重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門的協(xié)同運作
——基于“輸入-輸出”機制的分析

金太軍 孫梓展

一、問題的提出

現(xiàn)代化進程既孕育了繁榮也滋生了風險，重大突發(fā)事件即對經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和公共安全構(gòu)成了嚴重威脅。更為嚴峻的是，常規(guī)的危機應(yīng)對體系面對重大突發(fā)事件公共性、緊迫性、復(fù)雜性的挑戰(zhàn)，不僅難以發(fā)揮科層組織的規(guī)范化和專業(yè)化優(yōu)勢，而且其層級壁壘、程序僵化、條塊分割等內(nèi)在矛盾進一步加劇了治理危機。因此，應(yīng)對重大突發(fā)事件需要突破既有組織架構(gòu)和運行機制，構(gòu)建起高效、集中、聯(lián)動的應(yīng)急管理組織體系。事實證明，領(lǐng)導(dǎo)小組無疑是解決重大風險問題，特別是應(yīng)對重大突發(fā)事件的有效組織形式。通過充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組頂層領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方的作用，可以最大限度地提升黨和政府的公共危機治理能力，為有效應(yīng)對重大突發(fā)事件奠定堅實的組織基礎(chǔ)。事實上，領(lǐng)導(dǎo)小組是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革進程中建立起來的一項極富中國特色的組織形式。它廣泛存在于我國的黨政系統(tǒng)中，主要是出于解決某個重要問題或防范化解重大風險而成立的一系列具有組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能的工作機構(gòu)，體現(xiàn)了我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢?？梢哉f，“領(lǐng)導(dǎo)小組既是中國政治運行的普遍形式和重要節(jié)點，亦是中國黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點之一”①。

領(lǐng)導(dǎo)小組作為一種組織現(xiàn)象，雖呈現(xiàn)在以科層制為基礎(chǔ)的黨政組織體系內(nèi)，卻具有其獨特的運行機制。因此，從理論上探究“領(lǐng)導(dǎo)小組如何運轉(zhuǎn)起來”是一個十分具有價值的問題。通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，部分學者將領(lǐng)導(dǎo)小組運行機制的特征總結(jié)為“科層治理運動化”，具體來說就是領(lǐng)導(dǎo)小組通過其特殊的組織結(jié)構(gòu)，將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威進行組織化嵌入，使科層化的權(quán)威推動成為領(lǐng)導(dǎo)小組運行機制的本質(zhì)特征。②借助科層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的高位推動，不僅有助于增強組織運行過程中的合法性和有效性③，而且可以通過政治精英的“實質(zhì)權(quán)威”取代部門或制度的“正式權(quán)威”對組織成員進行強激勵④，促使橫向的組織間協(xié)調(diào)問題進一步轉(zhuǎn)化為縱向的政治動員問題。由此，領(lǐng)導(dǎo)小組可以通過“任務(wù)發(fā)包”和“責任捆綁”的形式高度整合各組織成員的力量，促成非常規(guī)任務(wù)的快速推進。⑤不過，一些學者也認為，地方政府在運用以領(lǐng)導(dǎo)小組為基礎(chǔ)的攻堅治理模式時不僅會簡單借助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威來推行強運動機制，也會借助任務(wù)分解、數(shù)字指標、績效考核等常規(guī)手段實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)小組運行的再常規(guī)化，形成“運動其外、常規(guī)其內(nèi)”的運行特征。⑥實際上，領(lǐng)導(dǎo)小組在將原科層組織體系的各種要素“為我所用”的同時，也逐步構(gòu)建起自身相對獨立的組織性力量來推進運動式治理，從而呈現(xiàn)出借力與自立的雙重邏輯。⑦由于領(lǐng)導(dǎo)小組采用了與眾不同的“雙層結(jié)構(gòu)”⑧，因此相比于領(lǐng)導(dǎo)小組本身，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的現(xiàn)實角色已遠遠超過“辦事機構(gòu)”層面，而成為國家治理中的一個關(guān)鍵行動者⑨。

綜上所述，學界對領(lǐng)導(dǎo)小組的運行機制問題已進行了較為深入的探討，不過現(xiàn)有研究大多限于對領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部運行狀況的分析，并且多將對象置于常態(tài)化背景下進行觀察和思考。換言之，領(lǐng)導(dǎo)小組的外部運行特征，尤其是重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組與其他組織是如何協(xié)調(diào)行動的，運行機制是什么，具有哪些特征等，目前基本為未竟之題。為此，本文將針對領(lǐng)導(dǎo)小組的外部運行機制問題，探究重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組與同級政府間的協(xié)同運作過程和規(guī)律，為進一步拓展本領(lǐng)域的研究提供理論助益。

二、回歸與超越：重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)建

從應(yīng)對重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)成來看，雖然不同的領(lǐng)導(dǎo)小組在行政級別和管轄范圍上有所差異，但一般都由組長、副組長、組員、辦公室四部分組成。這也與常規(guī)狀態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)成相類似。其中，組長和副組長是小組領(lǐng)導(dǎo)者，一般由各級主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔任，負責主持領(lǐng)導(dǎo)小組的全面工作，承擔總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職能。組員由與應(yīng)對重大突發(fā)事件相關(guān)的各黨政職能部門領(lǐng)導(dǎo)人組成。為了強化組員之間的協(xié)調(diào)分工與資源整合，各組員及其單位將依據(jù)本職工作的差異進行重新組合，編為不同的應(yīng)急工作組，如醫(yī)療救治組、宣傳組、物資保障組、市場監(jiān)管組、社會穩(wěn)定組等，分別承擔相應(yīng)的工作任務(wù)。辦公室屬于應(yīng)對重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機構(gòu)，通常設(shè)在職能直接相關(guān)的部門之中，并由該部門的主要領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，履行應(yīng)急值守、對外聯(lián)絡(luò)和綜合協(xié)調(diào)職責。有學者將領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)形式視為“矩陣結(jié)構(gòu)”⑩，認為這保證了相關(guān)部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動，以共同達成治理目標。事實上，重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組的整體結(jié)構(gòu)并未完全摒棄傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的設(shè)計要求?，而是與其在諸多方面存在相似之處。一是延續(xù)層級設(shè)置。各領(lǐng)導(dǎo)小組由各級政府自主設(shè)置，雖然并不嵌構(gòu)于原科層組織之內(nèi)，但卻與其等級結(jié)構(gòu)相匹配。這就注定了它們在協(xié)調(diào)組織內(nèi)部成員行動的同時，“既要對上負責，執(zhí)行上級領(lǐng)導(dǎo)小組布置的任務(wù)，并就本地情況向上級請示報告，又要向下施加壓力，要求其完成相應(yīng)的職責并對其進行監(jiān)督檢查，從而保證某一任務(wù)的指令能夠通過自上而下的行動路徑得以貫徹執(zhí)行”?。二是重塑專業(yè)分工。為應(yīng)對重大突發(fā)事件，領(lǐng)導(dǎo)小組雖然需要突破傳統(tǒng)科層制高度分工和專業(yè)化的設(shè)置，但這種突破并非“另起爐灶”，而是在原科層分工體系的基礎(chǔ)上加強各部門之間的融合，形成更為緊密的組織形態(tài)，以圍繞某一緊急任務(wù)共同展開工作。這樣，既依托原科層體系建立新的分工體系，也超越原科層運作模式而加強組織整合，為重大突發(fā)事件應(yīng)對工作奠定了新的科層分工基礎(chǔ)。三是明確制度規(guī)范。制度剛性是科層組織合法性建設(shè)和規(guī)范化運作的根本保障。同樣，領(lǐng)導(dǎo)小組作為突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，其建立和運行要受到一整套規(guī)則體系的制約。依照《突發(fā)事件應(yīng)對法》第八條之規(guī)定，各級人民政府可以根據(jù)實際需要，設(shè)立相關(guān)類別的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作。除此之外，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《防震減災(zāi)法》《防汛條例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，都對指導(dǎo)各類突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組的建立和運行作出了明確規(guī)定。

傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的層級設(shè)置、專業(yè)分工、制度剛性等內(nèi)在原則固然有利于提升行政效率和彰顯理性價值，并在很大程度上滿足了現(xiàn)代化進程中對政府科學管理的要求，但這些原則也會引發(fā)嚴重的“反功能”，“而且越是嚴格地適用那些原則，反功能的效果也就越是突出。換言之，每一種原則都有其特有的病態(tài)表現(xiàn)”?。例如，層級設(shè)置鎖定了等級關(guān)系，專業(yè)分工形成了碎片化弊端，制度剛性則易導(dǎo)致組織僵化。不過，“領(lǐng)導(dǎo)小組的科層結(jié)構(gòu)并非傳統(tǒng)意義上的科層，是經(jīng)過改造后的科層，并且承擔著減少制度運行中官僚主義的功能，符合現(xiàn)代制度運行的邏輯”?。從應(yīng)對重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組的建構(gòu)實踐來看，其與傳統(tǒng)科層組織相比，具有三個方面的顯著特征：一是動態(tài)性的機構(gòu)設(shè)置?！霸趪抑卫碇薪?gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組，其中一個重要原因即是克服原組織體系中靈活性不足的問題”?。由于重大突發(fā)事件具有高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征，因而領(lǐng)導(dǎo)小組一般會根據(jù)危機發(fā)展變化和工作需求對組織成員及其職能分工作出及時調(diào)整。通過對機構(gòu)設(shè)置的及時調(diào)整，應(yīng)對重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組能夠動態(tài)適應(yīng)事件發(fā)展的情況和應(yīng)急響應(yīng)的需要，從而更加科學精準地發(fā)揮作用。二是注重發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的角色優(yōu)勢。作為領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機構(gòu)，辦公室既負責實地調(diào)研、文件起草、政策闡釋、督促落實等專項性事務(wù)，也承擔上下銜接、左右聯(lián)動的協(xié)調(diào)性工作。因此，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的角色設(shè)定遠不止于“辦事”這樣簡單，其實它已成為領(lǐng)導(dǎo)小組有效運轉(zhuǎn)的重要“樞紐”。三是趨向整體性的組織再造。針對傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的弊端，以協(xié)調(diào)、整合為核心的整體性改革成為公共部門組織變遷的基本方向。尤其在應(yīng)對重大突發(fā)事件中，任何一個部門都不具備足夠的能力進行“單打獨斗”。這就需要突破既有組織結(jié)構(gòu)，克服部門分割、各自為政的弊端，形成互聯(lián)互通、協(xié)調(diào)聯(lián)動的組織形式。而在常規(guī)組織尚未完成整體性改革的情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組較好地填補了這一缺憾，它可以通過職能整合、科學分工、機構(gòu)調(diào)整等方式，推進組織內(nèi)部跨部門協(xié)同，最終提升組織的危機治理能力。

總之，重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)建既依托原有科層組織體系的設(shè)計原則進行常規(guī)化塑造以延續(xù)科層制的固有優(yōu)勢，也基于緊急任務(wù)的治理需求進行多方創(chuàng)設(shè)以彰顯自己的組織特色。可以說，這一建構(gòu)邏輯是對科層組織設(shè)計路徑回歸與超越的有機結(jié)合。

三、領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門的協(xié)同：“輸入-輸出”機制的呈現(xiàn)

從重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)建可知，它是依托原科層組織的組織要素和組織原則進行自我再造的一種針對某項緊急任務(wù)的組織形式。在實際運作中，面對重大突發(fā)事件的挑戰(zhàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組固然能夠統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮“小機構(gòu)、大作用”的組織優(yōu)勢，但這并不意味著對政府部門的替代。相反，它與政府部門保持著密切聯(lián)系，并基于“輸入-輸出”機制進行協(xié)同運作，使領(lǐng)導(dǎo)小組有效運轉(zhuǎn)起來，進而最大限度地動員和整合科層組織體系內(nèi)部的力量，大幅提升政府的危機治理能力。

領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門實現(xiàn)協(xié)同運作的“輸入-輸出”機制首先發(fā)生在雙方領(lǐng)導(dǎo)部門之間，具體反映的是領(lǐng)導(dǎo)小組的組長和副組長與政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者之間的“輸入-輸出”關(guān)系。其中，輸入機制體現(xiàn)的是政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者基于角色轉(zhuǎn)換而引發(fā)的向領(lǐng)導(dǎo)小組進行權(quán)威轉(zhuǎn)移與集中的過程。權(quán)威不僅關(guān)系組織的有效運作，也直接影響運作過程的穩(wěn)定性與持久性。“沒有權(quán)威，就不可能有任何的一致行動”?。同樣，在領(lǐng)導(dǎo)小組的運行中，科層權(quán)威是不可或缺的組織構(gòu)件之一。由于領(lǐng)導(dǎo)小組的組長和副組長大都由同級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人兼任，“因而其領(lǐng)導(dǎo)職位本身的權(quán)力和權(quán)威自然地被引入議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并形成議事協(xié)調(diào)機構(gòu)可資借助的正式權(quán)力”?。不過，領(lǐng)導(dǎo)小組中領(lǐng)導(dǎo)者的數(shù)量相對于政府組織而言大幅度減少，這就使得權(quán)威轉(zhuǎn)移的目標相對集中，尤其是集中于領(lǐng)導(dǎo)小組的組長手中。眾所周知，韋伯曾將權(quán)威分為傳統(tǒng)型、魅力型和法理型三種類型。在現(xiàn)代政府的改革和發(fā)展中，從魅力型權(quán)威向法理型權(quán)威轉(zhuǎn)變是基本規(guī)律。然而，由于領(lǐng)導(dǎo)小組的運行實質(zhì)上是利用運動式治理方式來打破常規(guī)運轉(zhuǎn)機制，將組織權(quán)力的運行狀態(tài)強力切換到加速檔位，因而“運動式治理生發(fā)的權(quán)力來源和制度基礎(chǔ)必然求助于魅力型權(quán)威”?。這就表明，由法理型權(quán)威向魅力型權(quán)威的逆向轉(zhuǎn)化在領(lǐng)導(dǎo)小組運作中具有了合理性基礎(chǔ)。正是通過政府組織向領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威轉(zhuǎn)移與集中，領(lǐng)導(dǎo)小組組長得以實現(xiàn)自身權(quán)威的增殖，從而以個體的實質(zhì)權(quán)威替代原組織的正式權(quán)威，將個體的政治壓力轉(zhuǎn)化為組織的行政壓力，將個體的目標偏好轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織成員的行為選擇。從實際運作過程看，重大突發(fā)事件應(yīng)急管理中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威轉(zhuǎn)移與集中已經(jīng)轉(zhuǎn)化成了多種危機治理工具，例如領(lǐng)導(dǎo)者高度重視、密集決策、強力問責、監(jiān)督檢查、一線指揮等，為發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的“領(lǐng)導(dǎo)”作用提供了必要支撐。

輸出機制則體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)小組的績效輸出能夠助推政府部門中超常規(guī)的晉升過程。晉升錦標賽作為一種行政管理模式，能夠激勵各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部足額甚至超額完成上級下達的任務(wù)。在眾多可能會對官員政治晉升帶來影響的考核指標中，經(jīng)濟發(fā)展無疑是各級主要官員考核評價機制的核心?，但近年來隨著國際國內(nèi)挑戰(zhàn)不斷加劇，黨和國家已明確將風險治理置于治國理政的突出位置。為此，圍繞防范化解重大風險而進行的考核標準調(diào)整已經(jīng)成為晉升錦標賽實質(zhì)性變化的重要內(nèi)容。尤其是在應(yīng)對重大突發(fā)事件的特殊背景下，對領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)者和成員的考核顯然已由強調(diào)經(jīng)濟績效轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注危機治理成果，并且由此所形成的績效輸出更能獲得上級部門或領(lǐng)導(dǎo)的認可，甚至可以打破官員晉升的常規(guī)路徑，實現(xiàn)“跨越式發(fā)展”。例如杭州市出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部破格提拔暫行辦法》規(guī)定，對在處理重大危機、重大事件時表現(xiàn)特別優(yōu)秀、貢獻突出的干部，可破格提拔。輸出機制中基于領(lǐng)導(dǎo)小組績效輸出的選人、用人方式，有效激發(fā)了廣大黨員干部爭先創(chuàng)優(yōu)的熱情，同時也改善了內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)，提升了政府部門運轉(zhuǎn)效率。

領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門實現(xiàn)協(xié)同運作的“輸入-輸出”機制同樣發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)小組成員和政府各部門之間。如果說領(lǐng)導(dǎo)小組與政府組織領(lǐng)導(dǎo)者之間的協(xié)同能夠?qū)崿F(xiàn)有效決策的話，那么雙方組成部門之間的互聯(lián)互通則有利于促進政策順利執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)小組成員和政府部門協(xié)作中的輸入機制即是以內(nèi)部動員的形式將政府各部門及人員轉(zhuǎn)化成為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，由此形成重大突發(fā)事件中具有專項職能的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。面對重大突發(fā)事件的挑戰(zhàn)，通過組織動員行政體系內(nèi)部力量，突破既有組織架構(gòu)和運行機制以更好地應(yīng)對危機，是被實踐證明的有效之舉。因而輸入機制所呈現(xiàn)的動員過程并非原政府部門的直接復(fù)制和簡單加總，而是基于多種再造手段的有機整合。第一，效率中心原則下的部門精簡。在應(yīng)對重大突發(fā)事件中，時間就是執(zhí)行資源，效率就是政策生命。為最大限度地縮短危機反應(yīng)時間，提升政策執(zhí)行效率，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位會遵循效率至上原則，力求組織精簡。一般而言，其組織的構(gòu)成并不固定，工作人員也往往是根據(jù)工作的需要從原職能部門抽調(diào)而來，完成任務(wù)后即自行返回原組織。第二，再分工基礎(chǔ)上的跨部門協(xié)同。相比于政府組織結(jié)構(gòu)以縱向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為主的特征，領(lǐng)導(dǎo)小組則是通過在原科層分工體系基礎(chǔ)上的再分工，促進各部門之間的橫向協(xié)調(diào)與溝通，從而克服原組織的結(jié)構(gòu)缺陷，使其從分散走向整合、從單獨行動走向合作行動。第三，任務(wù)導(dǎo)向下的資源聚合。重大突發(fā)事件應(yīng)對具有明確的任務(wù)導(dǎo)向，這一任務(wù)不僅貫穿領(lǐng)導(dǎo)小組和政府部門協(xié)同運作的全過程，而且成為雙方在特定時期內(nèi)共同的中心工作。圍繞這一中心工作，通過政府部門的合法性、權(quán)威性手段保障向領(lǐng)導(dǎo)小組的資源輸入與聚合，推動著領(lǐng)導(dǎo)小組完成治理使命，盡快化解重大風險。

領(lǐng)導(dǎo)小組成員和政府部門協(xié)作中的輸出機制則是指在強化目標管理責任制的基礎(chǔ)上，通過任務(wù)分解和輸出，依托政府部門既有的政策執(zhí)行路徑落實各項目標任務(wù)。雖然領(lǐng)導(dǎo)小組是應(yīng)對重大突發(fā)事件的專項組織，但從政策過程上來看，它更多地承擔政策制定與動員職能，而政策執(zhí)行事項則要依賴政府各部門及其工作人員來完成。在高強度的專項目標管理責任制框架下，領(lǐng)導(dǎo)小組首先將承接上級組織的治理任務(wù)和本級所制定的行政目標逐次進行分解和細化，形成一套明確的、量化的目標和指標體系。然后借助領(lǐng)導(dǎo)小組成員向其所在的政府部門進行任務(wù)輸出，并結(jié)合嚴密規(guī)范的考核獎懲制度，動員和監(jiān)督政府部門及其工作人員行動起來，完成各項指標。由領(lǐng)導(dǎo)小組向政府部門的任務(wù)輸出過程鮮明地體現(xiàn)了在重大突發(fā)事件應(yīng)對中，具有雙重身份的領(lǐng)導(dǎo)小組成員（既是領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員，也是各政府職能部門負責人），依托原有科層體系中的政策執(zhí)行路徑，利用高強度的目標約束對本部門及其人員進行強激勵，從而將部門整體帶入危機應(yīng)對的責任關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中?！斑@樣一種‘行動網(wǎng)絡(luò)’在不斷再定義和重構(gòu)我國地方政府的運作方式和權(quán)威架構(gòu)的同時，也在不斷改變著各行動主體之間的互動方式與關(guān)系形態(tài)”?。

由此可見，重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門通過雙重的“輸入-輸出”機制建構(gòu)形成了緊密的協(xié)同關(guān)系。這不僅促進了領(lǐng)導(dǎo)小組的有效運轉(zhuǎn)，而且對于充分發(fā)揮政府部門的危機治理作用也具有重要意義。

四、構(gòu)建危機治理共同體：基于“輸入-輸出”機制的體制變革

黨的二十大提出“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化”，“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。具體到公共安全領(lǐng)域，則是要“建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”。正如習近平總書記所指出的，面對新時代重大風險的挑戰(zhàn)，“既要有防范風險的先手，也要有應(yīng)對和化解風險的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)”?。應(yīng)對重大突發(fā)事件，遠遠超出了任一組織的能力范圍，建立在傳統(tǒng)科層制基礎(chǔ)上的常規(guī)危機應(yīng)對體系難以發(fā)揮科層組織應(yīng)有的組織優(yōu)勢。因此，突破現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建危機治理共同體，形成集中高效、協(xié)調(diào)聯(lián)動的應(yīng)急治理模式成為必然趨勢。

從治理實踐看，在重大突發(fā)事件應(yīng)對中，領(lǐng)導(dǎo)小組和政府部門基于“輸入-輸出”機制所呈現(xiàn)的協(xié)同運作，通過嵌入“再造”“協(xié)調(diào)”“整合”等手段作為內(nèi)在運行方式，促使各部門間權(quán)力協(xié)調(diào)、資源共享、責任共擔得到高度的統(tǒng)一，最大限度地動員了科層組織體系內(nèi)部的力量，不僅使領(lǐng)導(dǎo)小組有效運轉(zhuǎn)起來，而且擺脫了對傳統(tǒng)科層組織結(jié)構(gòu)的依賴，形塑了新型的協(xié)同組織結(jié)構(gòu)。所謂協(xié)同，是指“系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素之間的和諧狀態(tài)”?。在治理的意義上，協(xié)同意味著一種自發(fā)的或自組織的行動過程，是主體間協(xié)調(diào)配合、互通有無的有序狀態(tài)，而由此形成的協(xié)同結(jié)構(gòu)則體現(xiàn)出治理主體的多元、治理層級的整合、治理行為的互動等特征?。不同于一般意義上的協(xié)同結(jié)構(gòu)，在重大突發(fā)事件這一特定治理情境下，權(quán)威要素發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，因而呈現(xiàn)出威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)的形態(tài)，亦可稱之為行政權(quán)力主導(dǎo)下的協(xié)同結(jié)構(gòu)。具體來說，即是在重大突發(fā)事件應(yīng)對中，領(lǐng)導(dǎo)小組和政府部門的協(xié)同過程并不是自發(fā)形成的，而是由行政權(quán)力主導(dǎo)并滲透于協(xié)同運作的全過程，從而強力保障危機治理的有序和有效。

威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)具有兩個方面的特征：首先是“中心-外延”式的組織結(jié)構(gòu)。在原科層組織中，組織結(jié)構(gòu)是嚴格按照科層原則建立起來的，形成了一個自上而下的“金字塔”。這個“金字塔”頂端的組織部門可被看成整個科層結(jié)構(gòu)的“絕對中心”，其他所有組織部門都是圍繞它而運行的。常規(guī)科層組織的這種有著絕對中心的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)受到大量尖銳的批判，但在應(yīng)急管理中卻依然有效。因為，面對重大突發(fā)事件這樣一種以效率為價值導(dǎo)向的特殊治理情境，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組中領(lǐng)導(dǎo)部門的中心作用是十分必要的。這不僅能夠在權(quán)威依賴的機制下將組織主體強制帶入應(yīng)急軌道，而且可以避免組織極速轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的失序問題?？梢?，發(fā)揮組織中心的領(lǐng)導(dǎo)作用，在常規(guī)治理情境下或許是一件令人擔憂的事情，但對于重大突發(fā)事件應(yīng)急處理來說反而是一種有效選擇甚至具有一定的優(yōu)勢。當然，在重大突發(fā)事件應(yīng)對中強調(diào)中心組織的作用，不是要復(fù)歸常規(guī)組織結(jié)構(gòu)下的絕對中心，而是要在保障協(xié)同運作的條件下構(gòu)建新的中心。這種組織結(jié)構(gòu)調(diào)整后的新中心，最突出的變化是它不再具有全能性。常規(guī)科層結(jié)構(gòu)下的中心組織是權(quán)力中心、組織中心、行動中心，一切公共事務(wù)實際上都是由它來決定和治理的，其他各部門或組織只不過是它的命令的執(zhí)行者，只要照章辦事即可，而威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)中所要建構(gòu)的新中心組織是在強調(diào)分工、促進協(xié)同基礎(chǔ)上的“中心”。這一轉(zhuǎn)型即是實現(xiàn)由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變，中心組織依然居于組織結(jié)構(gòu)之頂端，只是它更加注重發(fā)揮全局掌控、整體把握、關(guān)系協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)的宏觀職能，切實做好“領(lǐng)導(dǎo)”的角色。而威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)的組織外延則由領(lǐng)導(dǎo)小組成員和政府部門共同構(gòu)成。這一結(jié)構(gòu)形式較為靈活，并不囿于常規(guī)科層結(jié)構(gòu)中的固定設(shè)計，而是可以依據(jù)重大突發(fā)事件的變化和治理需要，吸納任何部門，保持靈活多變。更為重要的是，外延結(jié)構(gòu)趨向于扁平化、協(xié)同化發(fā)展，實際上呈現(xiàn)出兩個方向上的變化：在縱向上，簡化管理層級和工作流程，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)精干高效，進一步加快信息傳遞速度和保持信息的真實性；在橫向上，注重加強各職能部門之間的聯(lián)系，不僅通過重新分工推進部門融合，而且充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的協(xié)調(diào)作用，從而實現(xiàn)各部門間的溝通與協(xié)作。

對應(yīng)“中心-外延”式的組織設(shè)計，威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)的第二個特征是兼顧集權(quán)與分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排。從歷史的維度看，“圍繞著是集權(quán)還是分權(quán)所展開的斗爭是人類歷史發(fā)展的動力，而且也構(gòu)成現(xiàn)代歷史的一種偉大的律動”?。雖然在歷史上相當長時期內(nèi)，權(quán)力的“鐘擺”更多地偏向集權(quán)結(jié)構(gòu)，但隨著現(xiàn)代治理運動的興起，以分權(quán)改革為主旨的變遷引發(fā)了權(quán)力結(jié)構(gòu)偏好的歷史性逆轉(zhuǎn)。可是，不得不承認的是，現(xiàn)代社會治理所展示的高度復(fù)雜性和高度不確定性特征，使得囿于集權(quán)與分權(quán)二元對立的分析視角已然無法有效概括、詮釋和應(yīng)對治理過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題?！皺?quán)力結(jié)構(gòu)的考量應(yīng)當跳離二元對立式的邏輯進路，摒棄‘肯定-否定’式的價值判斷。事實上，集權(quán)和分權(quán)是可以共同蘊于治理結(jié)構(gòu)之中的，從而形成一個新的權(quán)力配置格局”?。領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門基于“輸入-輸出”機制的協(xié)同運作即體現(xiàn)出了對集權(quán)與分權(quán)的兼顧。其中，集權(quán)即是指權(quán)威相對集中。有研究表明，“權(quán)力資源的碎片化是影響應(yīng)急聯(lián)動機制構(gòu)建的重要瓶頸”?。在常規(guī)科層結(jié)構(gòu)中，看似高度集權(quán)的設(shè)置，實際上由于高度分工和專業(yè)化的組織要求，加之分權(quán)改革的持續(xù)推進，權(quán)力實際上分散在各個職能部門中。一旦無法有效協(xié)商，就會直接損害組織權(quán)威，進而造成運轉(zhuǎn)失靈。而在領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門的協(xié)同運作中，輸入機制保障了政府部門權(quán)威向領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)移并集中，用個體相對集中的實質(zhì)權(quán)威替代原組織分散的正式權(quán)威，從而在特定的治理場域中，以權(quán)威依賴的方式強力統(tǒng)一組織意志、動員組織力量、控制組織運轉(zhuǎn)，最大限度地提升了應(yīng)對危機的能力。分權(quán)則體現(xiàn)為協(xié)同中各部門的重新分工與整合。分工是官僚制的基本原則，但分工過細意味著“更多的人被卷入同一決策中，這增加了協(xié)調(diào)的難度”?，由此導(dǎo)致了政府管理模式的明顯弊端。而在應(yīng)對重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組的建構(gòu)中，各成員單位在原官僚分工體系的基礎(chǔ)上，圍繞中心任務(wù)進行職能再分和整合，形成了一個個具有專項目標任務(wù)的工作小組。并且，該分工體系還會依據(jù)治理工作的變化而靈活調(diào)整，以不斷適應(yīng)新環(huán)境、新需求。

總之，作為重大突發(fā)事件的專項應(yīng)對組織，領(lǐng)導(dǎo)小組基于“輸入-輸出”機制與政府部門保持著密切聯(lián)系，并呈現(xiàn)出協(xié)同運作過程。這一機制不僅為領(lǐng)導(dǎo)小組自身的有效運轉(zhuǎn)提供支撐，而且最大限度地動員和整合了科層組織體系內(nèi)部的力量，可以大幅提升政府的危機治理能力。進一步而言，基于“輸入-輸出”機制的協(xié)同運作也促進了應(yīng)急管理體制的變革，尤其是通過“中心-外延”式的組織結(jié)構(gòu)和兼顧集權(quán)與分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排形塑了威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)，從而為危機治理共同體的建立奠定了基礎(chǔ)。當然，從實踐經(jīng)驗看，危機治理共同體不僅僅包含領(lǐng)導(dǎo)小組和政府部門，還包括企事業(yè)單位、社會組織、街道社區(qū)等更加多元的主體。因此，對危機治理共同體及其結(jié)構(gòu)特征的研究應(yīng)當進一步深化，這將是未來本領(lǐng)域研究工作的一項重要內(nèi)容。