地方政府建設(shè)用地供應策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展影響研究綜述

楊一鳴，吳 群，2，王 健，彭山桂

（1.南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.南京農(nóng)業(yè)大學 不動產(chǎn)研究中心，江蘇 南京 210095；3.山東農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，山東 泰安 271018）

0 引言

黨的二十大報告明確指出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。土地作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基本要素和空間載體，其配置合理與否對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有舉足輕重的作用。過往30 年，中國經(jīng)濟發(fā)展成就舉世矚目，其中“以地生財”和“以地引資”等建設(shè)用地供應策略發(fā)揮了重要作用［1，2］。然而，地方政府依靠供地策略支撐的“以地謀發(fā)展”模式帶來了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展方式粗放、資源環(huán)境約束等問題［3］，不利于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。當前，我國已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，厘清建設(shè)用地供應策略的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展效應可為后續(xù)地方政府優(yōu)化建設(shè)用地配置促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒和啟示。

已有部分研究探索了地方政府供地策略對高質(zhì)量發(fā)展的影響。從圖1 可見，自2018 年中國高質(zhì)量發(fā)展研究驟增后，地方政府供地策略與高質(zhì)量發(fā)展的研究日益增多，主要集中在兩者關(guān)系探討和實證分析等方面，然而關(guān)于地方政府供地策略與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系的系統(tǒng)梳理比較匱乏。本研究運用CiteSpace文獻計量分析方法繪制知識圖譜，從研究熱點和研究脈絡對以往文獻進行回顧和總結(jié)，基于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展整體及其維度兩個層面，歸納地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響效果、影響路徑以及空間影響，并提出新發(fā)展階段背景下土地資源更優(yōu)配置促進經(jīng)濟更高質(zhì)量發(fā)展的政策建議。本研究可以為后續(xù)相關(guān)研究提供參考借鑒，不僅能夠豐富建設(shè)用地配置和高質(zhì)量發(fā)展理論，而且能夠為地方政府優(yōu)化建設(shè)用地配置促進高質(zhì)量發(fā)展的實踐提供理論支撐。

圖1 中國建設(shè)用地供應與高質(zhì)量發(fā)展學術(shù)關(guān)注度變化Figure 1 Changes in academic attention of construction land supply and high quality development in China

1 概念內(nèi)涵

1.1 地方政府建設(shè)用地供應策略

地方政府通過干預不同用途建設(shè)用地的配置數(shù)量和價格，形成在工業(yè)用地和商住用地之間選擇與搭配的供應策略，該供地策略主要表現(xiàn)出高價少量供應商住用地、低價大量供應工業(yè)用地的行為特征［4］。由于土地出讓一級市場由地方政府壟斷［5］，地方政府在“財”“政”激勵下，可以在供地方面做出策略行為響應。這種供地策略是彰顯中國特色的土地資源配置方式，體現(xiàn)著土地配置的計劃性和目的性。無論是“低工業(yè)”換取經(jīng)濟發(fā)展和“高商住”獲取財政收入等目的［6，7］，還是“劃撥”“協(xié)議”“掛牌”等出讓手段的銜接，均體現(xiàn)政府干預。這根源于地方政府并不將土地出讓當作一次性博弈，而是通過限制性市場化的策略供給使土地這一特殊稀缺性資源服務于地方間橫向競爭與政府既定發(fā)展目標［8］。現(xiàn)有研究多以招拍掛出讓面積占比［9］、商服用地價格/工業(yè)用地價格［10］、土地出讓收入的比重［6］等指標衡量地方政府供地策略。

1.2 經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的重要領(lǐng)域，其目標在于構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，提供充分、均衡的物質(zhì)和服務，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)和經(jīng)濟發(fā)展成果共享，以經(jīng)濟建設(shè)支撐人民美好生活需要［11］。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是五大新發(fā)展理念的高度聚合，創(chuàng)新理念解決經(jīng)濟發(fā)展動力源泉問題，協(xié)調(diào)理念解決經(jīng)濟發(fā)展平衡問題，綠色理念解決經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題，開放理念解決發(fā)展的國內(nèi)外聯(lián)動問題，共享理念解決社會公平問題。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展只有以新發(fā)展理念引領(lǐng)，才能使經(jīng)濟運行更有效率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更合理、企業(yè)產(chǎn)出更優(yōu)質(zhì)，最終實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護互促共進，社會分配公平合理［12］?；诮?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵解讀，多數(shù)研究從新發(fā)展理念五大維度選取指標構(gòu)建綜合評價體系測度經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平［13-15］。

2 熱點梳理

運用CiteSpace繪制地方政府供地策略與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究的知識圖譜并梳理研究熱點，以期了解該領(lǐng)域研究進展及框架。為確保研究數(shù)據(jù)的有效性和權(quán)威性，研究樣本采用北大核心、CSSCI、CSCD來源期刊文獻，時間范圍設(shè)定為核心期刊庫首次出現(xiàn)地方政府供地策略文章的2007 年1 月初至該研究開展時點2022 年12 月末。經(jīng)初始檢索并剔除與研究主題明顯不符及非研究類文獻，最終獲得284 條樣本文獻。

2.1 研究熱點

關(guān)鍵詞是文獻研究內(nèi)容和結(jié)論的高度概括，地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展影響研究熱點關(guān)鍵詞的圖譜分析結(jié)果如圖2 所示。圖2 中包含了219 個節(jié)點、548 條連線，其網(wǎng)絡密度為0.023，表示整體分布較為分散。節(jié)點代表關(guān)鍵詞，圓圈越大表明出現(xiàn)頻次越多，圓圈顏色隨研究時間推進逐漸變深，連線則反映了關(guān)鍵詞之間的共現(xiàn)關(guān)系。表1 統(tǒng)計了頻次不小于10 的關(guān)鍵詞情況，其中中介中心性反映了該關(guān)鍵詞作為其他關(guān)鍵詞共現(xiàn)最短橋梁的程度。

表1 高頻關(guān)鍵詞及其中介中心性Table 1 High frequency keywords and their intermediate centrality

圖2 研究熱點關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜Figure 2 Research hot keywords co-occurrence map

從圖2、表1 可見，“土地財政”是出現(xiàn)頻次最高、持續(xù)時間最長的關(guān)鍵詞，其中心性遠高于其他關(guān)鍵詞，說明了該關(guān)鍵詞的重要性和高關(guān)聯(lián)性，這也反映了地方政府供地策略的財政作用影響之深。值得一提的是“土地財政”和“工業(yè)用地”的中介中心性分別排列在首、次位，這與“高價商住、低價工業(yè)”的供地傾向相契合?！敖?jīng)濟增長”被關(guān)注的最多，這也印證了經(jīng)濟發(fā)展與供地策略的關(guān)系重要性。“分稅制”“財政壓力”等地方政府供地策略的原因，“協(xié)議供地”等供地策略的途徑與方式，“以地引資”等政府干預目的也被較多提及。地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展影響的關(guān)注主要集中在“技術(shù)創(chuàng)新”“環(huán)境污染”“城市擴張”“公共服務”等方面。通過上述熱點詞頻分析可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)關(guān)鍵詞主要體現(xiàn)“以地謀發(fā)展”階段、經(jīng)濟高速增長時期的特征，即研究關(guān)注地方政府供地策略對經(jīng)濟快速發(fā)展影響的較多，而直接落點于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的研究較少。

2.2 研究聚類

通過自動聚類和自動標簽后形成了9 個不同時間跨度的聚類（圖3）。從圖3 可見，Modularity（Q值）為0.507 2，大于0.3，表明劃分出的社團結(jié)構(gòu)是顯著的，而Silhouette（S值）為0.826 8，大于0.7，這表明聚類合理并可以令人信服［16］。總體來看，隨著聚類重要性的下降，其研究的時間跨度逐步縮短，同時，受關(guān)注越晚的聚類其重要性越低。土地資源配置與經(jīng)濟發(fā)展的問題由來已久，并非曇花一現(xiàn)的熱點問題，因此需要得到持續(xù)關(guān)注和系統(tǒng)研究。

圖3 研究進展時間線圖譜Figure 3 Research progress timeline map

經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)聚類的研究持續(xù)時間最長，其中經(jīng)濟增長聚類包含的關(guān)鍵詞最多，其影響力最大，這說明經(jīng)濟增長一直是該領(lǐng)域的核心研究問題，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長期持續(xù)關(guān)注源于其一直作為重要的橋梁，即地方政府供地策略在眾多傳導中介中主要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟高質(zhì)量產(chǎn)生影響。區(qū)域創(chuàng)新聚類相關(guān)研究開展最晚，但是已擠入重要的聚類之一，并有持續(xù)變熱的趨勢，可見創(chuàng)新問題是如今開展相關(guān)研究的重點關(guān)注問題，這與國家提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)。城鎮(zhèn)化和城市擴張是重要性僅次于經(jīng)濟增長的聚類，這里城鎮(zhèn)化主要研究的是土地城鎮(zhèn)化，因而與城市擴張具有相同問題性質(zhì)，它們均是協(xié)調(diào)維度的研究問題。綠色維度相關(guān)研究雖未形成聚類，但近年來研究逐步增多，研究角度不斷拓展。地方政府供地策略對開放的影響鮮有學者研究。公共服務是共享維度相關(guān)研究形成的聚類，該維度涉及的關(guān)鍵詞還有公共物品供給、公共產(chǎn)品供給等，相關(guān)研究近幾年較為弱化?？偟膩碚f，現(xiàn)有文獻分析地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展影響的研究多聚焦于不同維度，分析供地策略對創(chuàng)新、綠色維度影響的研究開展較晚但角度日趨多元，分析供地策略對協(xié)調(diào)、共享維度影響的研究開展較早但研究視角相對單一，而供地策略對開放維度的相關(guān)研究則較為欠缺。

2.3 文獻總結(jié)

本節(jié)對以往國內(nèi)學者的地方政府供地策略對經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)研究成果進行了存量總結(jié)，梳理發(fā)現(xiàn)具有以下特征：①已往相關(guān)研究中關(guān)注地方政府供地策略對經(jīng)濟快速發(fā)展影響的較多，而直接落點于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的研究較少，如眾多學者從地方債務、財稅體制等方面開展了供地策略對經(jīng)濟增長的研究；②當前學者關(guān)于供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量整體發(fā)展影響的研究較少，多聚焦于對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展不同維度的影響作用上，而維度影響研究主要集中在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享等維度；③地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量不同維度影響的研究進展在開展時間、研究視角、研究數(shù)量方面存在顯著差異，地方政府供地策略對創(chuàng)新、綠色維度影響的研究開展較晚，但角度更加多元，對協(xié)調(diào)、共享維度的關(guān)注較早，但研究視角相對單一，而開放維度影響的相關(guān)研究則較為欠缺。

3 影響歸納

現(xiàn)有關(guān)于地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展影響的文獻中，一部分將經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展視為整體進行研究，另一部分僅關(guān)注經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的少數(shù)維度。因此，從整體和不同維度兩個層面，按照影響效果—影響路徑—空間影響的邏輯順序，歸納總結(jié)地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響。

3.1 整體層面

從理論根源上看，現(xiàn)階段地方政府主導的供地策略符合資源重配追趕型經(jīng)濟的行為特征［17，18］，本質(zhì)是通過政府干預資源配置實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展目標，但是通過供地策略引領(lǐng)工業(yè)快速發(fā)展的代價是產(chǎn)業(yè)失衡，不利于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和提質(zhì)增效。中國經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)變意味著經(jīng)濟發(fā)展形式由追趕型經(jīng)濟轉(zhuǎn)向創(chuàng)新型經(jīng)濟，創(chuàng)新型經(jīng)濟不是依賴過度要素投入的“增長型經(jīng)濟”而是強調(diào)市場配置資源、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展［19］，地方政府供地策略是經(jīng)濟追趕時期的產(chǎn)物，依然活躍在如今的土地市場，雖然有助于實現(xiàn)短期經(jīng)濟規(guī)模擴張，但是對邁向經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展存在長期不利影響。

對經(jīng)濟高速增長的影響，在追趕型經(jīng)濟發(fā)展形式下，地方政府干預的供地策略可實現(xiàn)經(jīng)濟總量短期急劇增長［20，21］。首先，供地策略帶動房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)行業(yè)快速發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟市場繁榮［22］；其次，巨額土地財政收入推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善，有利于吸引人力資源和金融資本，從而實現(xiàn)規(guī)模效應［23］；最后，供地策略吸引大量“短平快”的工業(yè)項目入駐，通過提高稅收和增加就業(yè)拉動經(jīng)濟發(fā)展［24］。供地策略對欠發(fā)達地區(qū)的短期經(jīng)濟拉動作用高于發(fā)達地區(qū)［25］，而對鄰近地區(qū)短期經(jīng)濟拉動作用取決于空間傳遞效應、示范效應與虹吸效應的較量［26］。

對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響，依賴政府干預的供地策略促成經(jīng)濟快速增長不具備可持續(xù)性［24］，源于其可能造成資源配置脫離最優(yōu)配置以及低端產(chǎn)業(yè)重復建設(shè)［27］，因此過度依賴供地策略會對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生抑制效果［28］。地方政府供地策略未明顯制約東部地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，但是在中西部地區(qū)具有顯著負面效果［13］，另外對鄰近地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提升也存在負面影響［29］。梳理發(fā)現(xiàn)，地方政府供地策略可實現(xiàn)經(jīng)濟短期劇增但會抑制經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 維度層面

3.2.1 創(chuàng)新維度

多數(shù)研究認為現(xiàn)有的地方政府供地策略顯著抑制城市的創(chuàng)新能力［30-32］?，F(xiàn)實中地方政府供地策略主要通過擠占創(chuàng)新資金投入、強化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性、實施偏向財政支出、破壞外部制度環(huán)境等路徑對創(chuàng)新產(chǎn)生抑制影響。首先，不飽和供給住宅用地導致房地產(chǎn)行業(yè)利潤高漲，誘導企業(yè)將資源配置給房地產(chǎn)部門，而非風險高、周期長的創(chuàng)新性生產(chǎn)部門［33］。其次，過量低價供給工業(yè)用地造成經(jīng)營風險外部化，進而使本應淘汰的低端產(chǎn)業(yè)得以生存［33］，擠占創(chuàng)新型行業(yè)發(fā)展空間。再次，供地策略為財政支出偏向提供了動力和支撐，財政支出會偏向能促進經(jīng)濟增長的生產(chǎn)性支出，而忽視周期長、見效慢的創(chuàng)新性支出［34］。最后，供地策略多受到行政干預，可能誘發(fā)土地創(chuàng)租和尋租行為，破壞企業(yè)公平競爭、追求技術(shù)進步的外部制度環(huán)境［35］。

抑制作用在經(jīng)濟發(fā)達的東部表現(xiàn)最為明顯，而在中西部的表現(xiàn)力較次［30］。同時在不同等級城市區(qū)域的抑制效果也存在顯著差異，其表現(xiàn)為在中心城市及成熟型城市群呈現(xiàn)更大負向作用［33］。

3.2.2 協(xié)調(diào)維度

現(xiàn)有文獻關(guān)于協(xié)調(diào)方面的研究可分為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)（主要關(guān)注城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)收入?yún)f(xié)調(diào)問題）和區(qū)域協(xié)調(diào)（主要關(guān)注相鄰區(qū)域發(fā)展不平衡問題）兩類。

在城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)方面，追趕型經(jīng)濟體的發(fā)展重心在“量”上，空間上的城市快速擴張會侵占鄉(xiāng)村發(fā)展空間［36］，造成城鄉(xiāng)空間不協(xié)調(diào)問題。地方政府供地策略是造成城鄉(xiāng)空間失衡的重要原因［37，38］，首先，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的成本較低，地方政府能以較低成本拓展城市發(fā)展空間［39］；其次，“低征高賣”可產(chǎn)生巨額財政收入，以支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等財政開支［40］；最后，高價出讓居住用地導致市區(qū)房價高企，增加郊區(qū)土地開發(fā)需求［41］。在空間影響上，中部地區(qū)地方政府供地策略導致的空間不協(xié)調(diào)大于東西部［42］。

在城鄉(xiāng)收入?yún)f(xié)調(diào)方面，地方政府供地策略還會加劇城鄉(xiāng)收入不協(xié)調(diào)。首先，在“低征高賣”過程中，土地增值收益分配不均導致城鄉(xiāng)地域與城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟差距擴大［43］。其次，人口城鎮(zhèn)化相對滯后，不平等的發(fā)展機會使鄉(xiāng)村居民收入增長低于城市水平。最后，供地策略導致房地產(chǎn)利潤高漲，工業(yè)利潤縮水，引發(fā)“去工業(yè)化”，使農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會減少［44］。在空間影響上，中部地區(qū)城鄉(xiāng)收入?yún)f(xié)調(diào)受影響的程度最深，而東部地區(qū)受影響的持續(xù)時間最長［45］。

在區(qū)域協(xié)調(diào)方面，地方政府供地策略存在空間溢出效應，在東中西部都呈現(xiàn)明顯的策略模仿行為，其根源在于引資競爭［46，47］。地方政府往往采取低價供地的方式取得競爭優(yōu)勢，這在中西部表現(xiàn)最為明顯［48］，但這類惡性空間競爭會出現(xiàn)“低價競次”現(xiàn)象，造成區(qū)域發(fā)展的不合理和不平衡［49］。

3.2.3 綠色維度

已有研究普遍認為地方政府供地策略會加劇環(huán)境污染，對區(qū)域綠色發(fā)展造成負面影響［50，51］。地方政府供地策略對綠色發(fā)展的作用路徑包括侵占綠色空間、引資質(zhì)量底線競爭和阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化。首先，新建城市開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)會蠶食和占用生態(tài)用地［52］，破壞生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性并降低生態(tài)系統(tǒng)功能。限制性供給居住用地可能造成城市發(fā)展用地結(jié)構(gòu)失調(diào)，阻礙城市人居環(huán)境建設(shè)并破壞城市包容性綠色發(fā)展［53］。其次，地方政府通過低價供地等底線競爭方式搶奪來的往往是效率低、污染嚴重的工業(yè)項目，但為維持引資規(guī)模便對環(huán)境違法問題持默許態(tài)度［54］。最后，產(chǎn)業(yè)高級化有利于實現(xiàn)降低資源消耗和環(huán)境污染的綠色發(fā)展，但是不飽和供給商住用地破壞了高端生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展以及經(jīng)濟服務化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)［55，56］。

從區(qū)域差異來看，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)地方政府供地策略對綠色經(jīng)濟發(fā)展負面影響較弱，但在大中城市則影響較大［57］。從空間溢出效應來看，本地策略性供地規(guī)模擴張會抑制鄰地綠色發(fā)展［58］。

3.2.4 開放維度

已有文獻對于開放維度的研究主要從“引進來、走出去”兩條路徑展開。

從“引進來”角度看，追趕型經(jīng)濟體依靠追趕、模仿促進經(jīng)濟發(fā)展，引進外資具有彌補發(fā)展資金短缺、革新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改善市場環(huán)境［59］等優(yōu)點，通過干預供地策略能有效降低外資企業(yè)用地成本從而達到吸引外資的目的［60］。但長期無差別引進外資會造成低水平重復建設(shè)，引發(fā)高耗能、污染問題。地方政府供地策略會抑制地理鄰近地區(qū)外資規(guī)模，即引進外資存在地方政府橫向競爭，造成負面溢出效應。

從“走出去”角度看，地方政府供地策略通過扭曲要素配置、抑制技術(shù)進步、阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化等機制顯著降低出口產(chǎn)品附加值及其質(zhì)量，抑制作用由東部到西部依次遞增［61］。首先，供地策略造成的土地要素錯配因互補性會影響企業(yè)其他要素配置狀況，從而限制出口企業(yè)有效生產(chǎn)；其次，供地策略使企業(yè)外部經(jīng)營風險內(nèi)部化，使企業(yè)產(chǎn)生惰性，難以提升產(chǎn)品競爭力；最后，供地策略對本應淘汰附加值低的制造業(yè)形成保護，降低了出口產(chǎn)品質(zhì)量。

3.2.5 共享維度

現(xiàn)有研究對共享維度的探討主要聚焦在“公共服務”上?？傮w而言，地方政府主導的供地策略能夠促進財政收入提升，有利于改善公共服務供給效率，但是城市偏向的資源配置結(jié)構(gòu)，會阻礙城鄉(xiāng)公共服務均等化［62］。在追趕型經(jīng)濟中實現(xiàn)經(jīng)濟增長是首要目標，因而直接用于提高民生性公共服務水平的再分配資金較少，因此土地財政收入增加顯著提升了經(jīng)濟性公共服務的供給水平［63］，而對于民生性公共服務供給的影響莫衷一是，這造成了公共服務供給結(jié)構(gòu)失衡，經(jīng)濟偏向的供給結(jié)構(gòu)會對經(jīng)濟發(fā)展成果共享產(chǎn)生負面影響［64］。

地方政府供地策略對公共服務供給的負面影響在西部地區(qū)影響力強而在東部地區(qū)弱，這源于東部地區(qū)財政自主性強、土地財政依賴程度低［65］。

3.3 研究小結(jié)

地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展整體及不同維度影響的總結(jié)如表2 所示。

表2 地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展整體及不同維度影響總結(jié)Table 2 Summary of the impact of land supply strategy by local government on high-quality economic development as a whole and different dimensions

從影響效果上看，地方政府供地策略是追趕型經(jīng)濟制度的典型行政干預手段，而經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展符合創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展特征，從理論上看兩者具有不可兼容性，眾多研究表明供地策略可促進經(jīng)濟短期增長，但是對于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展存在負面影響，同時對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵實現(xiàn)具有阻礙作用，這亦表明地方政府供地策略僅能幫助經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)“量”的增長，但對“質(zhì)”的提升有限。

就影響路徑而言，通過對相關(guān)文獻進行歸納和總結(jié)來進一步探究該現(xiàn)象的產(chǎn)生機理，研究發(fā)現(xiàn)地方政府供地策略主要通過妨礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化來阻礙經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，這與前文文獻分析（圖3）中“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”受到持續(xù)和重點關(guān)注相對應，其影響機理是地方政府為了取得經(jīng)濟發(fā)展橫向競爭勝利，借助土地供給手段進行“逐底競爭”，這雖能實現(xiàn)經(jīng)濟體量擴張，但會限制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有序發(fā)展和優(yōu)良演化，最終阻礙經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵實現(xiàn)，使“質(zhì)”的提升滯后于“量”的增長。

在空間影響方面，地方政府供地策略在不同區(qū)域、不同類型城市（群）產(chǎn)生的效應存在地域差異性，影響效果差異歸根結(jié)底取決于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展對供地策略的依賴程度，如東部地區(qū)交通設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)類型豐富、營商環(huán)境優(yōu)越，故經(jīng)濟發(fā)展不依賴政府干預，其創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的外部環(huán)境優(yōu)越，更易實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，而中西部地區(qū)不具備上述優(yōu)勢更依賴于供地策略拉動經(jīng)濟發(fā)展，因此實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展受負面影響大。此外，地方政府供地策略作為橫向競爭的政策工具對鄰近地區(qū)會產(chǎn)生不利影響。

4 總結(jié)與展望

4.1 總結(jié)

基于熱點關(guān)鍵詞與聚類分析發(fā)現(xiàn)，地方政府供地策略對經(jīng)濟發(fā)展影響的研究從整體到維度層面已形成基本框架，但現(xiàn)有研究從整體上分析地方政府供地策略對經(jīng)濟增長速度影響的較多，分析其對經(jīng)濟質(zhì)量增長影響的較少，這正成為一個亟待解決的問題。地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享不同維度影響的研究進展在開展時間、研究視角、研究數(shù)量方面存在顯著差異，創(chuàng)新、綠色維度的研究開展較晚但角度多元，協(xié)調(diào)、共享維度的研究開展較早但角度單一，開放維度相關(guān)研究較為欠缺。

從影響效果—影響路徑—空間影響的邏輯主線來看，地方政府供地策略可促進經(jīng)濟總量短期增長，但是對于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展整體及不同維度存在負面影響。地方政府供地策略主要通過限制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展和優(yōu)良演化對經(jīng)濟高質(zhì)量產(chǎn)生負向作用，這源于地方政府為了引資競爭勝利通過供地策略進行“逐底競爭”。地方政府供地策略對中西部地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的負面影響要大于東部，其作為橫向競爭的政策工具對鄰近地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展會產(chǎn)生不利影響。

4.2 展望

現(xiàn)有文獻從不同角度開展了地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展影響的理論探討和定量研究，取得了豐碩的研究成果，但是一些關(guān)鍵問題還有待探討和解決，相關(guān)研究存在進一步拓展的可能。第一，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對建設(shè)用地供應的新要求需進一步探討。現(xiàn)有“兩手”供地策略已不符合高質(zhì)量發(fā)展要求，面對新時代新的發(fā)展要求，唯有合理配置自然供給有限的土地資源，相應地改革建設(shè)用地供應策略，才能有效應對諸多挑戰(zhàn)。在新的社會經(jīng)濟環(huán)境下，建設(shè)用地供應策略內(nèi)涵和理論勢必有新變化，如多地提倡土地要素市場化配置并推出差別化供地、彈性供地政策，這些新供地策略是以后的研究重點。第二，地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展不同維度影響的研究需要完善。地方政府供地策略對經(jīng)濟高質(zhì)量不同內(nèi)涵實現(xiàn)影響的研究進展存在差異，協(xié)調(diào)、共享維度的研究角度單一，而開放維度的研究稀缺。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵要義豐富，協(xié)調(diào)維度研究還可從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、社會與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)等角度思考，共享維度研究還可從公平平等、共同富裕等方面考慮，而開放維度可從引進高端人才等層面增加研究。

4.3 討論

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對建設(shè)用地供應的新要求：供地政策改革建議。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展強調(diào)發(fā)展內(nèi)涵和質(zhì)量的提升，其首要任務是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高產(chǎn)業(yè)附加值并減少能耗、污染，因此需要建立更高標準的建設(shè)用地供地體系。第一，在供地途徑方面，適當提升產(chǎn)業(yè)準入門檻并加強后期監(jiān)管。在畝均稅收、畝均增加值、單位能耗增加值、單位排放增加值等方面設(shè)置供地門檻，并加強建設(shè)用地利用的全生命周期管理，以此引領(lǐng)經(jīng)濟由粗放外延式擴張向集約內(nèi)涵式發(fā)展。第二，在供地環(huán)境方面，營造公平競爭的土地市場環(huán)境。應充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，阻止政企合謀現(xiàn)象、避免土地尋租行為，以此提振經(jīng)濟主體在市場中公平競爭的信心。第三，在供地區(qū)域分化方面，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，避免區(qū)域間惡性競爭。對集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地給予同價同權(quán)對待，以此緩解城鄉(xiāng)發(fā)展空間矛盾及征收土地增值收益分配不均矛盾，同時，區(qū)域間實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補互惠、協(xié)調(diào)發(fā)展，避免以土地為載體的惡性區(qū)域競爭。

地方政府供地策略的根源性障礙破除的相關(guān)制度改革建議。地方政府“二手”供地策略是追趕型經(jīng)濟的產(chǎn)物，對于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展存在制度性障礙，需要從根源上改革。第一，深化土地要素市場化改革。創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展形式強調(diào)市場配置資源，具體到土地要素配置需減少政府干預、回歸市場調(diào)控，亟需優(yōu)化、改革土地征收和土地出讓等相關(guān)土地制度弱化地方政府干預能力。第二，健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段，土地出讓收入仍然存在支出管理不規(guī)范、透明度較低等問題，因此根本途徑是培育地方稅主體稅種，減少政府支出對土地財政的依賴。第三，建立以高質(zhì)量發(fā)展為導向的晉升考核體系。地方政府橫向競爭的根本目的是獲取晉升機會，所以亟待優(yōu)化地方政府考核評價內(nèi)容，經(jīng)濟社會發(fā)展是政績、生態(tài)保護和建設(shè)是政績、解決民生問題也是政績，因此應將高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵要義加入地方政府考核內(nèi)容中并提高權(quán)重，從而使地方政府摒棄傳統(tǒng)發(fā)展觀念，竭盡全力推動高質(zhì)量發(fā)展。