后改制時代國有企業(yè)預(yù)算管理現(xiàn)狀與對策分析

高珊 廈門大學(xué)國際學(xué)術(shù)交流中心有限公司

引言

新時代國有企業(yè)借助體制改革的東風(fēng)，逐步開始成為獨立的市場主體，特別是激烈的科技市場大環(huán)境下，市場競爭形勢日趨嚴(yán)峻，一個充滿活力、壯大的市場是檢驗改革的標(biāo)尺，改革的成效通過市場的根本標(biāo)尺來實現(xiàn)檢驗。全面預(yù)算管理作為企業(yè)提升治理水平的重要支撐，在推動國有企業(yè)決策、提高經(jīng)濟(jì)效益方面起著重要的作用。改制后長時間作為事業(yè)單位管理運營的A 企業(yè)，大多還保留著一些原有管理理念和慣性思維，全面預(yù)算管理方面統(tǒng)籌力度不足、“過緊日子”意識尚未牢固樹立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高等問題，A 企業(yè)在改制后應(yīng)高度重視全面預(yù)算管理，全面預(yù)算管理逐漸成為A 企業(yè)健康和可持續(xù)性發(fā)展的重要課題。

一、全面預(yù)算管理內(nèi)涵及戰(zhàn)略意義

全面預(yù)算管理就是將企業(yè)為數(shù)不多的組織進(jìn)行融合，其能把組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個體系之中，其是管理控制方法之一。全面預(yù)算管理借助預(yù)算實現(xiàn)了對企業(yè)內(nèi)部各個部門和單位的財務(wù)資源配置，將各部門、各單位的財務(wù)及非財務(wù)資源進(jìn)行合理的分配，做好有效的考核、控制，以便有效地實現(xiàn)高效率的組織和協(xié)調(diào)，以達(dá)到企業(yè)各項經(jīng)營活動的協(xié)調(diào)，最終幫助企業(yè)實現(xiàn)既定的經(jīng)營目標(biāo)。從戰(zhàn)略目標(biāo)的角度來看，企業(yè)應(yīng)該將目標(biāo)進(jìn)行層層分解，落實好責(zé)任目標(biāo)內(nèi)容，有效地將目標(biāo)內(nèi)容在各級、各部門的落實，通過有效地預(yù)算、控制和評價，積極建立一套系統(tǒng)的、完整的、科學(xué)的數(shù)據(jù)，優(yōu)化并整合數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以達(dá)到資源的優(yōu)化配置。

從《關(guān)于進(jìn)一步深化中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作的通知》的頒布，到黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院決策部署，全面推動國有企業(yè)改革向縱深發(fā)展，加之新預(yù)算法的實施，預(yù)算管理制度不斷改革完善，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了堅實基礎(chǔ)。改革后國有企業(yè)要想做強(qiáng)做優(yōu)做大，就必須以提升管理能力和治理能力為中心，全面落實有效的預(yù)算管理策略，全面提高預(yù)算管理的重視程度，實施全面的預(yù)算管理創(chuàng)新，制定符合時代發(fā)展特色的管理機(jī)制，按照要求進(jìn)行機(jī)制的建設(shè)與維護(hù)，積極強(qiáng)化全面預(yù)算管理的執(zhí)行，才能有效保證國有資本的保值增值，依靠管理創(chuàng)新應(yīng)對變局、開拓新局面。

二、基于A企業(yè)的預(yù)算管理問題及成因分析

（一）A 國有企業(yè)背景及預(yù)算管理概況

A 企業(yè)于1991 年注冊獨立全民所有制法人企業(yè)，2021 年改制為有限責(zé)任公司，公司業(yè)務(wù)范圍主要包括提供會議、住宿、餐飲、商務(wù)休閑、交通等服務(wù)。改制前A 企業(yè)作為某事業(yè)單位直接管理運營，主要承擔(dān)后勤服務(wù)保障工作。改制后已全面托管到事業(yè)單位直屬管理公司，全面開啟市場化企業(yè)運行。

2021 年5 月，A 國有企業(yè)開始以通知發(fā)文的形式開展首次預(yù)算管理工作，由財務(wù)部牽頭，業(yè)務(wù)部門以參與式預(yù)算和零基預(yù)算法，編制2021 年下半年的經(jīng)營預(yù)算。2022 年初，A 企業(yè)正式上線預(yù)算與報銷一體化管理系統(tǒng)，初步實現(xiàn)預(yù)算管理信息化。預(yù)算編制方法調(diào)整為增量預(yù)算法，即在上一年度實際經(jīng)營狀況及預(yù)算為基礎(chǔ)調(diào)整編制。預(yù)算內(nèi)容擴(kuò)大至經(jīng)營預(yù)算和財務(wù)預(yù)算。2023年的預(yù)算范圍、內(nèi)容、方式、方法與2022 年相同。由于經(jīng)驗不足，費用預(yù)算項目和金額預(yù)估不準(zhǔn)與實際發(fā)生存在較大的差異，預(yù)算調(diào)整處于半開放狀態(tài)，調(diào)整頻繁。

（二）A 國有企業(yè)預(yù)算管理的現(xiàn)狀及成因分析

預(yù)算管理雖然已被A 企業(yè)應(yīng)用，但在預(yù)算應(yīng)用環(huán)境、管理流程、風(fēng)險管控方面還存在許多問題，使得整體預(yù)算管理工作未達(dá)到預(yù)期效果。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.預(yù)算管理目標(biāo)不明確

全面預(yù)算終極目標(biāo)是促進(jìn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，全面預(yù)算應(yīng)以戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營目標(biāo)為導(dǎo)向。體制改革后，由于A 企業(yè)宏觀環(huán)境發(fā)生較大的改變，由長期以行政管理部門分配任務(wù)的經(jīng)營模式切換到獨立自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)營現(xiàn)狀，A 企業(yè)正處在由“強(qiáng)行政型治理，弱經(jīng)濟(jì)型治理”，向“弱行政型治理，強(qiáng)經(jīng)濟(jì)型治理”轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型路上，加之上級管理公司遲遲未對A 企業(yè)下達(dá)經(jīng)營目標(biāo)，因此戰(zhàn)略目標(biāo)仍處于雛形階段，尚未確立，從而影響了其預(yù)算管理目標(biāo)的確定。以上因素直接導(dǎo)致A 企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)不清晰、不明確，依據(jù)的信息不足，預(yù)算目標(biāo)確定困難。即使A 企業(yè)進(jìn)行了預(yù)算的編制，因為無明確的戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營管理目標(biāo)，直接導(dǎo)致全面預(yù)算的有效性大幅度降低，剛性不足，執(zhí)行困難，失去其管理價值。

2.預(yù)算管理制度不健全，管理體系不完善

目前，大部分國有企業(yè)未專門設(shè)置預(yù)算機(jī)構(gòu)，預(yù)算管理實施的程序中要確保各個部門形成協(xié)同關(guān)系，但實踐中內(nèi)部各個部門并沒有實現(xiàn)相互協(xié)同的聯(lián)系，預(yù)算管理制度上也缺乏一定的協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有積極地完善預(yù)算管理的機(jī)制內(nèi)容，缺乏一套行之有效的制度體系，造成預(yù)算編制存在一定的隨意性，使得預(yù)算管理制度和預(yù)算體系不夠完善。A 國有企業(yè)在全面預(yù)算實踐中是根據(jù)組織架構(gòu)層級關(guān)系進(jìn)行分配任務(wù)，由財務(wù)部負(fù)責(zé)匯總各部門的預(yù)算，尚未建立專門的預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)和預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)，加上A 企業(yè)預(yù)算管理制度不健全，實踐中如常常會出現(xiàn)考核環(huán)節(jié)流于形式的現(xiàn)象。直接導(dǎo)致預(yù)算審批流程不完善、預(yù)算調(diào)整隨意、預(yù)算管理缺少權(quán)威性、預(yù)算執(zhí)行效率低等問題，使得預(yù)算管理和預(yù)算控制形同虛設(shè)。

3.預(yù)算信息不完善，預(yù)算編制質(zhì)量不高

改制后，企業(yè)往往需要面對新的市場競爭和經(jīng)營環(huán)境，需要獲取和分析更多的信息來制定合理的預(yù)算。然而，很多企業(yè)在信息獲取和分析方面存在欠缺，導(dǎo)致預(yù)算信息的準(zhǔn)確性和及時性不足，影響了預(yù)算管理的效果。當(dāng)前國有企業(yè)預(yù)算編制指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理，一提到預(yù)算編制，多數(shù)企業(yè)人員首先想到的就是收入和利潤等指標(biāo)，假如企業(yè)沒有依據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行，沒有依據(jù)實際情況優(yōu)化地選擇合適的預(yù)算，不能選擇預(yù)算考核的指標(biāo)。又如不能在新時代下引進(jìn)新方法、新技術(shù)，那么將會導(dǎo)致預(yù)算編制水平難以真正地提高，難以真正地充分發(fā)揮出預(yù)算的作用。

A 企業(yè)前期因投入基建項目，貸款金額較大，資金存在不足。編制預(yù)算時缺乏對市場競爭環(huán)境的分析，缺乏對經(jīng)營環(huán)境信息的分析，未綜合考慮資產(chǎn)負(fù)債和市場等環(huán)境因素，沒有科學(xué)規(guī)劃企業(yè)各個板塊年度發(fā)展重點，更沒有研判宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，且沒有涵蓋企業(yè)戰(zhàn)略性指標(biāo)、當(dāng)期運營類指標(biāo)、管理創(chuàng)新類指標(biāo)、社會責(zé)任類指標(biāo)等。以上問題直接導(dǎo)致預(yù)算計劃不夠合理、不夠準(zhǔn)確、可操作性差。

4.預(yù)算考核指標(biāo)設(shè)計和獎懲體系不可續(xù)

全面預(yù)算考核的目的是更好地實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略和預(yù)算目標(biāo)，是企業(yè)進(jìn)行有效激勵與約束、提高企業(yè)績效的重要內(nèi)容。預(yù)算考核是對預(yù)算管理各環(huán)節(jié)工作質(zhì)量的評價，注重整個預(yù)算管理的重要性，積極發(fā)揮出承上啟下的作用。

A 企業(yè)未充分地制定預(yù)算相關(guān)的績效考核機(jī)制，在設(shè)置預(yù)算目標(biāo)時只考慮了財務(wù)視角，未考慮管理視角，考核指標(biāo)較為單一。A 企業(yè)的績效考核體系不夠精準(zhǔn)和完善，難以實現(xiàn)有效的激勵體系建設(shè)，缺乏對預(yù)算管理的深度了解，預(yù)算指標(biāo)存在著很大的差距，影響到員工的主觀能動性。預(yù)算考核機(jī)制上缺乏一定的績效考核內(nèi)容，年度預(yù)算的完成情況也較差，職業(yè)經(jīng)理人往往沒有真正做出職位負(fù)責(zé)制，直接導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督難以實現(xiàn)并落實?？冃Э己藘H僅偏重于結(jié)果，導(dǎo)致很多國有企業(yè)缺乏公開透明的問責(zé)機(jī)制。

三、體制改革后的國有企業(yè)預(yù)算管理對策

（一）樹立正確的全面預(yù)算管理意識及目標(biāo)

預(yù)算管理要注重科學(xué)管理意識的提升，在全面預(yù)算管理內(nèi)涵和價值下，各部門協(xié)同實現(xiàn)有效的預(yù)算管理。如對預(yù)算管理意識要給予高度的重視，認(rèn)識決定實踐，全面預(yù)算管理內(nèi)容更要落到實處，積極加強(qiáng)有效的現(xiàn)代化管理觀念的融入，讓國有企業(yè)在運營中構(gòu)建更加完善的預(yù)算管理機(jī)制，優(yōu)化有效的管理策略，從而提高預(yù)算管理效果。

國有企業(yè)的高層領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)注重思想教育，全面加強(qiáng)全體員工針對預(yù)算的高度認(rèn)知，在企業(yè)管理中注重相關(guān)文件精神的下達(dá)，注重加強(qiáng)員工對預(yù)算管理的認(rèn)知，讓全體員工充分地參與到預(yù)算管理中，在管理中不斷地深入基層，并提升一定的管理效率。實際工作中，對預(yù)算管理工作要給予高度的重視，積極落實預(yù)算管理方案并確保方案的可行性和實用性，在此前提下有效地管理，才能實現(xiàn)有效的最優(yōu)管理質(zhì)量。

國有企業(yè)的預(yù)算管理應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)注重資源資產(chǎn)政策的全面落實，積極加強(qiáng)戰(zhàn)略目標(biāo)的長遠(yuǎn)規(guī)劃。全面加強(qiáng)預(yù)算管理的落實，例如積極加強(qiáng)短期目標(biāo)的戰(zhàn)略實施，形成有機(jī)的戰(zhàn)略導(dǎo)向以及預(yù)算目標(biāo)的編制和考核，積極加強(qiáng)企業(yè)決策和職能優(yōu)勢的發(fā)揮。實施全面全程的指導(dǎo)和規(guī)劃，例如預(yù)算目標(biāo)定位階段，應(yīng)高度注重企業(yè)內(nèi)部收入成本數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)注重外部信息的有效歸集，積極加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息的分析。預(yù)算目標(biāo)實施階段主要注重預(yù)算管理的效果，如積極加強(qiáng)會計價值鏈分析，積極加強(qiáng)相關(guān)生產(chǎn)流程和運轉(zhuǎn)規(guī)律的設(shè)計，積極強(qiáng)調(diào)調(diào)整階段的戰(zhàn)略規(guī)劃。預(yù)算目標(biāo)調(diào)整階段，注重戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略方向。

（二）健全預(yù)算管理體系和管理制度

體制改革后，國有企業(yè)開始完善預(yù)算管理體系，積極建立系統(tǒng)化的管理制度，從預(yù)算管理角度進(jìn)行質(zhì)效管理，預(yù)算管理制度體系正在不斷地完善?？茖W(xué)有效地落實預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，只有這樣才是長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略方向。預(yù)算管理體系和預(yù)算管理制度要將內(nèi)容落到實處，從戰(zhàn)略運營到實現(xiàn)其高效的發(fā)展，國有企業(yè)要加強(qiáng)體制化建設(shè)和體制化創(chuàng)新。從戰(zhàn)略角度出發(fā)，進(jìn)行運行過程的全面落實。例如在發(fā)展目標(biāo)上應(yīng)積極地加強(qiáng)預(yù)算管理體系和制度的創(chuàng)新，全面加強(qiáng)管理工作的實處，積極提升人力資源和經(jīng)營管理的協(xié)同配合。全面貫徹落實工作制度和管理機(jī)制中的創(chuàng)新內(nèi)容，確保各個部門參與預(yù)算管理中的相互溝通和相互協(xié)調(diào)。因此全面強(qiáng)化管理體系和管理制度，能夠為國有企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理執(zhí)行工作

預(yù)算管理不僅要給予高度的重視，還要注重預(yù)算管理機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)的落實，特別是國有企業(yè)內(nèi)部運營為基礎(chǔ)的預(yù)算管理執(zhí)行工作，建立健全預(yù)算管理機(jī)制，依據(jù)預(yù)算管理的機(jī)制指導(dǎo)各個執(zhí)行部門，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督和管控。在預(yù)算目標(biāo)精細(xì)化下實現(xiàn)崗位責(zé)任充分落實，以達(dá)到預(yù)算目標(biāo)的最終實現(xiàn)。高級管理人員應(yīng)注重科學(xué)地制定預(yù)算管理方案，有效地預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生，全面實行有效的執(zhí)行力。

國有企業(yè)在內(nèi)部經(jīng)營發(fā)展中，應(yīng)注重預(yù)算目標(biāo)和指標(biāo)體系的設(shè)計。以防范預(yù)算風(fēng)險的出現(xiàn)，管理考核過程中，預(yù)算指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)注重一定的方向性。例如指標(biāo)控制期間應(yīng)注重一些非財務(wù)指標(biāo)，如市場占有率、客戶等非財務(wù)指標(biāo)，這些指標(biāo)能夠提高考核的精準(zhǔn)度，幫助企業(yè)積極地開展全面預(yù)算管理，明確管理考核工作的意義。

實踐中，國有企業(yè)應(yīng)以預(yù)算管理機(jī)制為基準(zhǔn)，積極建立起監(jiān)督有效的管理機(jī)制，在執(zhí)行過程中注重預(yù)算控制和預(yù)算監(jiān)督，注重預(yù)算目標(biāo)的層層精細(xì)化分解，目的是有效地落實崗位職責(zé)。另外，科學(xué)的預(yù)算方法能夠避免虛報和惡意財務(wù)舞弊現(xiàn)象，積極地及時反饋和實際的調(diào)整，有助于預(yù)算執(zhí)行效果達(dá)到一定的目標(biāo)。預(yù)算在執(zhí)行過程中應(yīng)注重及時的反饋和合理的優(yōu)化，才能確保預(yù)算方案的合理性和可行性。另外，在預(yù)算執(zhí)行過程中應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)執(zhí)行內(nèi)容的審計，積極建立適度調(diào)配的資源優(yōu)化配置方案，注重審計過程中資源的有效利用，適時地調(diào)配剩余資源，防止規(guī)避預(yù)算并導(dǎo)致預(yù)算失效現(xiàn)象，定期進(jìn)行資格的審查，定期進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)的審查，目的是大力提高預(yù)算的精準(zhǔn)度，借助合理的審查來實現(xiàn)，達(dá)成一定的預(yù)算指標(biāo)，提高預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行效力。

（四）建立合理的全面預(yù)算考評體系

科學(xué)的考評體系需要編制科學(xué)和完備的預(yù)算管理體系，有助于財務(wù)人員更好地推進(jìn)預(yù)算。認(rèn)識上，財務(wù)人員應(yīng)該重視財務(wù)基礎(chǔ)的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格加強(qiáng)預(yù)算經(jīng)費的重視，高效率地實現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費管理。從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度實施科學(xué)的發(fā)展，應(yīng)注重長期的持續(xù)性管理，注重管理質(zhì)量和管理的內(nèi)在要求。實現(xiàn)全方位的質(zhì)量提升，才能促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部管理效率的達(dá)成。國有企業(yè)發(fā)展中要優(yōu)化財政預(yù)算資金的應(yīng)用，注重財政預(yù)算資金的管理和資產(chǎn)，因此，科學(xué)規(guī)劃管理有助于實現(xiàn)合理地規(guī)劃，強(qiáng)化全面預(yù)算考評體系，使得企業(yè)的預(yù)算管理更加嚴(yán)謹(jǐn)，也有助于預(yù)算考核內(nèi)容更加科學(xué)化，最終促進(jìn)全面預(yù)算管理更加完善和科學(xué)化。

結(jié)語

綜上所述，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，國有企業(yè)預(yù)算管理面臨著新的挑戰(zhàn)和問題。國有企業(yè)在預(yù)算管理過程中應(yīng)按照建立現(xiàn)代財稅體制的要求，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，注重資源的優(yōu)化配置，完善管理手段，創(chuàng)新管理技術(shù)，破除管理瓶頸，推進(jìn)預(yù)算和績效管理一體化，以信息化推進(jìn)預(yù)算管理現(xiàn)代化，加強(qiáng)預(yù)算管理各項制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，提高預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平和預(yù)算透明度，才能為推動企業(yè)的發(fā)展作出一定的貢獻(xiàn)。

實踐中，國有企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部資源的優(yōu)化配置，應(yīng)注重自身預(yù)算資源的充分運用，采取先進(jìn)的管理辦法來實施內(nèi)部資源的優(yōu)化配置，以提高內(nèi)部綜合管理水平，實現(xiàn)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。國有企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展過程中，應(yīng)注重綜合性的預(yù)算管理的落實，在確保相關(guān)預(yù)算管理機(jī)制有效執(zhí)行的前提下，實現(xiàn)未來信息化的發(fā)展趨勢，以占領(lǐng)市場份額為重要手段和目標(biāo)，真正實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展。