西方福利國家的“新社會風(fēng)險”及啟示

冉昊

自20世紀80年代以來，西方福利國家（以下簡稱“福利國家”）一直處于改革和調(diào)適中。在經(jīng)歷了80年代私有化和福利擴張并存的階段、90年代“第三條道路”之后，福利國家的發(fā)展進入了一個新的階段。進入新世紀、尤其是頭一個10年之后，福利國家已經(jīng)邁入了“后工業(yè)社會”。那么，西方福利國家正面臨著怎樣的新問題及其原因是什么？又是如何應(yīng)對的？本文將對此展開探討。

一、“新社會風(fēng)險”的出現(xiàn)

福利國家發(fā)展初期，正值二戰(zhàn)結(jié)束不久，出現(xiàn)了一系列的社會問題和風(fēng)險，也就是所謂“鰥寡孤獨”、因戰(zhàn)致殘者以及失業(yè)者。針對這些問題，福利國家通過政府的二次分配來確保弱勢群體的基本權(quán)利。

可以說，直到20世紀末，福利國家所面臨的基本問題都沒有發(fā)生太大的變化。這些福利措施和社會政策，以現(xiàn)在視角觀之，都屬于傳統(tǒng)意義上的社會風(fēng)險，也就是社會保障所包含的基本內(nèi)容。因此，這些問題也被稱為“老社會風(fēng)險”。

與之對應(yīng)的是“新社會風(fēng)險”。它由波諾里提出，是相對于“后工業(yè)社會”背景下的“老社會風(fēng)險”而言。隨著福利國家邁入新的世紀，福利國家原來所處的社會結(jié)構(gòu)在經(jīng)歷了幾十年滄桑后，也悄然發(fā)生著變化。如果說之前福利國家處在“后工業(yè)化社會”的話，那么此后福利國家實際上進入了后“后工業(yè)化社會”。由此帶來的不同于福利國家發(fā)展早期的問題，被稱為“新社會風(fēng)險”。它主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，工作和家庭的平衡被打破。傳統(tǒng)福利社會的形態(tài)是男性主導(dǎo)。然而，隨著女性地位的提高，性別關(guān)系更為平等，男性統(tǒng)治勞動力市場的結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化。同時，雙收入家庭子女所獲得的教育可能好于傳統(tǒng)家庭“男外女內(nèi)”中的子女。但其潛在社會風(fēng)險在于，原先家庭那種男女分工的平衡結(jié)構(gòu)被打破。

第二，單親家庭驟增。單親家庭的傳統(tǒng)來源主要是婚后離異的單親家庭。近年來出現(xiàn)的新狀況是，未婚生育的單親母親增加。這種迥異于傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)的新家庭帶來了新的社會風(fēng)險。以美國為例，其平均非婚生育率達到41%。導(dǎo)致非婚的母子家庭和其他家庭比高達1∶14，并由此導(dǎo)致這些單親家庭相當比例陷入貧困。統(tǒng)計表明，單親母親家庭中的三分之一屬于貧困家庭。有學(xué)者甚至認為，導(dǎo)致窮富的分叉點正在于家庭的完整性——非婚生子對貧窮的產(chǎn)生有顯著影響。

第三，女性家庭責(zé)任的缺位。傳統(tǒng)上對老弱病殘家庭成員的照顧由女性來承擔。然而，女性大量進入勞動力市場后，這一由女性承擔的傳統(tǒng)職責(zé)開始發(fā)生變化。然而接下來的問題是：這些家庭的老弱病殘由誰扶養(yǎng)——政府嗎？然而，家庭的責(zé)任缺位能否完全由政府來彌補？它可能帶來許多新的社會問題和家庭問題。

第四，低技能和被社會淘汰技能的工人的生計帶來新的社會風(fēng)險。隨著后工業(yè)化社會向后“后工業(yè)化社會”的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的制造業(yè)所需要的技術(shù)，逐漸被服務(wù)業(yè)所需要的新技術(shù)所取代。而那些擁有較低技術(shù)含量和過時技術(shù)的工人，則成為失業(yè)的主力軍。這一群體數(shù)量龐大，失業(yè)后如果缺乏妥善安置，則可能帶來很多新問題。

第五，新工作方式帶來的社會保障覆蓋面不充分。后“后工業(yè)化社會”對人的工作方式產(chǎn)生了重要改變。更多的不連續(xù)性工作出現(xiàn)，比如一個亞馬遜的店主可能同時是一家酒吧的酒保，但只在晚上酒吧營業(yè)高峰期才去兼職上班。那么，誰來為這個私營網(wǎng)絡(luò)店主兼酒吧臨時工提供社會保障？由此導(dǎo)致了社會保障覆蓋的波動和不穩(wěn)定。處理不好，可能帶來潛在的社會風(fēng)險。

二、“新社會風(fēng)險”出現(xiàn)的原因

“新社會風(fēng)險”的出現(xiàn)，其背后隱藏著深刻的原因。主要包括如下六個方面。

第一，全球化對福利國家的沖擊效應(yīng)明顯開始顯現(xiàn)。它主要表現(xiàn)有二。

一是意識形態(tài)的沖擊效應(yīng)。全球化作為自由主義意識形態(tài)的政策體現(xiàn)，其所強調(diào)的減少貿(mào)易壁壘和政府干預(yù)的政策要核，對向來重視政府干預(yù)和二次分配的福利國家產(chǎn)生了沖擊。當然，也有不同意見。美國哈佛大學(xué)政治系教授保羅·皮爾遜認為，全球化并不是導(dǎo)致福利調(diào)適的原因；全球化只是伴隨著福利調(diào)適而出現(xiàn)。而經(jīng)濟增長的放緩、政府承諾的無限放大，才是福利政策調(diào)適的主因。

二是對福利需求產(chǎn)生的沖擊。全球化深刻地改變了發(fā)達資本主義國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。雖說福利國家早已進入后工業(yè)化社會、甚或是后“后工業(yè)化社會”，但全球化使這些國家的制造業(yè)比重進一步下降，而服務(wù)業(yè)比重則不斷提高。由此，制造業(yè)所需的專業(yè)勞動力技術(shù)類型不斷下降，而服務(wù)業(yè)所需的專業(yè)性不高、但卻更具流動性的勞動力技術(shù)類型不斷增加。流動性強的勞動力，對社會保障的需求更具有彈性；而專業(yè)性強的勞動力，則對社會保障需求更具有剛性。很自然地，流動性強的勞動力增加意味著企業(yè)為他們提供社會保障的動力下降。對于全社會而言，這意味著通過初次分配來維系社會平等的功能下降了。于是，二次分配的重要性由此大大提高——維系社會基本平等的重任落在了二次分配的肩頭，從而使得公共福利需求可能進一步加強。

第二，人口結(jié)構(gòu)的深刻變化打破了福利供需的均衡局面。丹麥學(xué)者哥斯塔·埃斯平-安德森認為，人口老齡化是福利國家不能承受之重的外生原因，也是福利國家在進入后“后工業(yè)社會”不得不面臨的新挑戰(zhàn)。具體來說，人口的結(jié)構(gòu)變化主要表現(xiàn)在兩端。一方面，老齡化人口比重持續(xù)提高，導(dǎo)致福利需求不斷膨脹。另一方面，低生育率導(dǎo)致青少年人口比例不高，這又為經(jīng)濟增長的內(nèi)生需求埋下隱患——因為低生育率意味著勞動人口比例下降，進而福利供給能力不斷減少?？梢?，人口結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致福利供需的不平衡，并使得家庭的結(jié)構(gòu)問題和女性的家庭責(zé)任問題凸顯。

第三，勞動力結(jié)構(gòu)的改變沖擊著現(xiàn)行的社會保障供給結(jié)構(gòu)，從而導(dǎo)致社會保障供給側(cè)不穩(wěn)定，容易帶來社會風(fēng)險。比如在德國，過去由于其制造業(yè)比重較高，具有專業(yè)技能的工人數(shù)量較多，雇主有較高的激勵提供保障；而隨著產(chǎn)業(yè)重心從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)變，具有一般專業(yè)技能的工人下崗失業(yè)，而具備通識性技能的工人數(shù)量因需求提高而開始增加，這也改變了德國社會保障供給的結(jié)構(gòu)。此外，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場上的高技術(shù)勞動力需求越來越旺，這固然提高了勞動生產(chǎn)率和企業(yè)生產(chǎn)力，但同時也造成了低端薪酬勞動力進一步需求萎縮，進一步增加了失業(yè)。類似情況也出現(xiàn)在其他福利國家。大量具有一般專業(yè)技能的失業(yè)工人成為社會不穩(wěn)定的導(dǎo)火索。

有研究對德國和英國的勞動力市場結(jié)構(gòu)做過比較。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，雖然兩個國家都出現(xiàn)了失業(yè)保險緊縮和家庭政策擴張的雙重化現(xiàn)象，但德國擁有更多的高級通識技術(shù)工人，而英國擁有更多的低級通識技術(shù)工人，所以德國的社會保障總體上優(yōu)于英國，且德國失業(yè)工人的就業(yè)意愿高于英國，其社會穩(wěn)定性自然也就強于英國。這種差別在某種程度上是因為高級的通識技術(shù)工人能夠激勵雇主提高社會保障的待遇；而雇主為低級技術(shù)工人提供社會保障的動力自然要小一些。

第四，女性進入勞動力市場深刻地改變了勞動力結(jié)構(gòu)，對原有的家庭平衡產(chǎn)生強烈沖擊，埋下了社會風(fēng)險的隱患。它體現(xiàn)在兩方面。

一方面，女性進入勞動力市場打破了原有的家庭結(jié)構(gòu)平衡。女性逐漸進入勞動力市場，并不是短暫或過渡現(xiàn)象，而是一種長期趨勢。這種轉(zhuǎn)變減少了男女之間各方面的差異——無論是教育程度、工作投入和家庭狀況等等，從而改變了過去“男主外女主內(nèi)”的家庭結(jié)構(gòu)。埃斯平-安德森就認為，家庭結(jié)構(gòu)的變化是福利國家面臨的新挑戰(zhàn)的內(nèi)源性因素。女性大量進入勞動力市場改變了原有的家庭平衡關(guān)系，可能造成老幼照料者的缺位。這是勞動力市場和家庭之間失衡的根本性原因。

另一方面，女性進入勞動力市場擴大了階級差別。一種觀點認為，女性角色的變化造成了新的社會不平等。其論據(jù)是接受了更好教育的女性往往來自于較好階層的家庭，她們會追求更高薪或更體面的工作；而那些來自于底層家庭的女性，改變自身命運的可能性卻會小很多，由此加大了階級之間的差異，造成了新的收入不平等。同時，這些來自較好家庭背景、擁有更好教育的女性，更有可能選擇和自己境況相似的男性結(jié)婚，從而造成了進一步的階級分化。而由此帶來的家庭收入的不平等，會導(dǎo)致對子女投資的不平等，使得這種分化具有制度黏性。無疑，這種觀點在現(xiàn)實層面會顯得有些偏頗，但仍有相當解釋力。

第五，資本主義市場經(jīng)濟制度的差異，也在客觀上推動了新社會風(fēng)險的產(chǎn)生。它主要表現(xiàn)在兩個方面。一是不同的市場經(jīng)濟制度導(dǎo)致新社會風(fēng)險的大小有差異。北歐社會民主主義國家通過政府的直接福利供給，同時擁有強大的工會，所以社會風(fēng)險可以應(yīng)對得更好、潛在風(fēng)險也可能較小。歐洲大陸的法團主義國家在福利供給上出現(xiàn)了內(nèi)部人和外部人的差異，因而實際上造成了新的福利供給的雙重性，為新社會風(fēng)險埋下一定隱患。而自由主義福利國家，則更多地通過社會供給而非政府來應(yīng)對新挑戰(zhàn)，比如卡梅倫政府倡導(dǎo)的“大社會”，以及一些相應(yīng)的社會投資手段，這可能造成政府對社會風(fēng)險的把控度相對比較低。二是不同的市場經(jīng)濟制度對性別不平等造成的風(fēng)險有差異。如協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟制度就比自由市場經(jīng)濟制度對性別的不平等產(chǎn)生更大影響。協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟制度屬于對專業(yè)技術(shù)需求度更高的制度，比如對特定的企業(yè)技術(shù)（firm skill）和行業(yè)技術(shù)（industry skill）的需求就更高。這些行當由于工作量大、勞動強度也大，因此更需要傳統(tǒng)的男性技工。所以在招募員工時對男性就會有偏好，客觀上促進了性別的不平等——術(shù)語叫作“性別隔離”（gender segregating）。因此我們說，協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟制度中專業(yè)技術(shù)行當?shù)男詣e不平等，有可能為社會埋下風(fēng)險。

第六，風(fēng)險轉(zhuǎn)移積聚為新社會風(fēng)險埋下隱患。其中一種趨勢是個人風(fēng)險向社會風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)的風(fēng)險多為分散的、由個人承擔的，但福利的發(fā)展使得風(fēng)險逐漸聚化，逐漸演變?yōu)樯鐣L(fēng)險。其主要表現(xiàn)是：階級風(fēng)險——由于階級差異帶來的社會風(fēng)險；畢生風(fēng)險——在一生中的不同階段所面臨的不均衡分配的風(fēng)險；代際風(fēng)險——風(fēng)險在不同代人間傳遞。

三、應(yīng)對和探索

針對后“后工業(yè)化社會”的新社會風(fēng)險挑戰(zhàn)，福利國家采取了一系列應(yīng)對和探索措施。

一是改善人口結(jié)構(gòu)。主要從兩個方面來做。一方面，鼓勵人口生育。比如德國，“提高生育率已成了德國的一項重要國策。德國政府規(guī)定，停職在家照顧孩子的父母全年每月可得到相當于稅后月收入2/3的補貼，每月最高可達1800歐元。如果父母中的一方繼續(xù)停職2個月，則可享受14個月的補貼，即最高為2.52萬歐元的生育福利津貼”。另一方面，延遲退休年齡。近年來，西歐諸國都在調(diào)整退休年齡。如德國把退休年齡延長至67歲，英國將退休年齡延長至66歲，以此來平衡其巨大的福利缺口。

二是實施新的家庭政策。一方面，通過保障家庭基本收入來促進家庭和諧。另一方面，加強對單親家庭母親的職業(yè)培訓(xùn)。在雇傭支持型政策（employment-friendly policy）上，通過支持“局外人”以及青年人的就業(yè)來確保其基本生活，以及通過協(xié)調(diào)工作和家庭平衡來彌補家庭成員因工作造成的扶助老幼的角色缺位。此外，在越來越多女性進入職場的同時，政府考慮為更多家庭設(shè)置各類補貼項目，并向收入低于一定標準的家庭傾斜。

三是積極促進后“后工業(yè)化社會”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以改善勞動力市場的結(jié)構(gòu)。很多福利國家在探索后“后工業(yè)化社會”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理比重?？偟膩碚f，服務(wù)業(yè)比重較高是后工業(yè)社會的重要特征。但進入后“后工業(yè)化社會”，服務(wù)業(yè)的比重不宜繼續(xù)增高，而適當比例的制造業(yè)是必須的。金融危機沖擊下德國的經(jīng)濟之所以未受重創(chuàng)，和它的制造業(yè)比重合理有重要關(guān)聯(lián)。

四是以就業(yè)帶動低端勞動力市場的發(fā)展。要確保低端收入和低技術(shù)水平勞動力市場的存在，這樣才能使這類勞動力不至于失業(yè)而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。

總之，福利國家在進入后“后工業(yè)時代”，其所面臨的一系列“新社會風(fēng)險”，迥異于福利國家發(fā)展初期所面臨的那些傳統(tǒng)的社會保障問題。這些“新社會風(fēng)險”總體上呈現(xiàn)出問題復(fù)雜性加劇的趨勢。福利國家發(fā)展初期的問題主要是涉及弱勢群體及復(fù)原傷殘軍人等基本社會保障問題，它們只需要通過國家的二次分配就可以解決，因而福利越擴張越好。新時期的問題已經(jīng)不是單一的社會保障問題了，它涉及公私混合問題、女性主義、乃至和“全球化”以及自由主義相關(guān)的意識形態(tài)問題，更加考驗福利國家政府處理復(fù)雜問題的能力。因此，深刻理解福利國家在后“后工業(yè)化時代”所面臨的“新社會風(fēng)險”及其原因和應(yīng)對措施，并非易事。這不僅對我們理解福利國家的變革和發(fā)展甚為重要，也對我國福利體系建設(shè)和發(fā)展具有重要的借鑒意義。