發(fā)展適度普惠型社會福利的意義

張軍

一、適度普惠型社會福利的緣起

“普惠型社會福利”的概念最初起源于西方國家，主要是源自西方學者對西方福利國家類型的劃分。“普惠型社會福利”是一種發(fā)展水平較高的社會福利模式，其主要代表是瑞典、丹麥等北歐福利國家；“補缺型社會福利”是西方資本主義發(fā)展初期的一種社會福利模式。美國學者威倫斯基和萊博提出了“補缺型社會福利”和“制度型社會福利”兩種類型。前者又被稱為剩余型社會福利，主要是指市場和家庭遇到困境時國家提供的福利；后者基于全體公民的福利需求，在一定程度上具有普救主義的特征。英國社會政策大師蒂特馬斯也認為社會福利可以劃分為機制和補缺兩種類型。其中，機制模式屬于一種分配性的服務制度，它面向全民，覆蓋面大而且具有一定普遍性；而補缺模式是一種有選擇性的服務。兩者結合起來就構成了普惠型社會福利。普惠型社會福利的政治基礎可以從馬歇爾對公民權利的論述中得到。馬歇爾從歷史的寬廣角度出發(fā)，解釋了人的自由價值與實質以及追求普遍、平等的社會福利。除此之外，還有學者提出了另一種劃分社會福利的方法，即“選擇型福利”和“普惠型福利”。前者僅針對一部分公民，采用家計調查的方式確定福利資格；后者針對全體公民，所有公民都具有福利資格。不同學者對普惠型福利國家的稱謂不同，如“普惠型制度化福利國家”“制度化全面型福利國家”“社會民主型制度化福利國家”等。雖然表面上稱謂不一致，但實際意義卻大致一樣，主要是指面向全民提供社會福利，具有較高福利水平的普惠型福利國家。在福利水平較高的普惠型全民福利國家，福利普惠主義是其基本原則，也就是說福利對象面向某一階層或者全社會公民，所提供的福利服務是無差別、完全一致的，而并不是只面向低收入弱勢群體。普惠型社會福利的理論基礎是馬歇爾的公民權利理論，只要相應的社會成員具有公民身份，即可享受社會福利服務。瑞典、挪威等斯堪的納維亞國家的“社會民主型福利模式”就代表了全民普惠型福利制度。這些國家在社會各個階層拓展了去商品化社會權及普惠主義原則，并且相應的社會福利水平特征也十分明顯，“……以強調普遍的平等為特征——沒有人享有特權，也沒有人應當被排斥在外——它要確保所有人獲得充足的資源……確保所有家庭在渴求得到所需資源時，社會上每個他人都能以共同援助的方式發(fā)揮作用”。

在我國，“普惠型社會福利”的概念興起源自對社會公平理念的追求。中國共產黨十六屆六中全會提出了要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度，這種城鄉(xiāng)貫通的社會保障制度無疑是對以前城鄉(xiāng)分割社會保障制度的一種質的進步，也體現出普惠型社會福利已經成為一種政策趨勢。學術界普遍認為，目前我國還是發(fā)展中國家，經濟和社會發(fā)展水平還不高，特別是人均國民收入比較低，因此應當構建與經濟發(fā)展水平相適應的中國特色適度普惠型社會福利制度。很多學者還特別強調應警惕福利國家的教訓，不能照搬福利國家發(fā)展普惠主義的經驗，避免因發(fā)展高水平福利而陷入“福利陷阱”。因此，發(fā)展福利應當結合中國國情，建立與中等發(fā)展水平相適應的中國特色社會福利制度。

“適度普惠型社會福利”概念的提出源于對中國社會福利制度改革取向的選擇。這種取向大致可分為三種觀點：第一種觀點認為社會福利模式應該重視底線公平，也就是說要摒棄“補缺型”模式，在革新社會福利制度時，要遵循公平、公正和共享等原則，實現經濟社會發(fā)展成果的全民共享，始終追求經濟與社會均衡發(fā)展的價值目標。第二種觀點繼續(xù)堅持“補缺型社會福利模式”，反對實行城鄉(xiāng)均等、覆蓋全民的普惠型福利模式，認為普惠型福利制度模式容易讓中國患上福利國家的“福利病”。第三種觀點是以上兩種觀點優(yōu)缺點的綜合，提出應該推行適度普惠型社會福利制度。例如，王思斌提出，適度普惠型這一社會福利制度是面向全民并且適度的一種福利制度，在構建過程中務必要堅持政府的責任優(yōu)先。代恒猛表示，在經濟社會轉型的時期，我國國內的社會福利制度改革一方面要兼顧“補缺型”社會福利的特征及理念，另一方面要兼顧“普惠型”社會福利的特征及理念。張映芹從我國分配領域所凸顯的貧富差距、收入差距出發(fā)，分析了我國現階段權利、福利等資源分配的不平等，主張應該建立一種立基于我國經濟社會的實際，面向城鄉(xiāng)居民的“廣覆蓋、低水平、適度性”的社會福利制度。鄭功成認為，適度普惠型社會福利制度的特點是兼顧弱者照顧和全民普惠，具有適度普惠的特點，與經濟發(fā)展水平相適應，既不滯后也不超前。褚福靈認為，適度普惠型社會福利制度是“人人享有適度社會福利”的制度，以個人繳費與政府補貼結合為特征，既覆蓋全體居民，又根據勞動收入不同區(qū)別對待，其中，“人人享有”是指制度要覆蓋全體國民，力爭人人享有相應的社會福利待遇；“適度福利”是指個人繳費與政府補貼相結合，保障國民的最基本生活水平。

二、適度普惠型社會福利的內涵及特征

適度普惠型社會福利是從傳統(tǒng)的補缺型社會福利向普惠型社會福利過渡的形態(tài)，它以普惠主義理念為價值引導，與我國目前的時代特征相吻合。它以公平、正義、共享原則為指導，由政府和社會基于我國的經濟和社會狀況，向全體國民提供的、涵蓋其基本生活方方面面的，有差別、多層次的共享性社會福利。如基本生活福利、養(yǎng)老福利、健康福利、教育福利、住房福利、就業(yè)和工作福利和社會福利服務等內容，其福利水平遵循著適度的原則。其中，“普惠”對應“補缺”，在同等條件下，所有的民眾都應該享受到同等水平的社會福利，體現的是基本公共服務均等化；福利對象覆蓋全體公民，使經濟社會發(fā)展成果更多地惠及廣大民眾?！斑m度”是指我國社會福利建設具有階段性。一國或地區(qū)的社會福利制度水平高低只有與經濟社會發(fā)展相適應，才能實現經濟和社會的協(xié)調發(fā)展。福利國家高福利水平帶來的福利國家危機給我們提供了一定的借鑒，因此，適度性體現了減弱福利剛性的特征。

首先，適度普惠型社會福利具有全民覆蓋、廣泛普及的特征。從社會福利覆蓋的對象來看，適度普惠型社會福利不僅要覆蓋貧困群體，老年人、殘疾人、婦女及兒童等社會弱勢群體，還要覆蓋全體社會成員。從社會福利的內容來看，適度普惠型社會福利所提供的社會福利是以社會成員的基本福利需要為中心的社會福利需求。它主要包括基本生活福利、教育福利、住房福利、養(yǎng)老福利、健康福利、就業(yè)和工作福利、社會福利服務等內容，全面滿足全體社會成員的基本福利需求。

其次，適度普惠型社會福利具有形式綜合、方式多樣的特征。目前，從社會福利的基本形式來看，適度普惠型社會福利將包括現金福利、實物福利和服務福利這三種主要的形式。這三種福利形式各有自身的優(yōu)點和缺點，適度普惠型社會福利強調這三者之間的協(xié)同和互補，構成一個綜合性社會福利體系。從提供方式來看，適度普惠型社會福利將涉及國民生活的方方面面，主要包括社會救助、社會保險、社會優(yōu)撫、社區(qū)服務、社會工作服務、公共福利和社會互助方式。

再次，適度普惠型社會福利具有多元供給、注重發(fā)展的特征。適度普惠型社會福利具有福利供給主體的多元性。福利提供的主體包括政府、市場、家庭、工作單位、社區(qū)組織和個體，其原有的單一目標和形式的福利將被多元混合的組合福利所替代。適度普惠型社會福利具有發(fā)展性、注重能力提升的特征。適度普惠型社會福利其目標不僅是維持生存、緩解貧困，更在于增強社會成員維持生計的能力、增進全民的福利，因此社會福利建設將更為積極主動，注重人力資本投資，社會成員的能力建設。

最后，適度普惠型社會福利具有適度福利、弱者優(yōu)先的特征。這里所謂的“適度”有兩層含義：一是從歷時態(tài)來看，社會福利水平要隨著經濟社會發(fā)展水平的不斷提高而保持動態(tài)的調整，遵循漸進式發(fā)展道路；二是從共時態(tài)來看，社會福利水平要與現有的經濟社會發(fā)展水平相適應，既不超前，也不滯后，而要恰到好處。適度普惠型社會福利的“適度普惠”就是中等水平的社會福利，就是適合我國經濟發(fā)展水平和福利文化實際的社會福利?！叭跽邇?yōu)先”是福利供給首先面向“老弱病殘幼”等社會弱勢群體，主要是通過家計調查將公共福利資源供給社會的“最不能自助者”。

三、建設適度普惠型社會福利的意義

1.適度普惠型社會福利建設有利于維護社會公平正義。社會福利的一項重要功能就是通過強調社會成員參與的機會公平、提供基本生活福利和解除后顧之憂和實現國民收入的再分配，通過以上方面使社會形成一定的公平。采用建立和實施社會福利制度來維護社會公平，繼而使全體公民的福利需求得到滿足，而社會福利也能夠從多方面來維護社會公平。當前，社會不平等主要體現在以下三個方面：第一是收入差距的擴大。我國城鄉(xiāng)居民的收入差距非常顯著，在不同區(qū)域內，居民收入的分配也明顯不平等，第二是持續(xù)加大的貧富差距。最近幾年，國內最富有的10%的人口收入是最貧窮的人口收入的近20倍。據中國社會科學院有關數據顯示，1978年我國的基尼系數為0.18，2008年高達0.496，接近0.5的高壓線。2022年有所下降，但仍為0.47。第三是公共產品分配不均衡。在我國，公共產品分配的不均衡問題比較嚴重，尤其是在衛(wèi)生領域、教育領域，以及社會保障領域，公共品的分配不均衡問題表現得尤為明顯。最主要體現為：國家在提供公共產品時呈現出十分顯著的城鄉(xiāng)差距。相較于城鎮(zhèn)居民而言，農村居民所享有的教育資源非常少。農村居民所享有的社會福利，不管是福利范圍、水平、權利還是項目等方面都與城市居民存在著較大的差距。

適度普惠型社會福利制度通過對貧困和貧富懸殊的適當調節(jié)，起到緩釋社會矛盾的“社會穩(wěn)定器”的作用。政府要對社會福利制度安排與政策設計進行調整，在調整政策設計和制度安排之后，必須要對以往的社會福利制度在公平性方面的不足加以彌補，著重關注社會低收入群體，以提高其社會福利水平，促進實現社會公平的目標。概而論之，收入初次分配的基本原則是按勞分配和效率優(yōu)先的原則，收入再分配的基本原則是按需分配和公平優(yōu)先的原則。在未來，我國要重視社會福利制度安排中再分配維護社會公平的功能，讓改革發(fā)展成果更多惠及全體社會成員。特別是要以廣大民眾的基本福利需求為制度建設的基本導向，通過發(fā)揮社會福利分配機制的調節(jié)功能，縮小低收入階層與富裕階層之間的收入差距，增進社會公平，實現共同富裕。適度普惠型社會福利制度可以在保障國民基本生活的基礎上，通過對國民收入實行再分配，發(fā)揮穩(wěn)定社會、緩解社會矛盾的功能，從而真正成為社會的“穩(wěn)定器”和“社會安全網”。因此，構建適度普惠型社會福利制度已成為我國實現社會和諧發(fā)展的客觀基礎與必要條件。

2.適度普惠型社會福利建設有利于統(tǒng)籌經濟社會協(xié)調發(fā)展。改革開放以來，我國的經濟水平得以不斷增長，并且經濟增長的速度一直都比較高。但是社會發(fā)展相對經濟發(fā)展卻顯得緩慢，這從社會發(fā)展指標落后于經濟發(fā)展指標可見一斑。社會發(fā)展指標通常用HDI指數來衡量。HDI指數是聯(lián)合國依據健康、平均預期壽命、教育、收入等指標進行計算所得，用于對某一國家或地區(qū)的人類與社會發(fā)展程度進行衡量，它是反映某一國家或地區(qū)教育、人類健康、社會福利這三方面發(fā)展水平的關鍵性指標。近30多年來，國內經濟增長速度一直穩(wěn)定在5%～8%左右，但教育指標和人類健康指標則明顯比較滯后。發(fā)展的本質是人的幸福和自由的擴展，經濟發(fā)展和社會發(fā)展都是重要的方面，兩者并不能彼此涵蓋，它們具有相互獨立的意義和測度方法。社會發(fā)展如果不是更加接近發(fā)展的本質，也具有不低于經濟發(fā)展的獨立重要性。經濟發(fā)展并不能自動將其產生的財富以合乎人類發(fā)展需求的方式加以配置，一套獨立的福利機制對于經濟和社會發(fā)展的協(xié)調是必須的。

20世紀80年代開始，我國對國有企業(yè)進行改革，社會福利制度一直作為與國有企業(yè)改革的制度配套措施來加以制度變革，社會福利制度缺乏明確的制度定位。改革開放以來，我國的社會福利制度正在逐步從為經濟體制的配套制度中獨立出來，形成了一個相對獨立的制度體系，但其獨立性上尚未完全達成。從根本上來說，社會福利的目標是滿足所有公民的精神與物質服務福利需求。在這當中，既包含了與經濟體制相關的地方，也就是說與市場經濟體制運行相適應，又有不能僅僅依靠市場手段和市場機制來實現的方面。例如，對于弱勢群體的福利需求滿足涉及社會公平、公民權利等方面的內容就不能通過市場機制來實現。社會福利制度如果成為經濟體制的附屬品，那么就會失去存在的意義，也無法獲得真正的發(fā)展，必然會出現社會福利發(fā)展落后于經濟發(fā)展的結果。近年來，在我國珠三角和長三角等經濟發(fā)達地區(qū)出現的“民工荒”問題，其中一個深層次的問題就在于在現有城鄉(xiāng)二元結構下，農民工所需要的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育等不能與當地市民享有相同的福利待遇，因而“民工荒”的實質是“民工福利荒”，僅僅依靠提高工資待遇和改善勞動條件，還無法完全處理當前農民工不足的問題。對于新時期的農民工而言，完成農民工向產業(yè)工人身份轉變的關鍵也在于成為市民的利益訴求能否實現，他們的基本福利需求能否合理滿足。因此，只有建立更加完善的適度普惠型社會福利體系，滿足各類人群的福利需求才能統(tǒng)籌經濟社會協(xié)調發(fā)展。

3.適度普惠型社會福利建設有利于人力資本投資和積累。對于中國而言，在全面構建社會福利體系時，必須要從國家長期發(fā)展視角出發(fā)，要對未來面臨的挑戰(zhàn)有所預期，從而有針對性地設計中遠期目標，從而規(guī)避可能發(fā)生的各種問題。適度普惠型社會福利強調對社會問題的“上游干預”，包含著內在的中長期戰(zhàn)略眼光。當前，我國的福利政策呈現出“下游干預”趨勢，當然這也是一種應急的模式。從其弊端來看，這種模式的收益水平較低，反應相對比較被動。對于社會問題，“上游干預”比“下游干預”更為重要。

基于反貧困視角來看，貧困的最主要原因在于人力資本投資不足，從而形成“貧困—人力資本投資不足”的惡性循環(huán)。從世界競爭格局來看，我國參與競爭的重要優(yōu)勢在于勞動力成本的相對優(yōu)勢，從另外一個角度看則意味著國內勞動力基本素質不夠高，為商品或生產提供更多附加值的能力不足。而限制勞動力價格最重要的原因在于人力資本投入不足，后果是國內會存在龐大的低收入人群。如果社會保障體系建設不足，會使他們陷入貧困的邊緣。而處于貧困邊緣的人群可能會因為偶然性意外而致貧。近年來，醫(yī)療與教育開支是城鄉(xiāng)居民致貧的重要影響因素，與之相對應的是，如果經濟收入水平不高，在一定程度上會嚴重影響子女教育與就業(yè)，于是形成“人力資本投入不足—貧困—人力資本投入不足”的循環(huán)。從諸多影響因素來看，人力資本一旦受到損失，會使家庭生計喪失自我恢復的可能，任何外在的支持都會變得力不從心。因此，注重人力資本的投資，打破惡性循環(huán)，從而實現貧困的源頭解決，這不僅是社會福利政策面臨的重大挑戰(zhàn)，而且也是構建和諧社會的內在要求。從另外一個視角來看，社會發(fā)展和經濟延續(xù)都離不開“人”這個根本要素，能夠最大限度地調動人力資源的效能，才是國家競爭力根源所在。

所以，在人力資本上進行投資，是提升國家競爭能力的關鍵因素。從實踐角度來看，人力資本對經濟效率的積極作用已經被大量研究所證明，特別是基于全球一體化發(fā)展格局基礎上，人力資本的重要性更為突出。有鑒于此，隨著我國市場經濟體制改革的不斷深化，國內的社會福利政策必須要基于保護和培育人力資本角度出發(fā)，采取更為積極有效的福利政策，雖然在某種程度上投資于人力資本會增加支出，但其產生的綜合效益卻是永久的。