國(guó)家武力攻擊民用航空器的國(guó)際法規(guī)則研究

董智鑫

(中共湖南省委黨校 法學(xué)教研部,長(zhǎng)沙 410006)

自航空器發(fā)明以來(lái),國(guó)家對(duì)民用航空器使用武力而釀成悲劇的事件時(shí)有發(fā)生?！?·11”事件后,各國(guó)更是降低了擊落民用航空器的門檻。2023年2月,美國(guó)濫用武力擊落中國(guó)民用飛艇的事件再次引人深思,本文將從航空器基本概念入手,探析國(guó)際法中民用航空器相關(guān)規(guī)則及存在問題,并嘗試提出國(guó)家武力攻擊航空器法律機(jī)制的完善策略,以尋找維護(hù)民用航空器安全的路徑。

一、航空器的概念及法律性質(zhì)

(一)航空器的概念

1919年,26個(gè)國(guó)家在巴黎簽署了《關(guān)于管理空中航行的公約》(簡(jiǎn)稱《巴黎公約》),其附件A提出了航空器的法律定義,即“大氣層中依靠空氣反作用力支撐的任何機(jī)器。”[1]1967年11月,國(guó)際民用航空組織將定義做了修正,航空器是指在大氣中利用對(duì)空氣的反作用力獲得支撐力升空的機(jī)器,但利用空氣對(duì)地(水)面的反作用而浮空的不屬于航空器[2]。從技術(shù)上來(lái)說(shuō),航空器既包括“輕于空氣的航空器”,如飛艇、熱氣球、系留氣球之類;也包括“重于空氣的航空器”,如飛機(jī)、旋翼機(jī)、滑翔機(jī)之類。隨著各國(guó)實(shí)踐和理論的不斷發(fā)展,航空器的法律定義已基本明確且符合航空業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要。

(二)航空器的法律性質(zhì)

國(guó)際航空法學(xué)界對(duì)航空器法律性質(zhì)的區(qū)分大致分為三個(gè)流派。第一種流派,國(guó)家利益說(shuō)的基本觀點(diǎn)是：以航空器所服務(wù)的對(duì)象作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),國(guó)家航空器所服務(wù)的對(duì)象僅為國(guó)家或公共利益二種,反之,不服務(wù)于國(guó)家或公共利益的皆屬于民用航空器。第二種流派,特定用途說(shuō)為我國(guó)國(guó)內(nèi)法以及《芝加哥公約》所采用,該說(shuō)以航空器的特定用途作為劃分民用航空器與國(guó)家航空器的標(biāo)準(zhǔn)[3]。1996年3月1號(hào)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民用航空法》第五條規(guī)定：“本法所稱民用航空器是指除用于執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察飛行任務(wù)外的航空器?！盵4]在《芝加哥公約》中也可找到佐證,第三條第二款規(guī)定：“用于軍事、海關(guān)和警察部門的航空器,應(yīng)認(rèn)為是國(guó)家航空器。”[5]該說(shuō)在某種程度上比“國(guó)家利益說(shuō)”更為合理。第三種流派是國(guó)家航空器否定說(shuō),該說(shuō)正是由于航空器的法律性質(zhì)問題極為復(fù)雜,前述兩種學(xué)說(shuō)不能很好地解決現(xiàn)實(shí)需求所產(chǎn)生,正如知名航空法學(xué)家鄭斌在《國(guó)家船舶和國(guó)家航空器》中所闡述的：“應(yīng)力避對(duì)國(guó)家航空器下一般性定義,因?yàn)闊o(wú)法將諸多相互矛盾的因素納入一個(gè)令人滿意的表述方式里?！盵6]

二、現(xiàn)行國(guó)際法航空器規(guī)則

國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)原則是國(guó)際航空法的基石。航空法所調(diào)整的對(duì)象主要是民用航空關(guān)系,準(zhǔn)確地理解和適用航空法中有關(guān)航空器的運(yùn)行規(guī)則,既有利于維護(hù)國(guó)家主權(quán)及安全,也有助于保障國(guó)際民用航空事業(yè)的健康發(fā)展。

(一)領(lǐng)空主權(quán)原則

《芝加哥公約》第一條明確規(guī)定：“締約各國(guó)承認(rèn)每一國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權(quán)?！盵5]為了保護(hù)國(guó)家安全,防止利用民用航空器進(jìn)行軍事偵察,第四條還規(guī)定：“締約各國(guó)同意不將民用航空用于和本公約的宗旨不相符的任何目的。”[5]1983年,南航客機(jī)偏離航向進(jìn)入前蘇聯(lián)軍事禁區(qū),前蘇聯(lián)以捍衛(wèi)國(guó)家安全及領(lǐng)空主權(quán)為由將客機(jī)擊落,造成機(jī)上269人全部死亡,從而引發(fā)了《芝加哥公約》第三條的修改。修改后的第三條分條規(guī)定(1)《芝加哥公約》第三條分條規(guī)定：“每一締約國(guó)應(yīng)采取適當(dāng)措施,禁止將在該國(guó)登記的、或者在該國(guó)有主營(yíng)業(yè)所或永久居所的經(jīng)營(yíng)人所使用的任何民用航空器肆意用于與本公約宗旨不相符的目的。”,締約國(guó)都有義務(wù)采取合理措施,嚴(yán)格管控屬于本國(guó)的航空器,不得將任何民用航空器用于軍事偵察等與公約宗旨相違背的目的。

(二)航空器的一般規(guī)則

《芝加哥公約》規(guī)定了航空器航行的一般規(guī)則,其序言闡明公約的制定是為防止民用航空器的濫用,以至于對(duì)各國(guó)及人民造成威脅。

根據(jù)《芝加哥公約》規(guī)定及精神,航空器在國(guó)際航行中應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)則。第一,尊重他國(guó)主權(quán)及安全、遵守他國(guó)法律法規(guī);第二,展示國(guó)籍標(biāo)志和登錄標(biāo)志;第三,在降?；蝻w離時(shí),積極配合有關(guān)當(dāng)局對(duì)航空器及機(jī)組人員進(jìn)行的檢查,如查驗(yàn)公約規(guī)定的證件和其他文件等;第四,攜帶航空登記證及適航證,當(dāng)航空器用于旅客運(yùn)輸時(shí)需攜帶相關(guān)旅客的名單及登記地與目的地清單,當(dāng)航空器用于貨運(yùn)時(shí)需攜帶貨物的倉(cāng)單和申報(bào)單;第五,遵守他國(guó)關(guān)于貨物限制的規(guī)定,未經(jīng)許可不得載運(yùn)軍火或作戰(zhàn)物資;第六,嚴(yán)厲禁止任何國(guó)家、組織或個(gè)人對(duì)民用航空器進(jìn)行濫用,不得將民用航空用于和公約宗旨不相符的任何目的[5]。

(三)特殊法律制度

為適應(yīng)國(guó)際航行中復(fù)雜多變的情況,平衡國(guó)家主權(quán)和自由航行之間的矛盾,各國(guó)在實(shí)踐中創(chuàng)造了一些航行中的特殊法律制度。

第一種是無(wú)害通過權(quán)。一國(guó)民用航空器在無(wú)危害他國(guó)安全可能性的前提下,未經(jīng)他國(guó)事先獲準(zhǔn),是否享有有限的無(wú)害通過權(quán)?如果享有,將會(huì)是國(guó)際航空法發(fā)展中具有里程碑意義的一步,能極大保障民用航空器的飛行安全,也能促進(jìn)民用航空器的技術(shù)發(fā)展?！吨ゼ痈绻s》第五條確立了無(wú)害通過權(quán),但是此條規(guī)定在實(shí)踐中很難得到運(yùn)用,絕大多數(shù)國(guó)家為了維護(hù)至上的國(guó)家主權(quán)和絕對(duì)的國(guó)家安全都對(duì)該條做了保留,我國(guó)在加入該公約時(shí)就發(fā)表了聲明：“外國(guó)民航飛機(jī)從事非航班飛行而進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)者,需要事先向我國(guó)政府申請(qǐng),在得到同意進(jìn)入的答復(fù)后方能進(jìn)入。”[7]

第二種是遇險(xiǎn)入境權(quán)。根據(jù)《芝加哥公約》第二十五條規(guī)定,各締約國(guó)有義務(wù)采取援助措施,在認(rèn)為可行的情況下救助在其領(lǐng)空內(nèi)遭遇險(xiǎn)情的航空器,并按照公約積極同有關(guān)方面合作解除險(xiǎn)情[5]。根據(jù)條約宗旨和目的解釋,二十五條旨在保護(hù)遇險(xiǎn)航空秩序和人生命財(cái)產(chǎn)安全,締約國(guó)可在“認(rèn)為可行的情況下”實(shí)施援助,該情況既包括了經(jīng)許可進(jìn)入的航空器遇險(xiǎn),也包括了未經(jīng)許可闖入該國(guó)領(lǐng)空的航空器,即便無(wú)法實(shí)施救助措施,該國(guó)至少不應(yīng)對(duì)遇險(xiǎn)航空器動(dòng)用武力。

三、國(guó)際法航空器相關(guān)規(guī)則存在的問題

(一)武力攻擊航空器規(guī)則缺位

現(xiàn)行國(guó)際法對(duì)國(guó)家武力攻擊航空器只做了寬泛原則性的規(guī)定?！安坏脤?duì)正在運(yùn)行的民用航空器使用武力”,雖是公認(rèn)的國(guó)際法習(xí)慣規(guī)則,但在具體實(shí)踐中國(guó)家往往基于各種理由和需要突破限制訴諸以武力,主要原因是沒有相關(guān)細(xì)則可供約束,沒有相關(guān)程序可以遵循,武力作為簡(jiǎn)單實(shí)用的手段在灰色地帶便有了十分大的“空間”。同樣,由于各國(guó)所面臨的國(guó)內(nèi)環(huán)境及所處地緣政治等國(guó)情不同,不僅會(huì)對(duì)國(guó)際法已有的規(guī)則、原則做出保留,也沒有意愿共同制定統(tǒng)一的對(duì)國(guó)際航空器使用武力的細(xì)則。

(二)武力行為的法律性質(zhì)、相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任及承擔(dān)方式不明確

國(guó)家武力攻擊民用航空器的法律性質(zhì)在國(guó)際法中并沒有明確的規(guī)定,其情形分為平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)兩種。對(duì)于平時(shí)而言又可分為蓄意攻擊和誤擊,誤擊是一國(guó)的軍隊(duì)由于錯(cuò)誤識(shí)別、打擊錯(cuò)誤、演習(xí)誤傷等情況將他國(guó)航空器擊毀,屬于國(guó)家的一般不法行為并由國(guó)家承擔(dān)國(guó)際責(zé)任,這一點(diǎn)不存在爭(zhēng)議;平時(shí)故意攻擊他國(guó)航空器是屬于國(guó)家的一般不法行為還是國(guó)際恐怖主義罪行,卻存在很大爭(zhēng)議。

戰(zhàn)時(shí)也存在同樣問題且更為復(fù)雜,國(guó)家武力攻擊行為主觀意圖更是難以查證。至于責(zé)任的承擔(dān)方式,主要是賠禮道歉、賠償損失等一般國(guó)際責(zé)任。但何種情形對(duì)應(yīng)何種承擔(dān)方式,具體數(shù)額又是多少,都沒有具體規(guī)定,這也導(dǎo)致了實(shí)踐中執(zhí)行難、追償難,更有甚者,有些國(guó)家在造成嚴(yán)重后果的情形下拒絕承擔(dān)責(zé)任,刻意逃避處罰。

(三)人本化及和平理念在國(guó)際法中尚未貫徹

“民貴君輕”“和氣致祥”是我國(guó)傳統(tǒng)文化中民本思想的體現(xiàn),盡管每個(gè)時(shí)代有不同的表現(xiàn),但生命至上、以人為本的理念深深融在每一個(gè)華夏子孫的血脈里,與西方的“強(qiáng)盜”邏輯文化形成鮮明對(duì)比。人本化包含“以人為本”和“以人類為本”兩種理念,中國(guó)著名國(guó)際法學(xué)家曾令良教授對(duì)國(guó)際法人本化下過定義,國(guó)際法人本化指單個(gè)人和全人類的法律地位和各種權(quán)益的確立、維護(hù)并實(shí)現(xiàn)在國(guó)際法的理念、價(jià)值及原則、規(guī)則中得到越來(lái)越多的體現(xiàn)?！耙匀藶楸尽钡娜吮净钤珞w現(xiàn)在國(guó)際人道法中,早期被作為戰(zhàn)爭(zhēng)的依附法則使用,由限定國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)手段的“海牙公約體系”發(fā)展到同時(shí)保護(hù)軍用人員及非軍用人員權(quán)益的“日內(nèi)瓦公約體系”,至此形成了相對(duì)獨(dú)立的國(guó)際人道主義法部門[8]?！耙匀藶楸尽薄叭f(wàn)事好商量”這些最簡(jiǎn)單的道理在國(guó)際實(shí)踐中卻無(wú)法被西方所理解,某些國(guó)家為本國(guó)自身利益全然不顧他國(guó)利益及全人類共同利益,隨意訴諸武力,踐踏國(guó)際法和人的生命權(quán)。

四、國(guó)家武力攻擊航空器法律機(jī)制的完善

(一)完善武力攻擊民用航空器的防止和懲治機(jī)制

1.擴(kuò)大國(guó)際刑事法院的管轄范圍。無(wú)論是國(guó)家承擔(dān)一般的國(guó)際不法行為責(zé)任,還是承擔(dān)國(guó)際恐怖主義或者戰(zhàn)爭(zhēng)罪,國(guó)際法院均可進(jìn)行審判。在戰(zhàn)時(shí),國(guó)家武力攻擊民用航空器由具體實(shí)施者承擔(dān)戰(zhàn)爭(zhēng)罪的個(gè)人國(guó)際刑事責(zé)任,由國(guó)家承擔(dān)戰(zhàn)爭(zhēng)罪行國(guó)家的國(guó)際刑事責(zé)任[9]。在平時(shí),國(guó)際恐怖主義罪中具有一定的政治動(dòng)機(jī)這一要件很難證實(shí),查明具備這一要件時(shí),國(guó)際刑事法庭可判令國(guó)家承擔(dān)國(guó)際恐怖主義罪的國(guó)際責(zé)任;不具備,則用一般的國(guó)際不法行為作兜底。

2.聯(lián)合國(guó)安理會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家攻擊民用航空器行為的管控和監(jiān)督。在預(yù)防上,聯(lián)合國(guó)安理會(huì)可頒布約束成員國(guó)的《防治和懲治武力攻擊民用航空器規(guī)則》,并根據(jù)其他聯(lián)合國(guó)規(guī)則規(guī)章,如《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章中的規(guī)定,對(duì)武力攻擊航空器的行為進(jìn)行認(rèn)定,實(shí)施相應(yīng)的制裁,在《防治和懲治武力攻擊民用航空器規(guī)則》實(shí)施一段時(shí)間后,各國(guó)可根據(jù)其實(shí)施情況制定相應(yīng)的法律規(guī)范。

(二)構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家對(duì)民用航空器使用武力的國(guó)際法規(guī)則

1.明確擊落主體和主體責(zé)任。擊落主體分為指令下達(dá)者和具體實(shí)施者,指令下達(dá)者通常為國(guó)家元首、政府首腦及軍隊(duì)首長(zhǎng),具體實(shí)施者是實(shí)施具體作戰(zhàn)任務(wù)的軍人,具體實(shí)施者在特殊情況下可提出質(zhì)疑不聽命于指令下達(dá)者。對(duì)于主體責(zé)任而言,個(gè)人責(zé)任的承擔(dān)不意味著國(guó)家責(zé)任的免除;反之亦然,國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的同時(shí),也需追究國(guó)家元首個(gè)人以及具體實(shí)施者個(gè)人的國(guó)際刑事責(zé)任。

2.明確擊落程序和擊落手段。應(yīng)該遵循下列程序。進(jìn)行空中攔截和識(shí)別→被攔截航空器拒絕執(zhí)行地面國(guó)的攔截、引導(dǎo)、降落等指令→對(duì)地面國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成實(shí)際威脅→開火警告→開火擊落。在擊落手段上也要有所考量,應(yīng)遵循“比例原則”,采取對(duì)航空器中人的權(quán)益損害最小的攻擊行為。

3.確立極端情形下使用武力的基本原則。嚴(yán)格航空保安是基礎(chǔ),實(shí)施有效的保安制度能防范于未然,締約國(guó)需嚴(yán)格遵守《國(guó)際民用航空公約》附件17,全稱為“保安—保護(hù)國(guó)際民用航空免遭非法干擾行為”的保安規(guī)則。攔截并清楚識(shí)別民用航空器是前置條件,《芝加哥公約》附件2中的攔截規(guī)則已十分完備。對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅是實(shí)質(zhì)條件,也就是說(shuō)誤入他國(guó)領(lǐng)空的航空器在確認(rèn)無(wú)害的情況下,可將其指引到規(guī)定的航線上允許其通過,不得使用武力,這也是國(guó)際法中“對(duì)稱性原則”的要求[10]。

(三)在國(guó)際立法、實(shí)踐中深化人本化及和平理念

二戰(zhàn)的慘痛教訓(xùn),使國(guó)際人權(quán)法得到快速的發(fā)展,國(guó)際社會(huì)形成了共識(shí),“在國(guó)際上承認(rèn)和保護(hù)人權(quán),不但與國(guó)際法的目標(biāo)的進(jìn)步概念相符合而且是與國(guó)際和平的基本需要相符合的”[11]人本化理念的融入,豐富了國(guó)際法的內(nèi)涵,促進(jìn)國(guó)際法價(jià)值觀的升華。因此,應(yīng)繼續(xù)深化人本化理念,以此作為維護(hù)航空器安全的基本理念之一,加強(qiáng)對(duì)個(gè)人權(quán)益的保護(hù),是國(guó)際法發(fā)展的需要,也是人權(quán)保護(hù)的需要。

同時(shí),深入貫徹和平理念也是很有必要的。和平原則最早體現(xiàn)在1899年第一次海牙和平會(huì)議上,會(huì)議中,國(guó)際組織通過了《和平解決國(guó)際爭(zhēng)端公約》。如今的《聯(lián)合國(guó)憲章》第一條也闡明了各國(guó)需根據(jù)正義原則及和平原則解決國(guó)際爭(zhēng)端,同時(shí)第三十三條為和平解決爭(zhēng)端提供了途徑,如談判、調(diào)停、公斷和司法解決等。運(yùn)用法律手段只是基礎(chǔ),糾紛的解決是多元化的,一切和平的手段都值得提倡。解決國(guó)際爭(zhēng)端最常用的是外交或政治手段,如作為政治手段使用的談判與協(xié)商,爭(zhēng)議主體通過直接的交涉以達(dá)成某種共識(shí)或協(xié)議,此方法最突出的優(yōu)點(diǎn)是規(guī)避了第三國(guó)的介入,沖突當(dāng)事方在談判的全過程直接接觸,自愿且充分地表達(dá)自己的意見[12]。

五、結(jié)束語(yǔ)

國(guó)際法規(guī)則的缺位給國(guó)家濫用武力攻擊航空器留下很大空間,法律的滯后性不可避免,而實(shí)踐恰恰推動(dòng)了理論和制度的完善更新。筆者認(rèn)為,要維護(hù)航空器的安全,防止國(guó)家隨意使用武力造成民用航空器機(jī)毀人亡的悲劇,需將人本化及和平理念融入國(guó)際實(shí)踐和立法中。同時(shí),完善武力攻擊民用航空器的防止和懲治機(jī)制,構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家對(duì)民用航空器使用武力的國(guó)際法規(guī)則。正如習(xí)近平總書記指出：“我們應(yīng)該共同推動(dòng)國(guó)際關(guān)系法治化。推動(dòng)各方在國(guó)際關(guān)系中遵守國(guó)際法和公認(rèn)的國(guó)際關(guān)系基本原則,用統(tǒng)一適用的規(guī)則來(lái)明是非、促和平、謀發(fā)展?！盵13]法治是人類社會(huì)政治文明的重要成果之一,也是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要工具。在國(guó)際社會(huì)中,國(guó)際法是規(guī)范國(guó)家行為的重要依據(jù)。面對(duì)全球性問題的層出不窮,國(guó)際法將作為全球治理最重要的工具和載體。