財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理視角下事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)路徑

肖小蘭 襄陽市第二十四中學(xué)

引言

我國事業(yè)單位分為三個(gè)類別，市場化程度不同，主要承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)職能，同時(shí)亦或多或少地參與市場競爭，也面臨財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。公辦高中屬于二類事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政差額撥付，在資金管理、預(yù)算管控等方面也面臨一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新時(shí)期，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，各事業(yè)單位均應(yīng)當(dāng)按照政策要求、圍繞自身經(jīng)營實(shí)際，建設(shè)完善的內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營、提高財(cái)務(wù)管理效率。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)要求

2015 年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)，包括保障事業(yè)單位日常生產(chǎn)活動(dòng)合法合規(guī)，保障資金安全，提高資源使用效率，財(cái)務(wù)信息全面完整真實(shí)以及防范杜絕腐敗等。

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一是全面性原則。即事業(yè)單位內(nèi)部控制覆蓋所有業(yè)務(wù)、所有部門、所有人員；二是重要性原則。是指內(nèi)部控制制度既要全面覆蓋，又不能眉毛胡子一把抓，要突出重要事項(xiàng)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)；三是制衡性原則。即內(nèi)部控制制度要在規(guī)范各相關(guān)單位權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)權(quán)力相互制衡，制衡是實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”的必要手段，亦是內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容；四是適應(yīng)性原則。即內(nèi)部控制制度不是一成不變的，需要事業(yè)單位隨著外部環(huán)境和自身業(yè)務(wù)的變化而不斷調(diào)整。

為事業(yè)單位建立完善內(nèi)部控制體系提出明確的要求：一是健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化流程控制；二是加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力制衡，旨在避免權(quán)責(zé)不分，或長期在某一崗位而形成“小團(tuán)體”的問題；三是建立內(nèi)部控制報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)信息公開，目標(biāo)是能夠更好地開展外部監(jiān)督；四是加大考評(píng)問責(zé)力度，目標(biāo)是強(qiáng)化自我監(jiān)督、自我完善，落到實(shí)處、起到實(shí)效。

二、事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

我國事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制內(nèi)容包括以下方面：

首先是財(cái)務(wù)預(yù)算管理。預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算編報(bào)三個(gè)環(huán)節(jié)。針對(duì)預(yù)算管理的內(nèi)部控制通常包括以下方面：一是預(yù)算編制，在預(yù)算編制過程中單位內(nèi)部各部門間應(yīng)充分溝通協(xié)調(diào)，由各業(yè)務(wù)部門提出下一年度預(yù)算申請(qǐng)，并細(xì)化預(yù)算收入和支出對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)項(xiàng)目，不能僅僅提交總數(shù)。例如學(xué)校資金收入，不僅包括財(cái)政撥款收入，還包括學(xué)費(fèi)收入、住宿費(fèi)收入，以及校內(nèi)食堂、超市等國有資產(chǎn)出租出借收入等，支出分為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)等。在預(yù)算管理中，要將收入和支出按業(yè)務(wù)進(jìn)行分類，并由相關(guān)部門負(fù)責(zé)人簽字，然后上報(bào)教育主管部門和財(cái)政部門審批；二是預(yù)算執(zhí)行，所有支出是否按照預(yù)算批復(fù)的額度和開支范圍執(zhí)行預(yù)算，進(jìn)度是否合理，是否存在無預(yù)算、超預(yù)算支出等問題；三是決算編報(bào)，主要由財(cái)務(wù)部門根據(jù)年度結(jié)算數(shù)據(jù)真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)編制決算報(bào)告，報(bào)教育主管部門審批，再報(bào)財(cái)政部門審批或備案。

其次是財(cái)務(wù)運(yùn)行管理方面，具體包括以下內(nèi)容：一是財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，事業(yè)單位通常設(shè)置財(cái)務(wù)部，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作，有些事業(yè)單位規(guī)模較小、業(yè)務(wù)相對(duì)簡單，在財(cái)務(wù)部門內(nèi)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)崗位。針對(duì)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)聚焦不相容崗位分離，例如出納和支款審批人員分離，出納不能保管財(cái)務(wù)章等；二是財(cái)務(wù)日常工作，例如會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)報(bào)表編制等，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)記賬、復(fù)核工作的內(nèi)部控制，不能同一人記賬和復(fù)核等。三是款項(xiàng)支出，內(nèi)部控制不能僅僅按照支款金額大小劃定審批權(quán)限，同時(shí)還要按照支款事項(xiàng)的性質(zhì)設(shè)定審批權(quán)限，比如學(xué)校的采購及維修不論金額大小，都應(yīng)先報(bào)總務(wù)處審核，然后再上報(bào)管理層審批。

再次是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理。事業(yè)單位常開展一些項(xiàng)目，有些是自有資金，有些是承擔(dān)政府專項(xiàng)任務(wù)，政府劃撥財(cái)政資金，?？顚Ｓ谩Ｊ聵I(yè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理，特別是財(cái)政專項(xiàng)資金的使用建立完善的內(nèi)部控制制度，包括建立財(cái)政資金專用的銀行賬戶，設(shè)置專門的會(huì)計(jì)科目核算等。同時(shí)，財(cái)政資金的支出審批與一般費(fèi)用支出審批要有所不同，整體上要體現(xiàn)“提級(jí)管理”，即審批層級(jí)要高、標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，特別是支出方向一定要符合財(cái)政資金的使用范圍，要保證?？顚Ｓ?，并對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行績效考核。

最后是政府采購活動(dòng)管理。事業(yè)單位對(duì)政府采購活動(dòng)實(shí)施歸口管理，在政府采購活動(dòng)中建立政府采購、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制，單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息，嚴(yán)格按照內(nèi)部控制制度規(guī)定的流程實(shí)施采購活動(dòng)。

三、事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

目前，我國事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制建設(shè)方面仍有不足，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是管理者對(duì)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位。按照國際通行的COSO 內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)范，良好的控制環(huán)境是內(nèi)部控制的首要之一，而管理者的態(tài)度是影響控制環(huán)境的重要變量。我國事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理具有一定行政色彩，但又不完全等同于行政機(jī)關(guān)，有自身的特殊性。部分事業(yè)單位的管理者對(duì)搭建財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制體系重視程度不夠，認(rèn)為按現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理流程就已經(jīng)足夠，“多一事不如少一事”，不需要制度化和進(jìn)一步規(guī)范化。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，職能部門之間缺乏必要的溝通，存在財(cái)務(wù)管理各環(huán)節(jié)各自為政的問題。部分事業(yè)單位完全由財(cái)政全額撥款，資金管理方面只滿足于收支記錄準(zhǔn)確的要求標(biāo)準(zhǔn)。綜上，由于管理者重視不足，內(nèi)部控制建設(shè)存在一定的薄弱點(diǎn)。

二是財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度不完善。我國事業(yè)單位普遍能夠按照政策要求建立內(nèi)部控制框架，但缺乏落地細(xì)則，特別在結(jié)合事業(yè)單位自身經(jīng)營方面還很不夠。例如我國高中，辦學(xué)條件、辦學(xué)規(guī)模等存在較明顯的地域差異，有的高中只有一個(gè)辦學(xué)章程，沒有建立財(cái)務(wù)工作制度；有的高中雖然有財(cái)務(wù)管理制度，但是多年未予補(bǔ)充修訂，已經(jīng)難以施行。

三是財(cái)務(wù)管理內(nèi)控權(quán)責(zé)不清，內(nèi)控制度運(yùn)行不順暢。財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全員性原則，即內(nèi)部控制的建設(shè)、運(yùn)行和完善需要事業(yè)單位所有部門和員工共同參與。但實(shí)務(wù)中，基本上都只由財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)，其他部門認(rèn)為財(cái)務(wù)管理就是財(cái)務(wù)部的事情，缺乏參與的主動(dòng)性。財(cái)務(wù)部門內(nèi)部也缺乏合理的崗位設(shè)置，存在崗位分配不合理、一人多崗工作超負(fù)荷等問題，甚至因權(quán)責(zé)不分出現(xiàn)推諉扯皮等問題，降低內(nèi)部控制運(yùn)行效率和效果。

四是相關(guān)人員專業(yè)能力不足。內(nèi)部控制建設(shè)不是一蹴而就的，是需要在工作實(shí)踐中，不斷發(fā)現(xiàn)問題、思考對(duì)策、形成制度，相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)具有財(cái)務(wù)、管理、法律等多方面的專業(yè)能力，是“通才”而不是“專才”。但部分事業(yè)單位有些人員工作態(tài)度敷衍了事，工作能力乏善可陳，專業(yè)能力整體不高，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度建設(shè)水平有限，或雖然有完善的制度設(shè)計(jì)但未能得到有效執(zhí)行。

四、新時(shí)期事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制建設(shè)路徑

事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制建設(shè)，可以從以下幾個(gè)方面著手：

一是提升內(nèi)部控制意識(shí)，營造良好的內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境。針對(duì)目前事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)不到位的問題，首先，要提升管理人員的認(rèn)識(shí)，搭建內(nèi)部控制制度雖然不會(huì)立即產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，可能短期內(nèi)還會(huì)因人員需要適應(yīng)內(nèi)部控制制度的新要求，而產(chǎn)生些許管理成本，但從事業(yè)單位合規(guī)運(yùn)營和長遠(yuǎn)發(fā)展角度，利遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于弊。從黨和國家提出要加強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營要求的角度，事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制是十分必要且緊迫的。管理人員要正視內(nèi)部控制對(duì)財(cái)務(wù)管理的重要作用，從事業(yè)單位頂層設(shè)計(jì)的角度，營造良好的內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境。例如，可以將內(nèi)部控制建設(shè)工作作為職能部門和單位負(fù)責(zé)人的績效考核指標(biāo)，出現(xiàn)內(nèi)控失效、凌駕內(nèi)控制度之上等行為，在年度績效中扣減評(píng)價(jià)得分，并與相關(guān)人員年終獎(jiǎng)掛鉤。管理層要以身作則，嚴(yán)格按內(nèi)部控制制度流程辦事，例如對(duì)于重大款項(xiàng)支出，按內(nèi)部控制制度要求進(jìn)行集體決策，避免“一言堂”式獨(dú)斷專行。財(cái)務(wù)部門人員也要提升內(nèi)部控制意識(shí)和履職能力，讓內(nèi)部控制制度制定完善，同時(shí)行之有效。

二是不斷完善制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、體系化運(yùn)作。事業(yè)單位制定相關(guān)的財(cái)務(wù)管理辦法、經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)、差旅費(fèi)報(bào)銷實(shí)施細(xì)則、采購管理辦法、內(nèi)部控制制度等各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，不能僅僅照搬照抄相關(guān)文件規(guī)定，還需要結(jié)合單位自身實(shí)際，細(xì)化相關(guān)要求，確保制度規(guī)范化、體系化和可執(zhí)行，從而使事業(yè)單位相關(guān)部門可以很清晰地了解各自權(quán)責(zé)，在工作中可以抓重點(diǎn)，提高工作效率的同時(shí)，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制制度作用，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的規(guī)范化、體系化運(yùn)作。例如對(duì)固定資產(chǎn)，要按照內(nèi)部控制環(huán)節(jié)、控制關(guān)鍵點(diǎn)、具體控制措施和責(zé)任部門四個(gè)方面加以規(guī)范：預(yù)算申請(qǐng)環(huán)節(jié)，控制關(guān)鍵點(diǎn)是固定資產(chǎn)購置和處置均應(yīng)編制預(yù)算，預(yù)算外不得支出，對(duì)應(yīng)具體措施是每一筆收支追查有無相關(guān)預(yù)算申請(qǐng)及使用審批，責(zé)任部門是業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部、審計(jì)部；審批權(quán)限環(huán)節(jié)，控制關(guān)鍵點(diǎn)是固定資產(chǎn)相關(guān)事項(xiàng)應(yīng)由相應(yīng)層級(jí)審批，對(duì)應(yīng)具體控制措施是審批流程、審批權(quán)限、審批人員適當(dāng)性，責(zé)任部門是業(yè)務(wù)部門、辦公室、財(cái)務(wù)部、審計(jì)部；職責(zé)分工上，控制關(guān)鍵點(diǎn)是專人負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)保管、使用和維護(hù)等，具體控制措施是按相關(guān)部門職責(zé)進(jìn)行分工，“不缺位”“不越位”，責(zé)任部門是業(yè)務(wù)部門、辦公室、財(cái)務(wù)部；維護(hù)實(shí)施環(huán)節(jié)，關(guān)鍵控制點(diǎn)是建立日常定期維護(hù)、保養(yǎng)制度，相應(yīng)具體控制措施是進(jìn)行針對(duì)性的維護(hù)保養(yǎng)工作，責(zé)任部門是業(yè)務(wù)部門；定期盤點(diǎn)環(huán)節(jié)，關(guān)鍵控制點(diǎn)是盤點(diǎn)資產(chǎn)真實(shí)性、數(shù)量和可使用性，具體控制措施是檢查制度執(zhí)行情況，責(zé)任部門是業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門；處置轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)，關(guān)鍵控制點(diǎn)是處置申請(qǐng)、審批流程，相應(yīng)控制措施是檢查流程執(zhí)行情況，責(zé)任部門是業(yè)務(wù)部門和審計(jì)部門；最后是財(cái)務(wù)記錄環(huán)節(jié)，關(guān)鍵控制點(diǎn)是制定會(huì)計(jì)賬簿，固定資產(chǎn)卡片等，相應(yīng)控制措施是檢查賬實(shí)相符情況以及折舊準(zhǔn)確性和合理性，責(zé)任部門是財(cái)務(wù)部。

三是提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)能力。首先，事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員要深刻認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制對(duì)財(cái)務(wù)管理工作的重要意義，主動(dòng)學(xué)習(xí)、認(rèn)真落實(shí)，改變以往不當(dāng)?shù)墓ぷ髁?xí)慣，把內(nèi)部控制要求融入財(cái)務(wù)工作的各環(huán)節(jié)；其次，事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，包括相關(guān)理論和實(shí)踐能力的提升，能夠滿足工作所需，特別是對(duì)年紀(jì)比較大的員工，學(xué)習(xí)新知識(shí)的速度相對(duì)年輕人慢一些，要結(jié)合財(cái)務(wù)崗位，制定有針對(duì)性的培訓(xùn)方案，讓員工聽得懂、學(xué)得會(huì)、用得好；再次，事業(yè)單位要提高人員隊(duì)伍水平，加大對(duì)高水平人才的招聘力度，不僅僅面向財(cái)務(wù)專業(yè)，還可以包括管理專業(yè)、法律專業(yè)，從不同專業(yè)角度搭建好、運(yùn)行好內(nèi)部控制制度體系。最后，要加大考核力度，統(tǒng)計(jì)員工執(zhí)行內(nèi)部控制制度的工作情況，對(duì)存在不合規(guī)的行為，在績效考核中予以扣減，發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制的作用，使內(nèi)部控制真正融入、規(guī)范財(cái)務(wù)管理工作，提高制度效果。

四是建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)向?qū)嵪蛏睢ｉL期以來，我國事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作“重合規(guī)，輕效率”，由于業(yè)務(wù)相對(duì)單一，且市場化程度不高、受財(cái)政支持力度大，因此事業(yè)單位成本意識(shí)和財(cái)務(wù)績效意識(shí)不強(qiáng)。內(nèi)部控制建設(shè)不僅包括合規(guī)性，還包括效率評(píng)價(jià)，例如閑置資金使用效率、固定資產(chǎn)閑置成本、下屬單位層級(jí)是否過多導(dǎo)致運(yùn)作低效等。通過建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，內(nèi)部控制能夠主動(dòng)識(shí)別財(cái)務(wù)管理工作存在的問題，引導(dǎo)事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)績效管理，而不僅僅滿足于財(cái)務(wù)合規(guī)管理，內(nèi)部控制也從被動(dòng)的事后監(jiān)督融入到業(yè)務(wù)開展過程中，實(shí)現(xiàn)事中監(jiān)督，甚至是事前監(jiān)督，提高內(nèi)部控制效率和效果。

五是加強(qiáng)與外部審計(jì)資源整合，發(fā)揮外部審計(jì)的監(jiān)督作用。內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，也需要對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行進(jìn)行必要的監(jiān)督，外部審計(jì)是有效的外部監(jiān)督力量。事業(yè)單位要重視年度審計(jì)工作，不僅僅是提高財(cái)務(wù)報(bào)表的可信賴程度，識(shí)別和防范重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還要發(fā)揮年度審計(jì)在內(nèi)部控制有效性方面起到的監(jiān)督作用。事業(yè)單位要為審計(jì)工作提供必要的工作條件和工作資源，同時(shí)對(duì)審計(jì)意見書提出的內(nèi)控方面的問題，引起必要的重視，并切實(shí)采取措施加以改進(jìn)，推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)不斷完善。

結(jié)語

本文從事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)入手，分析了財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制體系建設(shè)要求，結(jié)合事業(yè)單位相關(guān)管理實(shí)踐，提出存在的問題，包括認(rèn)識(shí)不到位、制度不完善、權(quán)責(zé)不清晰和專業(yè)能力不足等，并有針對(duì)性地提出改進(jìn)建議，包括提高管理人員的認(rèn)識(shí)，繼續(xù)推進(jìn)內(nèi)控制度體系化、規(guī)范化建設(shè)，明確相關(guān)部門的權(quán)責(zé)，提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)能力，以及加強(qiáng)外部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督評(píng)價(jià)作用等。相信本文的研究對(duì)新時(shí)期事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展有一定的借鑒意義。