示。
生態(tài)護(hù)林員選聘堅持精準(zhǔn)自愿、公開公正、規(guī)范管理的原則,基本程序包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)布選聘公告,向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站申報,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對申報材料進(jìn)行審核初選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織對擬聘人員考察,評審組評定,擬聘名單公示,聘用等7 個環(huán)節(jié),實行一年一聘、進(jìn)退動態(tài)管理。從全市生態(tài)護(hù)林員聘用情況分析,年齡以46~60 歲為主,占比達(dá)61.44%;60 歲以上的占5.87%,均為續(xù)聘人員。文化程度普遍為初中、小學(xué)及以下,占比高達(dá)95.55%,還有1.54%的人群未上過學(xué),接受教育程度不足。性別以男性為主,占比79.49%。家庭人口主要為3~5 人,占比達(dá)63.24%。
全市生態(tài)護(hù)林員實行“縣建、鄉(xiāng)聘、站管、村用”的管理原則,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用,林業(yè)站負(fù)責(zé)日常管理,村級靈活運用,確保全市森林管護(hù)率達(dá)100%。各地根據(jù)實際情況制定考核管理辦法,鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站按考核辦法及管護(hù)協(xié)議內(nèi)容,結(jié)合電話調(diào)度、微信工作群分享巡護(hù)現(xiàn)場水印照片及巡護(hù)APP 使用等,按月對生態(tài)護(hù)林員進(jìn)行考核管理,并根據(jù)月考核和年度綜合考核結(jié)果按月發(fā)放管護(hù)補助費,對不能勝任管護(hù)工作的,按照解聘程序依規(guī)實行解聘,以確保每名護(hù)林員履職盡責(zé)到位。
生態(tài)護(hù)林員主要職責(zé)就是對管護(hù)區(qū)域的森林資源進(jìn)行日常巡護(hù),包括林業(yè)有害生物防治、森林資源管護(hù)、森林防火宣傳等多個方面。通過生態(tài)護(hù)林員政策的實施。①持續(xù)帶動18863 戶家庭年均增收1 萬元,惠及人數(shù)7 萬余人,為鞏固脫貧成果發(fā)揮積極作用。②森林資源得到有效保護(hù),生態(tài)環(huán)境得到有效改善,人民群眾美好生活需要滿足能力不斷提升。③生態(tài)護(hù)林員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平得到進(jìn)一步提升,部分人員甚至從生活困難群眾變成了當(dāng)?shù)氐拿撠氈赂粠ь^人,榜樣作用持續(xù)發(fā)力,增強了群眾熱愛自然、保護(hù)珍稀動物、創(chuàng)建綠色家園等生態(tài)意識,提升了社會生態(tài)文明程度[1]。
生態(tài)護(hù)林員類公益性崗位政策的實施往往被當(dāng)成脫貧成果鞏固的途徑,而忽略了生態(tài)護(hù)林員這個崗位的根本任務(wù)[2],在生態(tài)護(hù)林員的選聘過程中側(cè)重于幫扶需求考慮,因此造成生態(tài)護(hù)林員隊伍普遍存在文化程度低、年齡偏大、技術(shù)水平不高、工作能力不突出、在群眾中號召力不強、認(rèn)可度不高等現(xiàn)象,制約了智能化管理水平提升。
從2021 年全市生態(tài)護(hù)林員選續(xù)聘情況看,全市年齡46 歲以上有12696 人,占比67.3%,年齡結(jié)構(gòu)普遍偏大,學(xué)習(xí)能力較弱,綜合技能不強;文化程度為文盲或半文盲的290 人,小學(xué)及初中的有18024 人,高中及以上的僅有549 人,隊伍整體接受教育程度不高,造成部分人員巡護(hù)記錄填寫、信息填報、巡護(hù)區(qū)域表述等不規(guī)范、不全面。部分人員無智能手機(jī),或?qū)χ悄苁謾C(jī)的操作使用不熟悉,使用生態(tài)護(hù)林員巡護(hù)APP 填報巡護(hù)工作情況、上報發(fā)生事件困難,身份證號碼、“一卡通”卡號等信息填報錯誤,需多次采集修改,影響了信息化管理效率。
(1)管護(hù)補助標(biāo)準(zhǔn)低。我市生態(tài)護(hù)林員除每人每年1 萬元的管護(hù)補助外,無其他補貼性經(jīng)費,管護(hù)報酬與當(dāng)前的物價水平相比相對偏低,且從2021 年開始,貴州省鄉(xiāng)村公益性崗位堅持“一人一崗一補貼”原則,在崗人員不得同時兼職其他公益性崗位,不能享受其他公益性補貼,造成了生態(tài)護(hù)林員隊伍的人才流失,影響了隊伍穩(wěn)定性。在2021 年的全市生態(tài)護(hù)林員崗位動態(tài)排查中,崗位變動主要原因為外出務(wù)工自愿離職,占變動總?cè)藬?shù)的76.38%,其他原因還有易地扶貧搬遷、考核不合格、去世等。
(2)業(yè)務(wù)開支、社會保險及設(shè)備購置等費用尚未配套。目前,除意外傷害及見義勇為險投保工作由省統(tǒng)一安排外,廣大護(hù)林人員呼吁最高、最關(guān)心的養(yǎng)老保險沒有配套優(yōu)惠支持。巡護(hù)過程中產(chǎn)生的燃油費、通話費等業(yè)務(wù)費用都是由生態(tài)護(hù)林員自行開支。因經(jīng)費緊缺,專業(yè)標(biāo)志性巡護(hù)交通工具、宣傳設(shè)備、防護(hù)服裝、水壺藥包等裝備沒有統(tǒng)一購置,影響了群眾配合度、宣傳效果及巡護(hù)職能的發(fā)揮。
(3)部分地方財政困難,造成了生態(tài)護(hù)林員管護(hù)補助發(fā)放不及時的現(xiàn)象。
(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站對日常巡護(hù)情況監(jiān)督以微信群調(diào)度為主,實地對履職情況及管護(hù)成效抽查較少,得分扣分體系具體細(xì)化不夠,造成了考勤制度、巡護(hù)工作等方面監(jiān)督管理不到位、檔案資料歸檔不完善、獎懲激勵制度落實不及時的現(xiàn)象,部分人員甚至形成“吃大鍋飯”的固化模式,工作責(zé)任意識得不到提升。
(2)生態(tài)護(hù)林員每人每年400 元的績效補助,占總管護(hù)補助資金的比例僅為4%,績效獎勵資金占比過低,個人管護(hù)成效的好壞對于生態(tài)護(hù)林員取得預(yù)期報酬的影響微乎其微,這對于大多數(shù)生態(tài)護(hù)林員而言缺乏有效的激勵作用[3],對生態(tài)激發(fā)護(hù)林員的自主能動性不足。
聯(lián)動管理系統(tǒng)是林草生態(tài)網(wǎng)絡(luò)感知系統(tǒng)的重要組成部分,巡護(hù)APP 的開發(fā)和啟用,為推進(jìn)生態(tài)護(hù)林員精細(xì)化、信息化、規(guī)范化和網(wǎng)格化管理提供了有力支撐。在推廣應(yīng)用中,因生態(tài)護(hù)林員素質(zhì)參差不齊,造成巡護(hù)APP 上線率低,對需填報的自然災(zāi)害、違法行為、培訓(xùn)記錄等推廣應(yīng)用不足。同時也造成了其他監(jiān)管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)填報、提交、審核出現(xiàn)缺項和差錯,各系統(tǒng)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)填報不規(guī)范和不及時等情況發(fā)生,影響了系統(tǒng)功能發(fā)揮。
2022 年中央一號文件提出要對生態(tài)護(hù)林員政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。因此,在優(yōu)先選聘脫貧人口的基礎(chǔ)上,必須統(tǒng)籌整合資源,優(yōu)化護(hù)林隊伍。①合理調(diào)整選聘范圍。結(jié)合森林管護(hù)、鞏固脫貧攻堅成果需求,注重履職能力,探索明確一定比例指標(biāo)擴(kuò)大選聘范圍,突破脫貧人口限制。②適當(dāng)提高選聘標(biāo)準(zhǔn)。為推進(jìn)生態(tài)護(hù)林隊伍向?qū)I(yè)化半專業(yè)化方向發(fā)展,可適當(dāng)增加巡護(hù)日志書寫、智能設(shè)備使用、巡護(hù)APP 操作等標(biāo)準(zhǔn),對工作職責(zé)、福利待遇、激勵機(jī)制等進(jìn)行提升和明確。③促進(jìn)多元化發(fā)展。堅持“志”“智”相結(jié)合,積極推進(jìn)護(hù)林隊伍參與森林質(zhì)量提升、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林草基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等林業(yè)工作,制定利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,建設(shè)一支扎根鄉(xiāng)村、一定數(shù)量、基礎(chǔ)牢靠的基層資源保護(hù)力量[4],保持隊伍的連續(xù)性、穩(wěn)定性,推動林草管護(hù)隊伍一體化建設(shè)。
(1)探索建立鄉(xiāng)村公益性崗位待遇與物價上漲聯(lián)動機(jī)制,提高管護(hù)補助標(biāo)準(zhǔn),吸納“精兵強將”,提升隊伍整體素質(zhì)。
(2)配套落實工作經(jīng)費。積極探索建立生態(tài)護(hù)林員安全保障機(jī)制,追加生態(tài)護(hù)林員配套工作經(jīng)費,制定經(jīng)費管理辦法,明確資金來源渠道、配套落實方式、使用對象及范圍、監(jiān)管檢查機(jī)制。工作經(jīng)費可采取從補助資金或森林防火等相關(guān)專項資金中按一定比例列支,或者按生態(tài)護(hù)林員指標(biāo)數(shù)采取上級下達(dá)或各級按比例配套的方式落實,主要用于配備必要的燃油費、通信設(shè)備費和必要藥品、業(yè)務(wù)培訓(xùn)及社會保險等。
(3)拓寬資金渠道。充分統(tǒng)籌森林防火、林業(yè)有害生物防治、公益林管理、天然林保護(hù)、天然商品林停伐管護(hù)等項目資金,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),用于生態(tài)護(hù)林員管理工作。積極探索建立生態(tài)保護(hù)與森林生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)關(guān)聯(lián)機(jī)制,多渠道籌措資金,鼓勵協(xié)調(diào)社會組織及保險機(jī)構(gòu)等健全生態(tài)護(hù)林員保險捐贈及補貼方式,解決后顧之憂。
(1)細(xì)化考核內(nèi)容。生態(tài)護(hù)林員管理情況已納入全國林長制督查考核工作范疇,創(chuàng)新完善生態(tài)護(hù)林員的日常監(jiān)督管理方式,采取工作成效得分+生態(tài)護(hù)林員相互民主測評得分的方式,細(xì)化考核指標(biāo),明確每項考核內(nèi)容和評分標(biāo)準(zhǔn),完善常態(tài)化監(jiān)督考核制度和績效考評量化指標(biāo)體系。
(2)提高績效補助資金比例,實行報酬差別化機(jī)制,強化考核結(jié)果在補助資金發(fā)放、續(xù)聘等方面的運用,更好發(fā)揮和提升生態(tài)護(hù)林員履職盡責(zé)主動性。
(3)進(jìn)一步壓實各級在管理及監(jiān)督考核中的職責(zé),加強選續(xù)聘、協(xié)議簽訂、崗位職責(zé)、考核評分等各階段的制度建設(shè)及檔案管理,確保每個管理層面都有精準(zhǔn)的檔案資料,每個環(huán)節(jié)都有完整、詳細(xì)的印證資料[5]。逐步推進(jìn)規(guī)范化、精細(xì)化管理水平。
(1)要采取集中培訓(xùn)、現(xiàn)場教學(xué)、一對一跟蹤教學(xué)等形式深入開展學(xué)習(xí)培訓(xùn),確保生態(tài)護(hù)林員正確登錄、使用巡護(hù)APP,熟悉智能日志、考勤、事件上報、查看護(hù)林地圖、通知公告等基本操作。
(2)深入分析研究聯(lián)動管理系統(tǒng)各模塊功能,優(yōu)化推進(jìn)生態(tài)護(hù)林員間的信息聯(lián)動,避免信息重復(fù)錄入,高質(zhì)量實現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)動共享。
(3)壓實責(zé)任,開展“雙向”考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為每名生態(tài)護(hù)林員明確一名工作人員作為巡護(hù)APP 指導(dǎo)員,年底對生態(tài)護(hù)林員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)人員開展雙向年度考核,全面促進(jìn)生態(tài)護(hù)林員安裝、登錄、推廣應(yīng)用巡護(hù)APP。
(4)采取隨機(jī)電話抽查、日通報、實時提醒、上門服務(wù)等形式加大督促指導(dǎo)力度,確保全面準(zhǔn)確掌握生態(tài)護(hù)林員巡護(hù)動態(tài)情況,對不上線和異常上線生態(tài)護(hù)林員進(jìn)行電話調(diào)查,分析原因,制定解決方案,全面發(fā)揮聯(lián)動管理系統(tǒng)在生態(tài)護(hù)林員管理過程中的作用。
充分結(jié)合林長制與生態(tài)護(hù)林員網(wǎng)格化管理,研究制定生態(tài)護(hù)林員網(wǎng)格化管理辦法,健全完善“省-市-縣-鄉(xiāng)-村-生態(tài)護(hù)林員”六級包干網(wǎng)格化管理責(zé)任機(jī)制。結(jié)合生態(tài)護(hù)林員協(xié)議簽訂、巡護(hù)APP 使用與聯(lián)動管理系統(tǒng)融合情況,綜合考慮管護(hù)面積大小、管護(hù)難度、安全等級等因素,科學(xué)合理劃定管護(hù)責(zé)任網(wǎng)絡(luò),調(diào)整管護(hù)區(qū)域的合理性,按照“一格一人”及重點區(qū)域、重要時段織密“護(hù)林網(wǎng)格”方式劃定區(qū)域,在年度森林管護(hù)方案和聯(lián)動管理系統(tǒng)同步進(jìn)行明確劃分,確保管護(hù)區(qū)“不重、不漏、全覆蓋”。進(jìn)一步完善巡護(hù)路線和打卡點設(shè)置,加強約束,不允許應(yīng)付式完成打卡任務(wù),強調(diào)機(jī)動巡查,要求從點到面放大巡查,確保及時發(fā)現(xiàn)火情、破壞森林資源等問題,持續(xù)推進(jìn)林草資源保護(hù)責(zé)任落細(xì)落實,促進(jìn)林草資源網(wǎng)格化管理。
我市在生態(tài)護(hù)林員管理上,嚴(yán)格執(zhí)行選聘和續(xù)聘要求,注重業(yè)務(wù)知識和技能培訓(xùn),嚴(yán)格管護(hù)區(qū)域、管護(hù)任務(wù)、管護(hù)目標(biāo)、考核制度和獎懲制度等方面責(zé)任和制度落實,確保全面履職到位,在保護(hù)森林資源、提升森林質(zhì)量、促進(jìn)穩(wěn)定增收、強化宣傳引導(dǎo)、推動鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面發(fā)揮了重要作用。全面總結(jié)全市生態(tài)護(hù)林員管理經(jīng)驗和成效,切實摸清生態(tài)護(hù)林員數(shù)量、類別和隊伍建設(shè)基本情況,認(rèn)真分析管護(hù)過程中存在的問題,逐項提出有效的解決措施,切實推廣全國生態(tài)護(hù)林員聯(lián)動管理系統(tǒng)應(yīng)用,逐步實現(xiàn)生態(tài)護(hù)林員信息化、規(guī)范化、精細(xì)化管理,能有效促進(jìn)生態(tài)護(hù)林員作用的發(fā)揮,對推動實現(xiàn)林草資源網(wǎng)格化管理,強化林草資源保護(hù)和林草治理基層力量建設(shè),推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接具有十分重要的意義。