公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的形成、困境及對(duì)策

○詹紹文 秦亞梅

（西安建筑科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710055）

一、引言

公共文化服務(wù)是政府為了保證公民基本文化權(quán)益和滿足公民基本文化需要，而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)等系列服務(wù)。項(xiàng)目式治理，是政府配置資源、落實(shí)任務(wù)的一種模式[1]，也是通過(guò)專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付建立起來(lái)的一種自上而下的動(dòng)員型財(cái)政體制[2]。項(xiàng)目式因其高效率已成為我國(guó)政府自上而下部署工作任務(wù)的一種重要方式，在我國(guó)公共文化服務(wù)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，依據(jù)供給目標(biāo)，我國(guó)已開(kāi)展了大量的公共文化服務(wù)項(xiàng)目工程，如：“廣播電視村村通工程”“農(nóng)村電影放映工程”“農(nóng)家書(shū)屋工程”“公共文化場(chǎng)館免費(fèi)服務(wù)”等，這些項(xiàng)目工程大大提升了我國(guó)公共文化服務(wù)的覆蓋面及服務(wù)效能。然項(xiàng)目式治理雖在短期內(nèi)提高了公共文化服務(wù)的效率，但在長(zhǎng)期實(shí)踐中卻逐漸顯現(xiàn)出系列問(wèn)題。因此剖析公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的形成基礎(chǔ)，明晰項(xiàng)目式作為一種治理手段在公共文化服務(wù)供給中呈現(xiàn)出的特點(diǎn)及發(fā)揮的作用，分析公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的困境并探索提高公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的有效性策略，對(duì)于加強(qiáng)和完善國(guó)家的公共文化服務(wù)體系建設(shè)具有重要意義。

二、公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的形成機(jī)制

（一）資源專項(xiàng)配置

項(xiàng)目式以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的手段進(jìn)行資源統(tǒng)籌配置，既是對(duì)地方政府提供公共文化服務(wù)的資源補(bǔ)充，也是對(duì)國(guó)家提升公共文化服務(wù)水平、提高財(cái)政資金使用效率施政意圖的明確體現(xiàn)。

項(xiàng)目式專項(xiàng)資源配置的方式與國(guó)家財(cái)稅體制改革密切相關(guān)。改革開(kāi)放后，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，中央和地方的關(guān)系也隨之發(fā)生變化：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再由中央統(tǒng)一整合管理，而是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異自然形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。各地的經(jīng)濟(jì)水平差異和橫向競(jìng)爭(zhēng)加劇了財(cái)政收入的不均，而中央與地方縱向競(jìng)爭(zhēng)又導(dǎo)致中央財(cái)政收入下降、宏觀調(diào)控能力弱化[3]。因此，1994 年中央啟動(dòng)分稅制改革，重新調(diào)整、規(guī)范中央與地方在財(cái)政收入上的關(guān)系。

1.地方公共文化服務(wù)資源專項(xiàng)化。分稅制改革使得財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下沉，導(dǎo)致地方尤其是基層政府在承擔(dān)更多行政工作的同時(shí)也肩負(fù)著更多的財(cái)政負(fù)擔(dān)[4]。事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配削弱了地方政府的行政能力，事權(quán)擴(kuò)大意味著地方政府需要在公共文化服務(wù)供給中承擔(dān)更多職責(zé)、履行更多職能，財(cái)政收縮表明地方政府在行政管理中面臨資源環(huán)境的緊約束。因此，基層政府在提供公共文化服務(wù)的過(guò)程中往往面臨著資源不能支持和維持的現(xiàn)實(shí)困境。為了解決地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配的行政困境，提升地方政府的行政效率，政府采用項(xiàng)目式治理的資源分配方式，通過(guò)自上而下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或稅收返還等方式彌補(bǔ)地方財(cái)政能力的不足，平衡中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系。

中央在財(cái)政預(yù)算中對(duì)地方的各類公共文化服務(wù)項(xiàng)目撥付專項(xiàng)財(cái)政資金，補(bǔ)充地方政府的行政資源，保障地方政府有能力、有條件完成公共文化服務(wù)建設(shè)任務(wù)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目式治理發(fā)展成為政府治理的程序性規(guī)則，是中央平衡地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的主要形式。

2.中央施政意圖效率化實(shí)現(xiàn)。分稅制改革增加了中央政府的稅收收入，強(qiáng)化了中央的宏觀調(diào)控能力。項(xiàng)目式治理運(yùn)行框架下，財(cái)政撥款體現(xiàn)中央政府對(duì)公共文化服務(wù)建設(shè)的目標(biāo)期許和對(duì)地方政府行政效率的期待。鑒于文化的意識(shí)形態(tài)屬性，國(guó)家始終重視對(duì)文化的建設(shè)，作為基本精神文化保障的公共文化服務(wù)建設(shè)更是如此。我國(guó)幅員遼闊，公共文化服務(wù)建設(shè)的工程較大，且地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)水平、基層政府行政能力、人口規(guī)模和文化環(huán)境等方面存在一定差異，公共文化服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)面臨困境。為提升我國(guó)各區(qū)域公共文化服務(wù)水平、保障全體社會(huì)成員公平享受公共文化服務(wù)、健全現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系，提高財(cái)政資金的利用效率，政府制定了多項(xiàng)公共文化服務(wù)目標(biāo)，并采用項(xiàng)目式治理形式將公共文化服務(wù)建設(shè)目標(biāo)拆分為不同的項(xiàng)目，統(tǒng)籌分配財(cái)政資金，在項(xiàng)目式治理的運(yùn)行框架下對(duì)地方公共文化服務(wù)項(xiàng)目撥付專項(xiàng)資金，補(bǔ)充地方政府在公共文化服務(wù)建設(shè)的行政資源，支持地方建設(shè)和發(fā)展公共文化服務(wù)項(xiàng)目。中央政府提升公共文化服務(wù)水平、提高財(cái)政資金使用效率的意圖在項(xiàng)目式治理中得到實(shí)現(xiàn)。

（二）多元主體參與供給

1.服務(wù)型政府以管代供。21 世紀(jì)初，服務(wù)型政府的相關(guān)研究受到我國(guó)學(xué)者的廣泛關(guān)注，部分地方政府也對(duì)其進(jìn)行了初步探索，多地“服務(wù)型政府”的建設(shè)工作逐漸引起了中央的重視。2005 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”，構(gòu)建服務(wù)型政府開(kāi)始上升為國(guó)家意志，我國(guó)政府從汲取型、管治型向反哺服務(wù)型轉(zhuǎn)變[5]。服務(wù)型政府要求國(guó)家政權(quán)為人民群眾服務(wù)、為公民提供基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)；要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)市場(chǎng)主體的活力。

職能轉(zhuǎn)變后的政府梳理政策目標(biāo)和公眾需求，將中央提出的公共文化服務(wù)目標(biāo)設(shè)計(jì)分解為具體項(xiàng)目，以“項(xiàng)目”為載體，將撥付的專項(xiàng)化財(cái)政資金用于向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體更深層次地參與到公共文化服務(wù)的生產(chǎn)與供給中，以期最大程度促進(jìn)項(xiàng)目目標(biāo)的達(dá)成。公共文化服務(wù)在供給中逐漸形成了“管辦分離”的模式，政府“以管代供”，通過(guò)采購(gòu)的途徑與各類社會(huì)力量、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體合作[6]。在項(xiàng)目運(yùn)行的各環(huán)節(jié)中，政府主要承擔(dān)項(xiàng)目“發(fā)包”、過(guò)程監(jiān)督和審核驗(yàn)收的管理責(zé)任，這種職能的轉(zhuǎn)變彰顯了公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的合理性，明晰了政府與市場(chǎng)在公共文化服務(wù)項(xiàng)目中的權(quán)責(zé)關(guān)系，也為公共文化服務(wù)項(xiàng)目的推進(jìn)提供了良好的土壤。

2.市場(chǎng)主體承接項(xiàng)目。服務(wù)型政府為市場(chǎng)主體進(jìn)入公共文化服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)提供了良好的基礎(chǔ)。2002 年，我國(guó)順應(yīng)時(shí)代要求，深化文化體制改革，推進(jìn)文化建設(shè)與市場(chǎng)要素有機(jī)結(jié)合，滿足人民日益增長(zhǎng)的文化需求。在保證政府公共文化服務(wù)主體地位不變的基本條件下，公共文化服務(wù)建設(shè)不再僅僅由政府包攬全局，而是吸納市場(chǎng)主體共同參與。政府通過(guò)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)或委托的形式將市場(chǎng)主體納入到公共文化服務(wù)供給者的行列中。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的本質(zhì)是將公共文化服務(wù)的生產(chǎn)和供應(yīng)分離，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，提高效率和質(zhì)量，更好地滿足公眾的文化需求[7]。

通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的形式，市場(chǎng)主體得以承接來(lái)自于政府的公共文化服務(wù)項(xiàng)目。在公共文化服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)發(fā)包中，政府作為項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)者，公開(kāi)向社會(huì)發(fā)布公共文化服務(wù)項(xiàng)目的招投標(biāo)信息；有資質(zhì)的企業(yè)或社會(huì)組織則根據(jù)項(xiàng)目要求和項(xiàng)目預(yù)算承接項(xiàng)目，并且按照合同的具體要求完成特定的公共文化服務(wù)項(xiàng)目。在委托發(fā)包中，政府通過(guò)合同或協(xié)議等形式委托非營(yíng)利組織行使某些社會(huì)管理和服務(wù)職能[8]，完成公共文化服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)。項(xiàng)目的最終承接方在公共文化服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)完成階段接受政府的過(guò)程監(jiān)督與驗(yàn)收審核。

三、公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的特性

（一）項(xiàng)目式治理的技術(shù)性

項(xiàng)目式治理強(qiáng)化了技術(shù)因素在治理過(guò)程中的重要性[9]。以項(xiàng)目形式開(kāi)展的公共文化服務(wù)建設(shè)工作從項(xiàng)目的供給、項(xiàng)目工程的開(kāi)展到最后的驗(yàn)收均充分表現(xiàn)出技術(shù)理性的特征。

公共文化服務(wù)供給的多元主體參與強(qiáng)化了項(xiàng)目式的技術(shù)性。21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)完成了從文化統(tǒng)治、文化管理到文化治理的轉(zhuǎn)變。2013 年以來(lái)，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系始終是我國(guó)全面深化改革的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，盡管政府仍然在公共文化服務(wù)供給中占據(jù)主導(dǎo)地位，但它已經(jīng)不再是公共文化服務(wù)的唯一生產(chǎn)者和提供者。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的方式引導(dǎo)企事業(yè)單位力量進(jìn)入公共文化服務(wù)生產(chǎn)和供給環(huán)節(jié)，將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共文化服務(wù)領(lǐng)域。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，公共文化服務(wù)的供給渠道逐漸拓寬，供給模式多元發(fā)展。在項(xiàng)目執(zhí)行中，政府通過(guò)招標(biāo)的方式為文化企業(yè)或社會(huì)組織提供參與渠道，在項(xiàng)目中承擔(dān)管理者而非建設(shè)者的職責(zé)；企事業(yè)單位則根據(jù)自身的專業(yè)性和具體的項(xiàng)目目標(biāo)理性制定項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃，分層次分階段完成公共文化服務(wù)項(xiàng)目的整體任務(wù)。政府將公共文化服務(wù)的生產(chǎn)交付給專業(yè)性強(qiáng)的企事業(yè)單位，簡(jiǎn)化了自身職能，釋放出更多的注意力在項(xiàng)目的監(jiān)管與驗(yàn)收中，提高了政府的管理效率。在政府的監(jiān)管下，企事業(yè)單位或面臨與政府合作的壓力，或出于自身實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的需要，基本能夠在公共文化服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中承擔(dān)起責(zé)任，在計(jì)劃時(shí)間內(nèi)高效達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)，完成項(xiàng)目任務(wù)。

公共文化服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化、管理方式理性化是項(xiàng)目式下的公共文化服務(wù)治理在技術(shù)性上的體現(xiàn)。公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理將行政放置在項(xiàng)目管理的情境下，一定程度上避開(kāi)了基層政府的“塊塊”機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化了自上而下垂直管理的“條條”體系[9]，以制定目標(biāo)、項(xiàng)目申報(bào)、資質(zhì)審核、項(xiàng)目立項(xiàng)、中期督查、終期驗(yàn)收等專業(yè)的管理流程將行政流程規(guī)范化、行政任務(wù)簡(jiǎn)潔化，使得公共文化服務(wù)的建設(shè)具有精英治理的專業(yè)性特征，保障了項(xiàng)目的持續(xù)開(kāi)展與完成。理性的目標(biāo)管理和過(guò)程控制貫穿于公共文化服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程。

（二）項(xiàng)目式治理的專門(mén)性

公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理以項(xiàng)目為中心，在資金分配和人員安排上彰顯出專門(mén)性的特征。

公共文化服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)資金主要來(lái)自于中央的轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政是國(guó)家的血液，是政權(quán)的命脈。財(cái)政的收入與支出均處于嚴(yán)格的制度管理之下，可供自由支配的空間不大，由中央發(fā)放財(cái)政專項(xiàng)資金是國(guó)家財(cái)政體系發(fā)展的必然趨勢(shì)。在“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的背景下，基層政府作為行政命令執(zhí)行的主要力量，對(duì)經(jīng)濟(jì)收益少、建設(shè)工作繁多的公共文化服務(wù)的重視程度較低，公共文化服務(wù)建設(shè)在地區(qū)發(fā)展中較為弱勢(shì)。面對(duì)此種狀況，國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，由上級(jí)向下級(jí)“縱向”撥付財(cái)政專項(xiàng)資金，支持地方的公共文化服務(wù)建設(shè)。專項(xiàng)資金是公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理資源專門(mén)性分配的突出體現(xiàn)，在一定程度上彌補(bǔ)了地方政府在公共事務(wù)建設(shè)上的資源劣勢(shì)，改善了地方政府對(duì)公共文化服務(wù)建設(shè)不夠重視的情況。

特殊的人事安排是項(xiàng)目式治理的特色。公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理因項(xiàng)目建設(shè)得以繞過(guò)傳統(tǒng)科層制的行政任務(wù)分配與執(zhí)行模式，通過(guò)選拔、任命項(xiàng)目執(zhí)行的專屬人員，在政府內(nèi)部形成項(xiàng)目小組，直接對(duì)接監(jiān)管基層文化主管部門(mén)。公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理，圍繞項(xiàng)目形成了統(tǒng)一約束的組織、高效的目標(biāo)導(dǎo)向、明晰的項(xiàng)目進(jìn)程、專門(mén)化的任務(wù)分工和有計(jì)劃的督查核查，表現(xiàn)了公共文化服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)范性與專門(mén)化。同時(shí)，以項(xiàng)目為中心的公共文化服務(wù)建設(shè)組織形式，能夠明確項(xiàng)目執(zhí)行者的權(quán)利和責(zé)任，保障人員的可靠性和執(zhí)行的有效性。

項(xiàng)目式的治理模式從資金和人員組織層面給予公共文化服務(wù)建設(shè)專門(mén)性的支持，獨(dú)立的執(zhí)行資金與執(zhí)行組織解決了項(xiàng)目建設(shè)的資源缺陷，保障了項(xiàng)目目標(biāo)的高效完成，使得項(xiàng)目能夠系統(tǒng)、規(guī)范地運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

（三）項(xiàng)目式治理的動(dòng)員性

公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的過(guò)程始終伴隨著中央政府對(duì)基層政府、基層政府對(duì)社會(huì)組織及市場(chǎng)組織的動(dòng)員。這一動(dòng)員機(jī)制區(qū)別于科層制下的常規(guī)行政程序，形成了以項(xiàng)目為中心的運(yùn)作結(jié)構(gòu)，能夠迅速調(diào)動(dòng)基層單位，提升執(zhí)行方的行動(dòng)力，快速實(shí)現(xiàn)上級(jí)意志。

公共文化服務(wù)的項(xiàng)目式治理使得政府內(nèi)部動(dòng)員方式發(fā)生變化?？茖又葡碌摹皩蛹?jí)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向項(xiàng)目式下的“多線動(dòng)員”[10]。在一般科層制之下，上級(jí)部門(mén)通過(guò)層級(jí)行政命令動(dòng)員下級(jí)部門(mén)，上下級(jí)部門(mén)沿著科層脈絡(luò)自上而下動(dòng)員，下級(jí)部門(mén)聽(tīng)從上級(jí)部門(mén)命令，較少出現(xiàn)越級(jí)動(dòng)員，因此存在下級(jí)部門(mén)“非正式不合作”的情況。項(xiàng)目式治理下，在公共文化服務(wù)項(xiàng)目中，政府動(dòng)員不再局限于科層制嚴(yán)格的“條塊”分割，而是以項(xiàng)目為中心，多部門(mén)、多主體參與，明晰責(zé)任與目標(biāo)。

公共文化服務(wù)建設(shè)的項(xiàng)目式治理在執(zhí)行程序上具有集中動(dòng)員性。政府將公共文化服務(wù)建設(shè)以項(xiàng)目形式自上而下進(jìn)行“打包”“發(fā)包”，再由企事業(yè)單位“抓包”，在此過(guò)程中，中央政府將目標(biāo)逐級(jí)下發(fā)，地方政府將目標(biāo)拆解為明確的項(xiàng)目任務(wù)，并動(dòng)員政府人員、文化企業(yè)、社會(huì)組織、群眾共同參與到公共文化服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中。同時(shí)，公共文化服務(wù)項(xiàng)目會(huì)設(shè)定嚴(yán)格的驗(yàn)收時(shí)間，因時(shí)間壓力，基層政府、參與項(xiàng)目的社會(huì)組織、市場(chǎng)組織和群眾在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中會(huì)進(jìn)行高密度的組織、動(dòng)員、引導(dǎo)與監(jiān)督，推進(jìn)項(xiàng)目按時(shí)完成驗(yàn)收工作。

四、公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的困境

（一）邏輯困境

1.“事本主義”與“人本主義”的邏輯矛盾。公共文化服務(wù)是面向人的服務(wù)，公共文化服務(wù)的目的是豐富人民群眾的文化生活，提升人民群眾的精神文化素養(yǎng)[11]。從供給層面看，公共文化服務(wù)項(xiàng)目的基本目標(biāo)是提高公共文化服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)品、活動(dòng)供給的數(shù)量和質(zhì)量，擴(kuò)大基本公共文化服務(wù)的覆蓋范圍，滿足人民群眾的基本公共文化需求，提升我國(guó)公共文化服務(wù)水平。

在效率至上、目標(biāo)導(dǎo)向管理的技術(shù)性思維之下，“廣播電視村村通”“農(nóng)家書(shū)屋”“基層綜合文化站”“送戲下鄉(xiāng)”等公共文化服務(wù)項(xiàng)目由中央到地方各級(jí)政府層層推進(jìn)，以明確的目標(biāo)導(dǎo)向快速在全國(guó)各地區(qū)覆蓋。項(xiàng)目式治理展現(xiàn)出高效的行政執(zhí)行水平，彰顯了“事本主義”的運(yùn)作邏輯。

項(xiàng)目式的治理形式在制度設(shè)計(jì)層面細(xì)致拆解公共文化服務(wù)的建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，更加注重公共文化服務(wù)過(guò)程中的管理效率與實(shí)現(xiàn)效率。然而，項(xiàng)目化的運(yùn)作為公共文化服務(wù)制定規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的模式也在一定程度上造成了公共文化服務(wù)建設(shè)對(duì)治理手段本身的依賴，易導(dǎo)致治理方式僵化，忽略對(duì)公共文化服務(wù)核心文化內(nèi)容創(chuàng)新的關(guān)注，忽視公共文化服務(wù)以人為中心的公共考量。公共文化服務(wù)集公共性、服務(wù)性、精神性于一體[12]，體現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的公共利益，理應(yīng)圍繞滿足公眾的基本精神文化需求開(kāi)展。

公共文化服務(wù)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜且需要長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)的工程，公共文化服務(wù)項(xiàng)目面臨著“事本主義”的效率壓力和“人本主義”精神文化追求服務(wù)的邏輯矛盾，建設(shè)基礎(chǔ)公共文化設(shè)施、提供優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)內(nèi)容、強(qiáng)化公共文化服務(wù)社會(huì)等仍需要不斷探索。

2.“服務(wù)思維”和“迎檢思維”的矛盾。公共文化服務(wù)的項(xiàng)目式治理以為大眾提供公共文化服務(wù)為最終目的，因此公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理存在服務(wù)思維。中央將資源沿著政府縱向“條條”職能部門(mén)下放，將資源分配給特定的公共文化服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)，以清晰可考的項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)計(jì)和項(xiàng)目任務(wù)建設(shè)來(lái)提高區(qū)域公共文化服務(wù)供給能力和供給水平，旨在為公眾提供良好的公共文化服務(wù)。中央政府意圖減少地方政府對(duì)項(xiàng)目的干預(yù)，將行政發(fā)包制嵌入公共文化服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作之中，期望實(shí)現(xiàn)理性項(xiàng)目目標(biāo)，向社會(huì)大眾提供良好的公共文化服務(wù)。行政發(fā)包制能夠借助“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的雙重競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)地方政府與企業(yè)圍繞“政績(jī)-業(yè)績(jī)”紐帶的密切合作[13]，在一定程度上減少了地方政府對(duì)公共文化服務(wù)項(xiàng)目的干預(yù)。通過(guò)中央發(fā)包、政府規(guī)劃打包、企事業(yè)單位抓包的環(huán)節(jié)，地方公共文化服務(wù)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了“官場(chǎng)”與“市場(chǎng)”的合作與競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)成了理性設(shè)計(jì)的項(xiàng)目目標(biāo)，得以為大眾提供高效率、高質(zhì)量的公共文化服務(wù)。

公共文化服務(wù)的項(xiàng)目式治理以項(xiàng)目理性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為直接目的，因此公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理也存在迎檢思維。公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理存在對(duì)基層政府的項(xiàng)目績(jī)效考核，但并不提供官員晉升的增量[14]，基層政府面臨著向上負(fù)責(zé)的考核壓力，但對(duì)自身提升空間有限?；趬毫w制、基層政府自身的自利性以及對(duì)項(xiàng)目式治理的理解偏差，基層政府會(huì)采用多種方式簡(jiǎn)化行政目標(biāo)，完成項(xiàng)目考核任務(wù)，保障考核“不出錯(cuò)”。項(xiàng)目式執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)發(fā)生變化，成為以考核結(jié)果為取向而非以目標(biāo)本身為導(dǎo)向的運(yùn)行思路，這也對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督考核環(huán)節(jié)提出更高的要求，使得項(xiàng)目式治理在地方行政中存在目標(biāo)替換的風(fēng)險(xiǎn)。

迎檢思維與服務(wù)思維的矛盾也是項(xiàng)目式考核方式的量化、簡(jiǎn)化與公共文化服務(wù)效果復(fù)雜性的矛盾，是項(xiàng)目式治理下政府行政缺位造成的。

（二）現(xiàn)實(shí)困境

1.公共文化服務(wù)供需不匹配。公共文化服務(wù)建設(shè)服務(wù)于人民群眾的精神文化需求。公共文化服務(wù)內(nèi)容的供給和需求應(yīng)是一種動(dòng)態(tài)的平衡狀態(tài)，由此對(duì)公共文化服務(wù)提出了更高的要求，需要供給主體和需求主體實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效對(duì)接[15]。

項(xiàng)目式治理遵循“事本主義”邏輯，重視項(xiàng)目目標(biāo)的完成，但缺少對(duì)公眾需求的關(guān)注，因此，項(xiàng)目式治理下的公共文化服務(wù)供給難以與群眾需求相匹配。公共文化服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)的完成追根究底是要服務(wù)大眾，在項(xiàng)目式治理模式下，效率至上的“事本主義”邏輯更加關(guān)注項(xiàng)目目標(biāo)的完成度，而項(xiàng)目目標(biāo)主要由國(guó)家進(jìn)行總體項(xiàng)目發(fā)包，地方政府根據(jù)區(qū)域發(fā)展的具體情況將公共文化服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)具體化并進(jìn)行項(xiàng)目的投資打包，企事業(yè)單位承擔(dān)具體內(nèi)容的生產(chǎn)。在此流程中，服務(wù)于公眾的公共文化服務(wù)項(xiàng)目卻缺少了公眾參與的身影。

項(xiàng)目式治理中基層政府的“迎檢邏輯”將公共文化服務(wù)供給作為行政任務(wù)展開(kāi)，比起“向下服務(wù)”更重視“向上負(fù)責(zé)”。以行政任務(wù)形式開(kāi)展的公共文化服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，能夠讓政府在短期內(nèi)看到成效，完成行政考核，建立政績(jī)。然而政府部門(mén)配置公共文化服務(wù)資源并非依據(jù)公共文化服務(wù)接受者、體驗(yàn)者的實(shí)際需求狀況，而是基于上級(jí)檢查和下級(jí)迎檢之間切合的程度，依據(jù)簡(jiǎn)化的考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展項(xiàng)目，存在行政邏輯和服務(wù)邏輯的沖突，公共文化服務(wù)的供給往往直接忽視公民的需求，導(dǎo)致供給和需求之間形成錯(cuò)位，公眾的基本公共文化需求無(wú)法得到滿足。

“送戲下鄉(xiāng)”是典型的公共文化服務(wù)項(xiàng)目，其項(xiàng)目落實(shí)的情況深刻反映出項(xiàng)目式治理下公共文化服務(wù)供需不匹配的現(xiàn)狀?！八蛻蛳锣l(xiāng)”項(xiàng)目是豐富群眾精神文化生活的重要抓手，政府部門(mén)對(duì)基層“送戲下鄉(xiāng)”項(xiàng)目開(kāi)展的地區(qū)和場(chǎng)次具有特定計(jì)劃，基層政府須按要求推進(jìn)。故比起參與人數(shù)、作品內(nèi)容等，基層政府更加關(guān)注被納入計(jì)劃及考核的“送戲下鄉(xiāng)”場(chǎng)次。因此，“送戲下鄉(xiāng)”項(xiàng)目多以單向輸入形式進(jìn)入農(nóng)村群眾的視野，缺乏對(duì)公眾需求的考慮，往往存在村民被動(dòng)參與甚至出現(xiàn)參與率低的情況。

此外，地方政府的工作重心主要集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，對(duì)公共文化服務(wù)相對(duì)忽視。公共文化服務(wù)水平提高所產(chǎn)生的社會(huì)效益明顯、經(jīng)濟(jì)效益較少，公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理雖然能在一定程度上推進(jìn)地方政府更加關(guān)注公共文化服務(wù)，但仍然不足以改變地方政府對(duì)公共文化服務(wù)較為忽視的狀況。在項(xiàng)目環(huán)境下推進(jìn)的公共文化服務(wù)建設(shè)多以行政任務(wù)的形式被完成，忽視了從需求側(cè)出發(fā)對(duì)公共文化服務(wù)的深入關(guān)注，其供給和需求往往不能很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)接匹配。

2.公共文化服務(wù)目標(biāo)執(zhí)行降級(jí)。在基層政府向上負(fù)責(zé)的“壓力體制”和基層官員“晉升錦標(biāo)賽”的現(xiàn)狀下，基層政府出于對(duì)項(xiàng)目考核“不出錯(cuò)”和對(duì)自身晉升自利性的考慮，常利用自由裁量權(quán)，降低項(xiàng)目目標(biāo)的執(zhí)行壓力，積累政治資本。公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理下的項(xiàng)目目標(biāo)執(zhí)行降級(jí)主要從對(duì)目標(biāo)本身的變動(dòng)著手。

一是簡(jiǎn)化項(xiàng)目目標(biāo)執(zhí)行，粗放式供應(yīng)公共文化服務(wù)。從公共文化服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)展來(lái)看，公共文化服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)展過(guò)程中存在監(jiān)督和驗(yàn)收環(huán)節(jié)，這既是對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的管理也是對(duì)基層文化主管部門(mén)的績(jī)效考核。公共文化服務(wù)的項(xiàng)目管理方式簡(jiǎn)化了公共文化服務(wù)建設(shè)的行政目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目完成結(jié)果的考核更加看重?cái)?shù)字，如建設(shè)公共文化服務(wù)設(shè)施的數(shù)量、舉辦文化活動(dòng)的場(chǎng)次等，評(píng)價(jià)指標(biāo)的量化雖然為項(xiàng)目建設(shè)及考核提供了便利，卻難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的衡量與保障。此外，這樣的評(píng)價(jià)方式較少關(guān)注公共文化服務(wù)設(shè)施的使用率和公共文化活動(dòng)的參與率，造成公共文化服務(wù)項(xiàng)目的“面子工程”“服務(wù)缺位”等問(wèn)題?！稗r(nóng)家書(shū)屋”是基層公共文化服務(wù)建設(shè)的重要工程，但在長(zhǎng)期發(fā)展中，供給者簡(jiǎn)化目標(biāo)，重視設(shè)施數(shù)量和圖書(shū)數(shù)量而忽視供給質(zhì)量和大眾的現(xiàn)實(shí)需求，造成部分書(shū)屋無(wú)人問(wèn)津，呈現(xiàn)出“閑置”和“休眠”狀態(tài)。

二是進(jìn)行目標(biāo)替換，減輕公共文化服務(wù)供給的行政績(jī)效壓力。在科層制向上負(fù)責(zé)的壓力型體制下，基層官員以行政發(fā)包制將企事業(yè)單位納入公共文化服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的參與中，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)盤(pán)活項(xiàng)目運(yùn)作，旨在提升公共文化服務(wù)的質(zhì)量和建設(shè)效率；但公共文化服務(wù)項(xiàng)目承載著財(cái)政資金和社會(huì)資金，常出現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)發(fā)生替換，將公共文化服務(wù)項(xiàng)目異化為項(xiàng)目投融資平臺(tái)的錯(cuò)位情況。

三是打造明顯的項(xiàng)目亮點(diǎn)以積累政治資本。公共文化服務(wù)體系建設(shè)的道路復(fù)雜且漫長(zhǎng)，作用突顯較為緩慢，建設(shè)成效難“被看見(jiàn)”。為彰顯公共文化服務(wù)的供給成效，基層政府常常以打造“示范”“亮點(diǎn)”來(lái)獲取“看得見(jiàn)”的優(yōu)質(zhì)績(jī)效。示范亮點(diǎn)項(xiàng)目在一定程度提高了示范區(qū)域內(nèi)公共文化服務(wù)的供給水平，但由于政績(jī)思維、迎檢思維的制約，示范項(xiàng)目的后續(xù)不能較好延續(xù)、輻射其他地區(qū)。

3.公共文化服務(wù)的“馬太效應(yīng)”。公共文化服務(wù)項(xiàng)目式的治理模式在短期內(nèi)易看到成效，能夠幫助地方政府完成行政考核、建立政績(jī)，但在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，項(xiàng)目式的治理模式卻會(huì)加劇公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的不均衡，出現(xiàn)“強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱”的“馬太效應(yīng)”[16]。

地方政府在公共文化服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中擁有一定的自由裁量權(quán)，能夠有選擇地配置項(xiàng)目建設(shè)資源。但受到項(xiàng)目式治理中驗(yàn)收制度的約束，地方政府會(huì)從紓解自身行政壓力出發(fā)配置資源；同時(shí)，地方政府對(duì)公共文化服務(wù)建設(shè)的相對(duì)忽視也會(huì)影響公共文化服務(wù)的資源分配。公共文化服務(wù)項(xiàng)目的資源配置情況阻礙了公共文化服務(wù)的均衡發(fā)展。首先，公共文化服務(wù)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金由基層政府負(fù)責(zé)分配，政府在項(xiàng)目監(jiān)督與考核的“壓力體制”和“官員晉升錦標(biāo)賽”下會(huì)優(yōu)先考慮發(fā)展“看得見(jiàn)”或“被考核”的目標(biāo)，將資源向本地區(qū)公共文化資源稟賦較好的區(qū)域傾斜，以期能夠最大限度完成行政目標(biāo)。這種取向加劇了區(qū)域公共文化服務(wù)水平的不平衡。其次，區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域的發(fā)展資源由地方政府規(guī)劃配置，但部分地區(qū)在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中忽視了公共文化服務(wù)的重要性，將資源向公共文化服務(wù)之外的發(fā)展領(lǐng)域更多地分配，造成該區(qū)域公共文化服務(wù)建設(shè)資源的不足。這種資源分配的方式受地方政府自利因素、決策者的主觀認(rèn)知和能力的影響，加劇了資源分配的不平衡。我國(guó)公共文化服務(wù)在城鄉(xiāng)的發(fā)展和東西部地區(qū)的發(fā)展均呈現(xiàn)出“馬太效應(yīng)”。

五、政策建議

（一）保障公平，資源向弱勢(shì)地區(qū)傾斜

均等性是公共文化服務(wù)體系的特征之一，也是政府在公共文化服務(wù)建設(shè)上長(zhǎng)期努力的方向[17]。在公共文化服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)以相應(yīng)的制度約束基層政府的自由裁量權(quán)，規(guī)范基層政府對(duì)專項(xiàng)資金的分配過(guò)程、分配方式，將資源向弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)對(duì)象適當(dāng)傾斜，推動(dòng)基本公共文化服務(wù)的均等化；應(yīng)充分考慮公共文化服務(wù)弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)群體的參與均等性、便利性，對(duì)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式做出明確規(guī)范，深入細(xì)化公共文化服務(wù)項(xiàng)目在均等化方面的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，讓各群體共享公共文化的發(fā)展成果。

（二）約束權(quán)力，強(qiáng)化對(duì)基層政府的監(jiān)督

基層政府是公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的行政主體，對(duì)項(xiàng)目資源分配、市場(chǎng)主體合作等具有一定限度的自由裁量權(quán)，對(duì)項(xiàng)目的完成與驗(yàn)收負(fù)主要責(zé)任。因此，面對(duì)公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理存在的供需不匹配、“強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者愈弱”狀況，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督，避免政府在公共文化服務(wù)上“缺位、越位”；應(yīng)更加關(guān)注對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)展和完成情況的監(jiān)督與考核，保障公共文化服務(wù)項(xiàng)目的品質(zhì)。

（三）匹配供需，拓寬公民參與的渠道

普通民眾是公共文化服務(wù)項(xiàng)目式治理的目標(biāo)群體，是公共文化服務(wù)的最終享受者。但長(zhǎng)期以來(lái)，普通民眾在公共文化服務(wù)中往往處于被動(dòng)接受的位置，對(duì)政府的公共文化服務(wù)供給存在“等、靠、要”的思維，主動(dòng)參與公共文化服務(wù)建議的積極性極低，限制了公共文化服務(wù)需求與供給的合理匹配。因此，在公共文化服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中，應(yīng)積極引導(dǎo)公民通過(guò)自下而上的信箱或平臺(tái)、自上而下的問(wèn)卷、訪談等渠道和方式，從建言獻(xiàn)策、體驗(yàn)反饋等方面積極參與公共文化服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，形成對(duì)公共文化服務(wù)項(xiàng)目式建設(shè)的有效補(bǔ)充。