新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的理論考量與實踐格局*

胡長生

（湘潭大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

戰(zhàn)略擘畫定乾坤，踔厲奮發(fā)創(chuàng)未來。中國特色社會主義進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時度勢、把握全局，針對生態(tài)文明制度建設(shè)闡發(fā)了一系列的新思想新論斷新戰(zhàn)略，為我國推進生態(tài)文明體制改革及其制度建設(shè)提供了思想引領(lǐng)和行動指南。毋庸置疑，建設(shè)生態(tài)文明是一項藉助于思維方式、價值觀念、生活方式、生產(chǎn)方式等深度變革的長期復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)性工程。由此可見，生態(tài)文明必然是一種“規(guī)則前置的文明”①徐祥民.人天關(guān)系和諧與環(huán)境保護法的完善［M］.北京：法律出版社，2017：175.。習(xí)近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！雹诹?xí)近平.習(xí)近平談治國理政：第一卷［M］.第2版.北京：外文出版社，2018：210.“兩個最嚴”的科學(xué)論斷充分彰顯了生態(tài)文明制度建設(shè)的重要性、必要性和緊迫性。實踐也充分證明，推進生態(tài)文明建設(shè)的歷程和推動生態(tài)文明制度建設(shè)的進程是協(xié)調(diào)同步、相得益彰的。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出：“黨從思想、法律、體制、組織、作風(fēng)上全面發(fā)力，全方位、全地域、全過程加強生態(tài)環(huán)境保護，推動劃定生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，開展一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作?！雹廴嗣癯霭嫔?中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議［M］.北京：人民出版社，2021：51.進入新時代，我國生態(tài)文明建設(shè)之所以能夠取得如此巨大的歷史性成就與變革，很重要的原因在于，中國共產(chǎn)黨不斷推進生態(tài)文明制度建設(shè)的理論升華與實踐深化。

一、社會主義制度對生態(tài)文明制度建設(shè)的根本保障

為了深刻認識和理解我國推進生態(tài)文明體制改革及其制度建設(shè)的學(xué)理邏輯和現(xiàn)實邏輯，必須從理論層面充分澄明：生態(tài)文明與社會主義制度具有內(nèi)在一致性，生態(tài)文明是社會主義社會的題中之義，社會主義制度是生態(tài)文明及其制度建設(shè)的根本保障。

科學(xué)原理的邏輯證明。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：“中國共產(chǎn)黨為什么能，中國特色社會主義為什么好，歸根到底是馬克思主義行，是中國化時代化的馬克思主義行?！雹倭?xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2022：16.當今人類社會發(fā)展仍然處于馬克思主義所指明的歷史時代。歷史唯物主義科學(xué)地揭示了“五分法”或“三分法”的人類社會演進規(guī)律，昭示了對物依賴、經(jīng)濟理性至上的資本主義社會的反生態(tài)性和不可持續(xù)性。馬克思強調(diào)，“只要有人存在，自然史和人類史就彼此相互制約?！雹隈R克思，恩格斯.馬克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：516.生產(chǎn)剩余價值是資本主義制度的絕對規(guī)律，內(nèi)稟性地規(guī)定了資本主義社會的資本邏輯與短視行為。馬克思認為，“資本主義生產(chǎn)一方面神奇地發(fā)展了社會的生產(chǎn)力，但是另一方面，也表現(xiàn)出它同自己所產(chǎn)生的社會生產(chǎn)力本身是不相容的。它的歷史今后只是對抗、危機、沖突和災(zāi)難的歷史。”③馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第19卷［M］.北京：人民出版社，1972：443.由此引起人與自然關(guān)系的沖突失衡，使人類陷入“文明的陰溝”，進而出現(xiàn)“完全違反自然的荒蕪，日益腐敗的自然界”④馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：225.。資本邏輯支配下的西方國家為了維護、擴張其既得利益，對人類共同承擔的生態(tài)責任置若罔聞、討價還價，甚至推卸責任以致“氣候負債”。當代資本主義國家效仿社會主義國家的做法與經(jīng)驗，采取國家資本主義的形式，推行所謂的“綠色資本主義”。盡管這在一定程度上暫時緩解了資本主義社會的生態(tài)危機和人與自然關(guān)系的緊張程度，然而無異于揚湯止沸，不可能從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題。馬克思、恩格斯都“認識到只要消滅了私有制，人與人的分裂狀態(tài)就會消失”⑤孫伯揆，張一兵.走進馬克思［M］.第3版.南京：江蘇人民出版社，2012：337.。只有在共產(chǎn)主義（社會主義）社會，方能實現(xiàn)“完成了的人道主義”與“完成了的自然主義”的統(tǒng)一⑥馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：185.，從而獲得“人類與自然的和解以及人類本身的和解”⑦馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：63.，消除人的異化和自然的異化，實現(xiàn)人的解放與自然的解放，最終達到人與人（社會）和人與自然的和諧共生并進入生態(tài)文明新時代。

偉大成就的現(xiàn)實證實。生態(tài)文明建設(shè)是社會主義社會的題中之義。社會主義和生態(tài)文明在本質(zhì)與發(fā)展趨勢、追求目標和內(nèi)在價值上完全一致，正是從這個意義上說，社會主義開辟了人、社會與自然界和諧協(xié)調(diào)發(fā)展的新時代。⑧劉思華.劉思華選集［M］.南寧：廣西人民出版社，2000：270.標志著習(xí)近平生態(tài)文明思想正式確立的重要文獻，是習(xí)近平總書記在2018年5月18日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的重要講話。①這篇重要文獻以首篇收入于2022年1月人民出版社出版的《論堅持人與自然和諧共生》（習(xí)近平著），也曾以“推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階”為題署名發(fā)表在《求是》2019年第3期上。習(xí)近平總書記在講話中指出：“要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，充分利用改革開放40年來積累的堅實物質(zhì)基礎(chǔ)，加大力度推進生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題?！雹诹?xí)近平.論堅持人與自然和諧共生［M］.北京：中央文獻出版社，2022：7.這一重要論斷闡發(fā)了中國共產(chǎn)黨人持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)，倚重于包括政治保障、制度優(yōu)勢在內(nèi)的一系列基礎(chǔ)性條件。充分表明，我國社會主義制度對持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)具有體制優(yōu)勢、機制優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，社會主義制度為人類最終解決生態(tài)環(huán)境問題提供了根本制度保障。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征與中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨以其堅定的政治信念與科學(xué)的執(zhí)政綱領(lǐng)，彰顯出卓越的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)、群眾組織、社會號召能力，中國共產(chǎn)黨的先進品格和政治優(yōu)勢為我國生態(tài)文明體制改革及其制度建設(shè)提供了至關(guān)重要的政治保障。“我們?nèi)婕訌娚鷳B(tài)文明建設(shè)，系統(tǒng)謀劃生態(tài)文明體制改革，一體治理山水林田湖草沙，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，決心之大、力度之大、成效之大前所未有，生態(tài)文明建設(shè)從認識到實踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性的變化?！雹哿?xí)近平.努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化［J］.求是，2022（11）：1-4.事實證明，生態(tài)文明制度體系業(yè)已基本形成，其制度規(guī)范亦已深入人心，美麗中國的價值追求已然成為我國的實際道德規(guī)范和社會道德共識，保護環(huán)境、節(jié)約資源的實際行動已經(jīng)成為一種社會風(fēng)尚與行為準則，充分彰顯了社會主義保障生態(tài)文明建設(shè)的根本制度優(yōu)勢。正是由于我國生態(tài)文明制度體系的不斷建立健全和有效實施，新時代人與自然和諧共生現(xiàn)代化建設(shè)才有了可靠的制度保障，美麗中國建設(shè)才能不斷發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就。

二、新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的理論溯源

賡續(xù)血脈不忘本，與時俱進擘藍圖。所謂“生態(tài)文明制度建設(shè)”，是指基于厘清生態(tài)文明制度建設(shè)的思想基礎(chǔ)，貫徹落實“兩個最嚴”要求，全過程、全方位、全地域地推進系統(tǒng)性的生態(tài)文明制度的建立、完善與實施，不斷提升生態(tài)文明領(lǐng)域的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，從而促進制度保障能力向保障效能的轉(zhuǎn)化。新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的理論溯源，有其深厚的思想源泉、文化源頭、實踐源流和現(xiàn)實源淵。

第一，馬克思恩格斯的歷史自然觀是新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的思想源泉。自然觀是關(guān)于自然以及人與自然關(guān)系的總的觀點或根本看法。馬克思、恩格斯的自然觀立足唯物史觀和唯物辯證法，運用馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)與科學(xué)社會主義的一般原理揭示自然界、人與自然關(guān)系發(fā)展的一般規(guī)律。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態(tài)》《1844年經(jīng)濟學(xué)哲學(xué)手稿》《資本論》《英國工人階級狀況》《自然辯證法》《反杜林論》等經(jīng)典著作中充分地展現(xiàn)了豐富而深刻的歷史自然觀。他們基于歷史唯物主義，運用“人-社會（制度）-自然”的唯物史觀分析邏輯，指出自然界有其自身規(guī)律，人是自然界長期發(fā)展的產(chǎn)物，人與自然是相互統(tǒng)一的，離開人的自然界“也是無”①馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：220.。生態(tài)文明建設(shè)的核心問題是調(diào)和人與自然的關(guān)系。而只有通過協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系才能真正徹底地消除人與自然之間的沖突，以制度化規(guī)約、協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系才能真正實現(xiàn)以人與自然和諧共生為根本特征的生態(tài)文明。社會主義要通過自身的不斷完善以及具體的制度建設(shè)，為建設(shè)生態(tài)文明提供有效的根本制度、基本制度和重要制度保障。恩格斯強調(diào)：“所謂‘社會主義社會’不是一種一成不變的東西，而應(yīng)當和其他社會制度一樣，把它看成是經(jīng)常變化和改革的社會?！雹隈R克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第4卷［M］.北京：人民出版社，2012：693.這啟示我們，社會主義制度本身，包括內(nèi)含其中的生態(tài)文明制度，是一個不斷改革并日趨完善的歷史進程。

第二，我國五千年燦爛文明蘊含的豐富生態(tài)文化是新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的文化源頭。這是習(xí)近平總書記強調(diào)的馬克思主義中國化進程中“兩個結(jié)合”③習(xí)近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話［M］.北京：人民出版社，2021：13.思想在生態(tài)文明領(lǐng)域的具體要求和生動寫照。習(xí)近平總書記指出：“中華民族向來尊重自然、熱愛自然，綿延五千多年的中華文明孕育著豐富的生態(tài)文化?！雹芰?xí)近平.論堅持人與自然和諧共生［M］.北京：中央文獻出版社，2022：1.中華優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)智慧，強調(diào)了“天地之大德曰生”、“天育物有時，地生財有限”的“生之有限”論；“弋不射宿”、“不夭其生，不絕其長”的“取之有時”論；“釣而不綱”、“數(shù)罟不入洿池”的“用之有度”論；延續(xù)四千多年“虞衡”管理制度的“擔之有責”論等。⑤胡長生.中國共產(chǎn)黨生態(tài)文明建設(shè)理論研究［M］.南昌：江西人民出版社，2020：75-76.“天人合一”、“道法自然”“民胞物與”等是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)智慧的集中表達?！豆茏印酚小叭f物之本原，諸生之宗室”之說⑥管子校注［M］.黎翔鳳，校注.北京：中華書局，2004：831.，表明中國古代先哲早就將自然看成了人類的濫觴和襁褓。我國古代較早地將有關(guān)保護自然生態(tài)的觀念上升為國家管理制度，專門設(shè)立掌管山林川澤的機構(gòu)與管理職位，制定政策法令，這就是震古爍今、彪炳史冊的虞衡制度。周文王頒布的《伐崇令》甚至還規(guī)定：“毋壞室，毋填井，毋伐樹木，毋動六畜。有不如令者，死無赦。”其違規(guī)苛責之嚴、厲行之實，可見一斑。

第三，百年來黨的實踐探索及其成果是新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的實踐源流。中國共產(chǎn)黨歷來重視生態(tài)環(huán)境保護及其制度建設(shè)。早在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政實踐中就制定了一系列有關(guān)植樹造林、興修水利等的環(huán)保政策。如，20世紀30年代中華蘇維埃政府就頒布了《中華蘇維埃共和國土地法》《山林保護條例》等，有效地規(guī)范了蘇區(qū)的山土水田的行政管理與合理分配，推動了森林培植的開展和灌溉工程的興建。中華人民共和國成立后的第二年即1950年，我國出臺了《土地改革法》，并于1972年派代表參加聯(lián)合國第一次環(huán)境會議，翌年召開第一次全國環(huán)境保護會議，同時出臺《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，明確提出“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”的32字環(huán)保方針。特別是改革開放之后，不僅把保護環(huán)境和節(jié)約資源陸續(xù)上升為基本國策，還相繼建立了促進綠化祖國、保護環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧相處、生態(tài)良好的社會引導(dǎo)機制，以及節(jié)約資源保護環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展體制、資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會建設(shè)等制度。1978 年通過的《憲法》突出強調(diào)生態(tài)環(huán)保要求，為我國生態(tài)環(huán)保法律制度的建立健全提供了憲法依據(jù)。次年，我國就試行了環(huán)境保護法，開啟了環(huán)境保護法律制度建設(shè)的新探索，在此后八年間我國相繼頒布了森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法和大氣污染防治法等多項法律制度。

第四，我國生態(tài)文明制度暫付闕如的實際狀況是新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實源淵。黨的十八大科學(xué)研判了我國生態(tài)文明建設(shè)面臨的環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化、資源約束趨緊的嚴峻形勢?；诖俗犯菰?，科學(xué)地厘清了制約生態(tài)文明建設(shè)的制度性缺失原因。習(xí)近平總書記指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。”①習(xí)近平.論堅持人與自然和諧共生［M］.北京：中央文獻出版社，2022：13.要求加快生態(tài)文明的制度創(chuàng)新，保障生態(tài)文明的制度供給，完善相關(guān)制度的配套，尤其強化制度執(zhí)行，致力于讓制度成為“長牙齒的老虎”和“帶電的高壓線”，成為“雷打不動”的剛性約束。同時強調(diào)，“生態(tài)文明領(lǐng)域改革，三中全會明確了改革目標和方向，但基礎(chǔ)性制度建設(shè)比較薄弱，形成總體方案需要做些功課”②中共中央文獻研究室.習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2017：103.。這為我國部署生態(tài)文明體制改革及其制度建設(shè)的總體方案，不斷推進生態(tài)文明的基礎(chǔ)性制度建設(shè)指明了方向。

三、新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的理論內(nèi)涵

黨的十八大以來，中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局不斷深化。以習(xí)近平同志為核心的黨中央，基于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度來認識和推動生態(tài)文明建設(shè)，不斷促進生態(tài)文明制度體系建設(shè)與創(chuàng)新，為生態(tài)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了強有力的制度保障。把堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境作為加強生態(tài)文明建設(shè)必須堅持的六項原則之一，同時把以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系作為加快構(gòu)建的生態(tài)文明五個體系之一，意蘊深刻、內(nèi)容豐富。新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的理論內(nèi)涵主要包括堅持人民至上、重視體系建設(shè)、聚焦關(guān)鍵少數(shù)、明確先立后破、謀劃時空結(jié)合、著力全球生態(tài)治理等方面。

第一，關(guān)于彰顯人民至上根本價值的制度建設(shè)。憲法和黨章寫入了與生態(tài)文明的相關(guān)內(nèi)容，充分體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)作為黨的主張、人民意愿和國家意志的高度統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！雹壑泄仓醒胛墨I研究室.習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2014：107.民心是最大的政治。生態(tài)文明建設(shè)不僅是經(jīng)濟問題，而且是重大的政治問題。實現(xiàn)好、發(fā)展好、維護好最廣大人民群眾的根本利益，是由中國共產(chǎn)黨的根本宗旨和本質(zhì)屬性所決定的。隨著新時代我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的追求日益成為實現(xiàn)美好生活的重要方面。我們“既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”①習(xí)近平.論堅持人與自然和諧共生［M］.北京：中央文獻出版社，2022：187.。生態(tài)文明作為治國理政的重要理念，以解決人民群眾普遍關(guān)心的生態(tài)環(huán)境問題為重點，通過生態(tài)文明制度建設(shè)不斷提高人民群眾的幸福感和獲得感。強調(diào)要打好污染防治攻堅戰(zhàn)，藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，以及生態(tài)扶貧、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等制度安排，讓良好的生態(tài)環(huán)境成為人民群眾美好生活的增長點與支撐點，人民群眾可以盡享自然之美、生命之美、生活之美。

第二，關(guān)于凸顯體系建構(gòu)部署的制度建設(shè)?！爸贫润w系思維”是貫穿于我國生態(tài)文明制度建設(shè)的唯物辯證法與唯物史觀方法論。進入新時代，中國共產(chǎn)黨人高度重視生態(tài)文明制度建設(shè)，習(xí)近平總書記更是率先垂范，親自謀劃、親自部署、親自指揮了我國的生態(tài)文明制度建設(shè)。在十七大報告明確提出“建設(shè)生態(tài)文明”的基礎(chǔ)上，黨的十八大報告謀劃了“五位一體”總體布局，闡發(fā)了“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”；十八屆三中全會強調(diào)了“生態(tài)文明體制改革”，作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度”，“健全生態(tài)文明制度體系”，謀劃了相應(yīng)的總體部署、實現(xiàn)目標及其時間表、路線圖、施工圖；十九大報告按照“五位一體”的總體布局要求突出了“美麗中國”目標下的“加快生態(tài)文明體制改革”；在2018年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平發(fā)表的重要講話強調(diào)了“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”，提出了“加快推進生態(tài)文明頂層設(shè)計和制度體系建設(shè)”，加快建立健全“以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系”。2015年黨中央先后出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確“1＋N”的總體架構(gòu)及其八大制度建設(shè)的路線圖，“1”即“改革總體方案”，“N”即依據(jù)這個總體方案而建設(shè)的、與之配套的生態(tài)文明制度體系。黨的十九屆四中全會強調(diào)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，明確提出了“要健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系”②中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定［N］.人民日報，2019-11-06（1）.。我國逐步形成了由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、生態(tài)環(huán)境治理與保護市場體系、國土空間開發(fā)保護制度、環(huán)境治理體系、生態(tài)保護補償制度、生態(tài)文明績效評價考核與責任追究制度等構(gòu)成的完整系統(tǒng)的、具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)功能互補的生態(tài)文明制度體系。不斷完善的生態(tài)文明制度體系及其實踐成效，充分彰顯了制度保障之于生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)以及促進人與自然和諧共生的根本性、全局性、長期性和穩(wěn)定性。

第三，關(guān)于落實“關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部”要求的制度建設(shè)。習(xí)近平總書記指出：“實踐證明，生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部。”③中共中央文獻研究室.習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2017：110.此乃崗位職責和社會影響使然。黨的十八大確立了全面從嚴治黨的戰(zhàn)略部署，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部“帶頭維護中央權(quán)威，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，不折不扣貫徹執(zhí)行中央的路線方針政策和重大工作部署，心往一處想、勁往一處使，確保中央政令暢通”①中共中央文獻研究室.習(xí)近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2016：77.。一方面，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷提高政治站位，不斷凈化政治生態(tài)，切實擔負起生態(tài)文明建設(shè)的政治責任。黨中央積極踐行“大環(huán)保”理念，提出并推進了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾廣泛參與的生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)，確立并落實河湖長制、林長制、第一責任人制、“黨政同責、一崗雙責”等制度，確保不成為“單向度的人”。另一方面，建立健全責任追究制度，“主要是對領(lǐng)導(dǎo)干部的責任追究制度”②中共中央文獻研究室.習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2014：105.并使之落地生根、開花結(jié)果。習(xí)近平總書記強調(diào)：“不能把一個地方環(huán)境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當，不負任何責任?！雹壑泄仓醒胛墨I研究室.習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2014：105.目標考核的生態(tài)要求、生態(tài)責任終身責任追究制等制度安排相繼出臺并得以有效實施。強調(diào)對那些損害生態(tài)環(huán)境的行為決不能心慈手軟，決不能搞下不為例，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明制度建設(shè)的戰(zhàn)略視野、執(zhí)政能力和責任意識。

第四，關(guān)于突出先立后破理念的制度建設(shè)。進入新時代，中國共產(chǎn)黨明確了先立后破、不立不破、點面結(jié)合、以點帶面的生態(tài)文明制度體系建設(shè)思路。突出制度建設(shè)的先行先試，在制度試點之后再推行鋪開，從而確保了生態(tài)文明制度的科學(xué)性、連續(xù)性、規(guī)范性和有效性。從國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)到國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，從生態(tài)保護補償制度到國家公園體制，從河湖長制、林長制到生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、碳匯交易等，無不是先由試點成熟之后進而建立起相關(guān)的制度與機制，然后在全國全面鋪開、推廣。如，在對“河長制”進行試點積累經(jīng)驗而逐步建立健全的基礎(chǔ)上，我國積極探索“湖長制”的建立與實施，五級河湖長制目前已在全國建立起來；我國在充分試點的基礎(chǔ)上不斷推進林長制的創(chuàng)新，積極向其他地區(qū)推廣，迄今我國31個省份已基本建立林長制的制度體系與組織體系，并于2022年2月28日起開始施行《林長制督查考核辦法（試行）》。

第五，關(guān)于生態(tài)時空格局優(yōu)化的制度建設(shè)。為了更好地適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)特點，推動形成了時間和空間兩個維度的生態(tài)文明制度建設(shè)格局，充分保障了生態(tài)文明制度的有效性和針對性。在習(xí)近平總書記的戰(zhàn)略擘畫下，黨的十八屆四中全會確立了時間維度上的“源頭嚴防、過程嚴管、損害賠償、后果嚴懲”的嚴格追責原則。在源頭上，主要包括自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、主體功能區(qū)制度、自然資源監(jiān)管體制、國家公園體制等；在過程中，主要包括資源有償使用制度、生態(tài)補償制度、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制、污染物排放許可制等制度的不斷完善；在后果上，主要包括生態(tài)環(huán)境損害賠償與責任終身追究制等制度的逐步確立和實施。在空間維度上，充分彰顯了生態(tài)文明制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌發(fā)揮“三大空間格局”、“三條紅線”和“三條控制線”的功能作用，優(yōu)化生態(tài)空間格局。建立完善環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準入清單即“三線一單”強約束性制度化保障，將生活生產(chǎn)對資源能源的消耗限定在生態(tài)環(huán)境承載的范圍之內(nèi)；強化永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界即“三條控制線”，不斷完善生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管控體系；嚴格依據(jù)“三大空間格局”即城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的規(guī)范要求，為生態(tài)文明建設(shè)提供合理的資源空間結(jié)構(gòu)，不斷促進生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間的優(yōu)化。既有保護性制度、激勵性制度、約束性制度的綜合，也有源頭制度、過程制度、損害賠償、后果制度的統(tǒng)攝，充分體現(xiàn)了制度保障在價值維度與時空維度的融通融合。

第六，關(guān)于共謀共建全球生態(tài)治理體系戰(zhàn)略的制度建設(shè)。習(xí)近平總書記指出：“地球是人類賴以生存的唯一家園，加大應(yīng)對氣候變化力度，推動可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系人類前途和未來?！雹倭?xí)近平.論堅持人與自然和諧共生［M］.北京：中央文獻出版社，2022：96.中國共產(chǎn)黨始終是一個把為世界謀大同和為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興統(tǒng)一起來考量的馬克思主義政黨。中國共產(chǎn)黨始終秉持人類命運共同體理念，擯棄西方“零和博弈”的“生態(tài)帝國主義”思維定式，堅持多邊主義，倡導(dǎo)心合意同、謀無不成，永葆中國共產(chǎn)黨人的世界眼光與人類胸懷。與世界各國一道，共謀共建共享全球生態(tài)文明制度體系，推進尊崇自然、綠色發(fā)展的全球生態(tài)體系、全球環(huán)境治理體系和碳排放權(quán)交易體制機制建設(shè)，積極引領(lǐng)和參與應(yīng)對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作，增強我國生態(tài)文明制度建設(shè)的話語權(quán)和影響力。堅定不移把節(jié)能減排作為促進全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，推動能源的清潔低碳安全高效利用，協(xié)同推進節(jié)能減排降碳，穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)碳匯存量，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。加快培育和建設(shè)碳排放權(quán)、生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易市場，建立區(qū)域之間、企業(yè)之間的碳排放權(quán)、排污權(quán)等市場交易體系，盡快將碳排放權(quán)交易市場由發(fā)電行業(yè)推廣到全行業(yè)。中國堅持踐行地球生命共同體理念，積極參與并引領(lǐng)全球應(yīng)對氣候變化、生物多樣性保護等國際合作，穩(wěn)妥有序推進我國如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和，促進全球環(huán)境整體治理，切實落實聯(lián)合國2030 可持續(xù)發(fā)展議程，推動人類可持續(xù)發(fā)展?！皟缮健崩砟畹闹贫纫蠛兔\共同體的制度原則，業(yè)已成為生態(tài)制度建構(gòu)的國際話語導(dǎo)向。我國始終成為和諧清潔美麗世界建設(shè)的重要引領(lǐng)者與積極合作者，為穩(wěn)定全球生態(tài)系統(tǒng)貢獻中國智慧、提供中國方案、展現(xiàn)中國力量。

四、新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的實踐格局

運籌帷幄謀大局，戰(zhàn)略篤定前行路。新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的理論創(chuàng)新具有明確的實踐格局，主要體現(xiàn)為頂層設(shè)計與分層對接、問題意識與目標導(dǎo)向、政府調(diào)控與市場機制、改革總目標與分目標、制度建設(shè)與法治建設(shè)等之間的相互結(jié)合、相互促進。

第一，頂層設(shè)計與分層對接相結(jié)合。習(xí)近平總書記指出:“處理好頂層設(shè)計和分層對接的關(guān)系，搞好上下左右、方方面面的配套，注重各項改革協(xié)調(diào)推進，使各項改革相得益彰，發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！雹诹?xí)近平.加強改革系統(tǒng)集成協(xié)同高效推動各方面制度更加成熟更加定型［N］.人民日報，2019-09-10（1）.大力推進頂層設(shè)計和分層對接的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，黨中央根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護總體協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略構(gòu)想，更為有力地強化了對生態(tài)文明制度建設(shè)的頂層設(shè)計，確立并實施了科學(xué)性、系統(tǒng)性、有效性的生態(tài)文明制度建設(shè)的理念、原則和策略，不斷完善、促進了我國的生態(tài)環(huán)境治理體系及其治理成效持續(xù)提升。有鑒于此，我國充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，促進了生態(tài)文明制度體系建設(shè)的頂層設(shè)計與分層對接。一方面，按照頂層設(shè)計的統(tǒng)一部署，鼓勵地方按照生態(tài)文明體制改革方向，以解決突出的生態(tài)環(huán)境問題為導(dǎo)向，從本地實際出發(fā)積極探索制度建設(shè)，并上傳經(jīng)驗、樣板、案例等以點帶面推動整體的制度體系建設(shè)；另一方面，充分發(fā)揮我國的社會主義制度優(yōu)勢和政策動員能力，頂層設(shè)計向下傳導(dǎo)，地方各級逐層對接，變外在拉動為內(nèi)在驅(qū)動，以面擴點地推進生態(tài)文明制度體系建構(gòu)和落地生根。從國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)到國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，從生態(tài)保護補償制度到國家公園體制，從河湖長制、林長制到生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等等，都是先由地方先試、全面探索，試點成熟之后進而建立起相關(guān)的制度與機制，然后在全國全面鋪開。這些制度的確立與實施，充分體現(xiàn)了頂層設(shè)計與分層對接的有效協(xié)調(diào)。

第二，問題意識與目標導(dǎo)向相結(jié)合。問題孕育目標，目標基于問題，生態(tài)文明體制改革及其制度建設(shè)充分體現(xiàn)了問題意識與目標導(dǎo)向的統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出：“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室.習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2014：8.十八屆三中全會確立的生態(tài)文明體系制度建設(shè)目標，即到2020年建立健全多元參與、產(chǎn)權(quán)清晰、系統(tǒng)完整、激勵約束并重的生態(tài)文明制度體系，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代，推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理能力體系的現(xiàn)代化②中共中央，國務(wù)院.生態(tài)文明體制改革總體方案［N］.人民日報，2015-09-22（1）.，為2035年基本建成美麗中國提供相應(yīng)的制度支撐，為2050年建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國完善相關(guān)的制度保障。結(jié)合上述目標，生態(tài)文明制度建設(shè)中的問題意識可以從兩個方面加以厘析：一方面是指生態(tài)文明制度建設(shè)中的問題，找準這些問題就是突出了生態(tài)文明制度建設(shè)的針對性；另一方面是指生態(tài)文明建設(shè)中的問題，明確這類問題即是張揚了生態(tài)文明制度建設(shè)的方向性。強化問題意識，就是要求我們準確廓清生態(tài)治理滯后的深層次原因，重點在于“關(guān)鍵少數(shù)”，在于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)意識淡薄，生態(tài)文明建設(shè)執(zhí)行不嚴格、履職不到位，執(zhí)法監(jiān)督強制力不夠、作用發(fā)揮不到位等問題。針對這些問題，頂層設(shè)計要及時優(yōu)化包括生態(tài)因素在內(nèi)的評價考核機制，制定并實施“黨政同責、一崗雙責”制度。與此同時，高度重視人民群眾關(guān)心的“米袋子”、“水缸子”、“氣瓶子”等重大生態(tài)環(huán)境問題，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)；面對“九龍治水”和自然生態(tài)系統(tǒng)的人為分割等問題，不斷完善生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制。

第三，政府調(diào)控與市場機制相結(jié)合。政府與市場“兩只手”及其關(guān)系是我國體制改革及其制度建設(shè)必須面對和解決的重要問題。從之前市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用的確立，到新時代以來市場機制配置資源的決定性作用并結(jié)合更好發(fā)揮政府作用的謀劃，規(guī)定了生態(tài)文明制度建設(shè)及其執(zhí)行中的政府調(diào)控與市場機制作用的相互補充、相互協(xié)調(diào)。國務(wù)院在2016年4月的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》、2017年1月的《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》等均強調(diào)要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以此促進生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟價值的有效轉(zhuǎn)化。習(xí)近平總書記強調(diào)：“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值、代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。”③中共中央文獻研究室.習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2014：105.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，以體制機制改革創(chuàng)新為核心，加快完善政府主導(dǎo)、市場化運作、企業(yè)和社會各界參與、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，著力完善綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的制度體系保障。實際上，碳排放權(quán)交易本身是通過權(quán)利交易實現(xiàn)的管制大氣污染的行為，體現(xiàn)了政府管控與市場調(diào)節(jié)的雙重特征。①鄭云堅，吳施娟.我國碳排放權(quán)交易管理沿革與發(fā)展探析［J］.中國行政管理，2022（2）：159-160.自然資源產(chǎn)權(quán)制度的科學(xué)確立及其有效落地，充分彰顯了宏觀政策調(diào)控下的自然資源及其產(chǎn)品的市場化路徑，即產(chǎn)權(quán)——產(chǎn)權(quán)制度——價格機制的形成邏輯與實踐路徑。生態(tài)文明制度建設(shè)強調(diào)政府與市場相彌合，原因在于生態(tài)文明建設(shè)實踐中單一的政府或市場都會失靈，即存在所謂的“權(quán)力尋租”的政府失靈或“理性人逐利”的市場失靈。因此，兩者相互彌合、相互協(xié)調(diào)至關(guān)重要。

第四，改革總目標與分目標相結(jié)合。就改革的內(nèi)容、方式、舉措等而言，改革本身既是我國持續(xù)發(fā)展的一項崇高事業(yè)，也是一個不斷創(chuàng)新發(fā)展的歷史進程。習(xí)近平總書記指出：“過去，我們也提出過改革目標，但大多數(shù)是從具體領(lǐng)域提的?！雹谥泄仓醒胛墨I研究室.習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2014：26.政治體制改革有目標，經(jīng)濟體制改革有目標，其他改革亦有自己的目標，但這些目標都是各個領(lǐng)域的分目標。改革缺乏總目標的引領(lǐng)就會影響總體改革，進而影響各個領(lǐng)域改革目標的實現(xiàn)。黨的十九屆六中全會決議指出：開啟改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期的，是黨的十一屆三中全會；而實現(xiàn)改革由局部探索、全面深化的轉(zhuǎn)變、破冰突圍到系統(tǒng)集成的，則是開創(chuàng)了我國改革開放新局面的黨的十八屆三中全會。③人民出版社.中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議［M］.北京：人民出版社，2021：37.原因在于，黨的十八屆三中全會提出了新時代全面深化改革的總目標，并在這一總目標的統(tǒng)領(lǐng)下明確了包括生態(tài)文明體制及其制度建設(shè)在內(nèi)的各領(lǐng)域改革的分目標。無疑，這是新時代我國全面深化改革向縱深發(fā)展的客觀要求，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對全面深化改革規(guī)律認識的不斷系統(tǒng)化與深層化。美麗中國建設(shè)是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要目標,生態(tài)文明建設(shè)業(yè)已成為“五位一體”總體布局中的重要“一位”，生態(tài)文明體制改革及其制度建設(shè)從而成為“五位一體”和“四個全面”中的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強生態(tài)文明體制改革及其制度建設(shè)是全面深化改革的重要內(nèi)容。毋庸諱言，生態(tài)文明制度建設(shè)是一個國家政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，它的進程有賴于社會現(xiàn)有物質(zhì)文明和精神文明整體水平的提高。習(xí)近平總書記指出：“要深入研究深化體制改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，加強對各項改革關(guān)聯(lián)性的研判，把經(jīng)濟、政治、文化、社會生態(tài)等方面的體制改革有機結(jié)合起來?！雹苤泄仓醒胛墨I研究室.習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2014：37.生態(tài)文明體制改革及其制度建設(shè)，與其他各方面的體制改革構(gòu)成了一個有機整體，你中有我、我中有你，不可人為分割。進入新時代，我國生態(tài)文明體制改革及其制度建設(shè)很好地服務(wù)于改革的總目標，既實現(xiàn)了自身的分目標，又助推了總目標的實現(xiàn)，諸方面的改革與制度建設(shè)相互促進、相得益彰。

第五，制度建設(shè)與法治建設(shè)相結(jié)合。法治是制度的底線，制度是法治的導(dǎo)向，制度因法治而得以強化，法治因制度而得以彌補。習(xí)近平總書記指出：“要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的‘四梁八柱’建立起來，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室.習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2017：109.“制度化、法治化軌道”的科學(xué)論斷將制度與法治緊密地結(jié)合在一起，標志著我國生態(tài)文明體制改革及其制度建設(shè)與生態(tài)文明法治建設(shè)是協(xié)同推進的，逐步實現(xiàn)了生態(tài)文明的法治建設(shè)與制度建設(shè)的有效銜接和互補。目前，我國已有生態(tài)環(huán)保類的法律30余件，國務(wù)院行政法規(guī)100多件，地方性法規(guī)1 000余件，這些法律共同形成了覆蓋全面、務(wù)實管用、嚴格嚴密的中國特色社會主義生態(tài)環(huán)保法律體系。②栗戰(zhàn)書.深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想加快完善中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境保護法律體系［J］.中國人大，2022（2）：6-9.黨的十八大以來，我國陸續(xù)制定修訂了長江保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、土壤污染防治法等10余部法律；同時黃河保護法等已進入全國人大常委會立法審議程序，國家公園法等法律的制定工作亦已啟動。我國的濕地保護法也已于2022年6月1日起開始正式實施。尤其是2015年1月1日開始實施被譽為“史上最嚴”的新環(huán)境保護法，充分表明了環(huán)境保護法的權(quán)威性、基礎(chǔ)性、綜合性的生態(tài)文明法律制度地位。此外，明確了環(huán)境保護目標責任與考核評價制等10余項制度，并作了相應(yīng)的法律規(guī)定與要求，充分體現(xiàn)了法治與制度兩者在生態(tài)文明制度建設(shè)實踐中的相互洽合、相互促進。

概言之，中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境提出了迫切要求，以制度管人管事即生態(tài)文明制度體系建設(shè)也就勢在必行。通過頂層設(shè)計和系統(tǒng)推進，貫徹落實“兩個最嚴”要求，40多項改革方案頻繁迭出，我國逐步建立健全了內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)完整、要求嚴厲、可操作性強的生態(tài)文明制度體系，充分保障了生態(tài)文明建設(shè)的制度供給，有效提升了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平。