鄉(xiāng)村振興視域下宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)路研究
——以廣東南海為樣本①

楊曉杰，陳維君

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642)

一、引言

中共二十大報(bào)告指出，要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，2018年中央一號(hào)文件提出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。其旨在保障農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)“戶(hù)有所居”的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地使用權(quán)，顯化宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)能，喚醒土地“沉睡”資產(chǎn)，全面深化農(nóng)村改革。

本文通過(guò)檢視宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)狀，剖析其理論與實(shí)踐阻礙，并以宅基地改革廣東唯一試點(diǎn)——南海為例，總結(jié)當(dāng)?shù)貙?shí)踐做法，提煉典型經(jīng)驗(yàn)，為宅基地“三權(quán)分置”改革提出“可復(fù)制、能推廣、惠民生、利修法”的實(shí)踐進(jìn)路，以期夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)，促進(jìn)共同富裕。

二、鄉(xiāng)村振興視域下宅基地“三權(quán)分置”改革的制度審視

(一)宅基地“三權(quán)分置”改革的制度緣由

縱觀宅基地法制發(fā)展的歷史，不同歷史時(shí)期法律制度的側(cè)重點(diǎn)有所不同。改革開(kāi)放40年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，現(xiàn)今宅基地制度已由承載社會(huì)保障功能趨向于財(cái)產(chǎn)性權(quán)能的發(fā)揮，其管理開(kāi)發(fā)利用政策亦應(yīng)當(dāng)隨之進(jìn)行調(diào)整，此為宅基地“三權(quán)分置”改革緣由之所在?；仡櫸覈?guó)宅基地制度演變，其主要經(jīng)歷了以下三個(gè)發(fā)展階段[1]：

一是宅基地“兩權(quán)合一”階段。新中國(guó)成立初期，為打破土地封建所有制，保障農(nóng)民“耕者有其田，居者有其屋”，《土地改革法》規(guī)定“土地改革完成后，由人民政府頒發(fā)土地所有證，承認(rèn)一切土地所有者擁有自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權(quán)利”，宅基地買(mǎi)賣(mài)、租賃、抵押不受限制。

二是宅基地所有權(quán)、使用權(quán)的“兩權(quán)分離”階段。為保障農(nóng)民生存、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，規(guī)制農(nóng)村宅基地交易亂象，我國(guó)1962年出臺(tái)《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》，明確宅基地所有權(quán)歸村集體所有，社員享有使用權(quán)，宅基地私有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄菩问?，所有?quán)和使用權(quán)出現(xiàn)分離。在此期間，使用權(quán)主體由為集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，放寬至城鎮(zhèn)居民亦可取得，后而限定為農(nóng)戶(hù)。

三是宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”階段。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)2013年中央一號(hào)文件開(kāi)始提出推行農(nóng)村宅基地改革，2018年中央一號(hào)文件正式提出探索宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)框架。目前，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革尚處于試點(diǎn)階段，在一定程度上取得成效，但仍待深化與拓展[2]。

(二)宅基地“三權(quán)分置”改革的權(quán)利構(gòu)造

農(nóng)村宅基地制度的核心是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題[3]。2018年中央一號(hào)文件首次在國(guó)家政策層面正式提出宅基地“資格權(quán)”這一概念，但目前對(duì)于“資格權(quán)”的法律屬性尚未明晰，宅基地“三權(quán)”之制度構(gòu)造仍存在爭(zhēng)議。在明確宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的基礎(chǔ)上，資格權(quán)和使用權(quán)主要形成以下三種權(quán)利結(jié)構(gòu)：“用益物權(quán)+次級(jí)用益物權(quán)”、“成員權(quán)+用益物權(quán)”和“用益物權(quán)+債權(quán)”。

持“用益物權(quán)說(shuō)”者認(rèn)為，“三權(quán)”之下資格權(quán)是具有成員屬性的用益物權(quán)，兼具保障與財(cái)產(chǎn)雙重權(quán)能；而使用權(quán)則為次級(jí)用益物權(quán)，有學(xué)者將其命名為宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)，避免與“二權(quán)”之下的使用權(quán)混淆[4]。此模式延長(zhǎng)了宅基地使用權(quán)的權(quán)利鏈條，借鑒德國(guó)民法的地上權(quán)規(guī)范，設(shè)立次級(jí)地上權(quán)，以次級(jí)用益物權(quán)的行使實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[5]。其優(yōu)勢(shì)在于在延續(xù)了宅基地使用權(quán)原有屬性的基礎(chǔ)上，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)；但其易忽視未取得宅基地的村民，不利于切實(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)社會(huì)保障。

持“成員權(quán)說(shuō)”者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將資格權(quán)視為成員權(quán)的衍生權(quán)利，與成員權(quán)在權(quán)利取得的依據(jù)、權(quán)利請(qǐng)求對(duì)象和權(quán)利確定方式上相同，是農(nóng)戶(hù)享有的取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利[6]；進(jìn)而將使用權(quán)視為用益物權(quán)發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)屬性。此模式符合“一物一權(quán)”原則，以身份屬性的資格權(quán)保證宅基地集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的排他性，將財(cái)產(chǎn)權(quán)能寓于作為用益物權(quán)的使用權(quán)之上，通過(guò)適度盤(pán)活使用權(quán)流轉(zhuǎn)助推其經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)[7]，學(xué)界認(rèn)可度較高。

持“債權(quán)說(shuō)”者認(rèn)為，資格權(quán)人能夠?qū)⒄厥褂脵?quán)出租，其雙方法律關(guān)系由合同法予以調(diào)整[8]。此學(xué)說(shuō)主要來(lái)源于地方改革實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，能夠在保障資格權(quán)人不喪失宅基地使用權(quán)的前提下，盤(pán)活宅基地的經(jīng)濟(jì)效益；但是由于債權(quán)之轉(zhuǎn)移無(wú)需不動(dòng)產(chǎn)備案登記，不具有對(duì)世性，在實(shí)踐中容易產(chǎn)生糾紛。

三、鄉(xiāng)村振興視域下宅基地“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐檢視

(一)宅基地“三權(quán)分置”改革的試點(diǎn)概述

2015年，我國(guó)正式啟動(dòng)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，其中宅基地制度改革試點(diǎn)15個(gè)；2017年，將宅基地制度改革試點(diǎn)拓展到全部33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。2020年9月，全國(guó)104個(gè)縣(市、區(qū))以及3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)實(shí)施新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，深化宅基地制度改革成果。

各地因地制宜，積極探索宅基地“三權(quán)分置”改革的有效方案。浙江義烏以“土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損”為原則，在全國(guó)率先確立宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)[9]。當(dāng)?shù)貏?chuàng)新設(shè)立“集地券”有償退出制度，農(nóng)民自愿退出宅基地復(fù)墾折算成建設(shè)用地指標(biāo)，以“宅基地入市”為核心，積極探索宅基地“分類(lèi)處置”機(jī)制，建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，并由政府出資建立宅基地流失風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金池。四川瀘縣采用“成員權(quán)說(shuō)”，實(shí)行“保權(quán)騰退”，允許農(nóng)民將宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并在一定期限內(nèi)保留其資格權(quán)。當(dāng)?shù)匾鐣?huì)資本入村，允許農(nóng)民與城市居民合作建房，農(nóng)民享有宅基地永久使用權(quán)，出資人則享有70年集體土地使用權(quán)[10]；湖南省出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代“三農(nóng)”工作新局面的意見(jiàn)》，將所有權(quán)、資格權(quán)以外的第三種權(quán)利認(rèn)定為租賃權(quán)，文件明確指出：在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，或下鄉(xiāng)租用農(nóng)村閑置房用于返鄉(xiāng)養(yǎng)老或開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)[11]。

(二)宅基地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實(shí)困境

1.宅基地所有權(quán)虛置弱化

宅基地所有權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)，資格權(quán)與使用權(quán)均是其派生權(quán)利?，F(xiàn)今，宅基地所有權(quán)主要存在以下兩方面的問(wèn)題。一方面，所有權(quán)主體虛置。不論是我國(guó)《土地管理法》還是《民法典》，均僅對(duì)宅基地所有權(quán)主體予以規(guī)范：農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體(組織)所有，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)依法代為行使的資格；但對(duì)于宅基地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)程序缺乏具體規(guī)范，使得在實(shí)踐中可操作性低。另一方面，所有權(quán)權(quán)能弱化。宅基地所有權(quán)權(quán)能主要體現(xiàn)為管理權(quán)能，即監(jiān)管、處置和收益的權(quán)利，但在現(xiàn)行制度框架下難以實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)為：一是集體對(duì)于宅基地規(guī)劃建設(shè)難以管理；二是集體對(duì)于宅基地實(shí)際使用情況難以監(jiān)督；三是集體對(duì)于宅基地的收益權(quán)能幾近滅失。

2.宅基地資格權(quán)立法缺失

宅基地資格權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的難點(diǎn)，厘清宅基地資格權(quán)的法律內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革目標(biāo)的重要任務(wù)，但現(xiàn)行法律對(duì)資格權(quán)之規(guī)范僅停留于宏觀的制度框架設(shè)計(jì)，而未對(duì)其權(quán)利內(nèi)容予以明確，由此在實(shí)踐之中產(chǎn)生資格權(quán)認(rèn)定困難的問(wèn)題。以集體成員戶(hù)口所在地認(rèn)定成員資格在一定時(shí)期內(nèi)具有可行性[12]，但隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)增加，戶(hù)口變遷的情況常見(jiàn)，若仍以戶(hù)籍認(rèn)定資格權(quán)可能顯失公平。其次，宅基地取得實(shí)行“一戶(hù)一宅”制度，但對(duì)于“戶(hù)”的定義規(guī)范法源立法空白，準(zhǔn)規(guī)范法源亦無(wú)明晰界定。2022年1月出臺(tái)的《廣東省農(nóng)村宅基地和農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理暫行規(guī)定(送審修改稿)》第十五條關(guān)于戶(hù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)定并未明晰，而交由市、縣、區(qū)人民政府自行制定，導(dǎo)致各地分而治之，規(guī)范不一。

3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限

顯化宅基地經(jīng)濟(jì)權(quán)能是宅基地“三權(quán)分置”改革的核心目標(biāo)?！锻恋毓芾矸ā冯m然對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范進(jìn)行了修訂，但受制于宅基地身份屬性等制度設(shè)計(jì)，仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。一是流轉(zhuǎn)范圍受限。目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，對(duì)于進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織范圍外的流轉(zhuǎn)仍處于法律的灰色地帶，宅基地入市事實(shí)與法律規(guī)定相悖，封閉的宅基地制度阻礙其經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。二是宅基地的權(quán)能殘缺。受制于現(xiàn)有法律，宅基地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容僅限于占有、使用，空有“物權(quán)之名”而非有“物權(quán)之實(shí)”，使得宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)[13]，且現(xiàn)今尚未建立宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化配置機(jī)制，宅基地入市交易法律風(fēng)險(xiǎn)較大。

四、宅基地“三權(quán)分置”改革的樣本考察：廣東南海

廣東區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差異較大，城郊(城中村)和農(nóng)村均存在宅基地問(wèn)題。受歷史原因影響，廣東省宅基地存在“一戶(hù)多宅”與戶(hù)均面積超標(biāo)現(xiàn)象，同時(shí)亦存在空心化問(wèn)題，重度空心化區(qū)域主要分布在珠三角外圍地區(qū)以及梅州的部分地區(qū)，以該省為樣本探究宅基地改革問(wèn)題具有典型性和代表性。其中，南海區(qū)作為廣東省唯一連續(xù)參加兩輪農(nóng)村土地制度改革的試點(diǎn)地區(qū)，2015年，成為國(guó)務(wù)院公布的33個(gè)農(nóng)村集體土地制度改革試點(diǎn)區(qū)之一；2020年，繼續(xù)承擔(dān)新一輪深化農(nóng)村宅基地制度改革任務(wù)，以此地為樣本進(jìn)行研究具有典型意義和價(jià)值。

(一)廣東南海宅基地情況概述

1.廣東南海宅基地總體情況

佛山市南海區(qū)地處粵港澳大灣區(qū)腹地和廣佛同城核心區(qū)，全區(qū)農(nóng)村宅基地總量大，截至2018年11月，宅基地共計(jì)54.84萬(wàn)宗，農(nóng)村村莊住宅區(qū)域總面積為113平方公里，占土地總面積約10%，占建設(shè)用地面積約22%。其主要有以下特點(diǎn)：

一是按空間布局看，南海區(qū)宅基地分布呈現(xiàn)東多西少的特點(diǎn)。東部的桂城街道、里水鎮(zhèn)和大瀝鎮(zhèn)的宅基地共計(jì)23.24萬(wàn)宗，面積之和為30865.8畝，占全區(qū)宅基地總用地面積的43.11%。中部的獅山鎮(zhèn)和丹灶鎮(zhèn)宅基地占全區(qū)宅基地面積的31.38%，西部的西樵鎮(zhèn)和九江鎮(zhèn)宅基地僅占全區(qū)宅基地面積的22%。二是從權(quán)屬上看，南海區(qū)宅基地大多為本村人占有，但亦有非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有并使用宅基地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大瀝鎮(zhèn)共有5.93萬(wàn)宗宅基地，其中戶(hù)口性質(zhì)為本村的有4.52萬(wàn)宗，占比76.22%；戶(hù)口性質(zhì)為非本村的有2875宗，占比4.85%。三是從用途上看，南海區(qū)宅基地居住保障性功能減弱，經(jīng)營(yíng)性用途增強(qiáng)，居住、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、倉(cāng)儲(chǔ)等的“三合一”模式較為普遍。

2.廣東南海宅基地主要問(wèn)題

一是宅基地空閑置現(xiàn)象普遍。南海區(qū)由于早期管理不規(guī)范和繼承、贈(zèng)與轉(zhuǎn)移等原因，使得部分農(nóng)民擁有“多宅”，加之部分人口流動(dòng)，使得宅基地存在閑置現(xiàn)象。2018年數(shù)據(jù)顯示，南海區(qū)全區(qū)空閑置宅基地1565.25畝，共1.18萬(wàn)宗，占宅基地總面積的2.19%，占宅基地總宗數(shù)的2.15%。二是歷史遺留問(wèn)題突出。當(dāng)前南海區(qū)宅基地歷史遺留問(wèn)題在于兩證不全問(wèn)題嚴(yán)峻，地塊權(quán)屬、性質(zhì)不清。南海區(qū)宅基地兩證齊全的21.88萬(wàn)宗，占宅基地總宗數(shù)的39.90%；僅有土地證或房產(chǎn)證的分別為11.94萬(wàn)宗和2.13萬(wàn)宗，占宅基地總宗數(shù)的21.77%與3.88%，無(wú)證的18.89萬(wàn)宗，占宅基地總宗數(shù)的34.45%。三是“一戶(hù)多宅”和違法用地、違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象顯著。自2008年南海區(qū)暫停新增宅基地審批后，很多村組沿用投標(biāo)方式分配宅基地，造成“一戶(hù)多宅”和“兩違”問(wèn)題廣泛存在。截止2018年，全區(qū)“一戶(hù)多宅”合計(jì)高達(dá)10.28萬(wàn)戶(hù)，宅基地戶(hù)均宗數(shù)達(dá)2.57宗。南海區(qū)土地利用總體規(guī)劃管控乏力，不符合規(guī)劃建設(shè)宅基地面積4576.20畝，占宅基地總面積的6.39%；且戶(hù)均宅基地面積超標(biāo)，宅基地建設(shè)超高超建情形較多，南海區(qū)各鎮(zhèn)街的農(nóng)房建筑平均面積在132-194平方米區(qū)間內(nèi)，且存在十幾層的超高現(xiàn)象。

(二)廣東南海宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐做法

1.宅基地所有權(quán)

南海區(qū)在改革之前并未將宅基地日常監(jiān)管納入村居管理范疇，農(nóng)民集體在宅基地管理方面尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用，宅基地集體所有權(quán)存在虛置現(xiàn)象。在宅基地“三權(quán)分置”體系下，為了強(qiáng)化落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，南海區(qū)明確規(guī)定宅基地歸農(nóng)民集體所有，明確界定宅基地所有權(quán)具體包括集體具有對(duì)宅基地監(jiān)管、處置、參與宅基地收益分配等的權(quán)能。

(1)明確主體，強(qiáng)化宅基地管理能力。南海區(qū)印發(fā)實(shí)施《佛山市南海區(qū)關(guān)于加強(qiáng)宅基地村居自治管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》，明確224個(gè)村(居)建立宅基地管理委員會(huì)和宅基地管理小組等機(jī)構(gòu)，明確其宅基地管理內(nèi)容和管理邊界，強(qiáng)化管理主體。此外，南海區(qū)通過(guò)引導(dǎo)村(居)委會(huì)設(shè)置村規(guī)民約，以此為手段強(qiáng)化村居自治能力。該意見(jiàn)還設(shè)置了宅基地和農(nóng)村住宅綜合管理自治公約模板，明確公約內(nèi)容應(yīng)包括宅基地分配、申請(qǐng)、住宅建設(shè)、證照辦理、出租經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)和退出、收益管理、矛盾調(diào)解、監(jiān)督管理等相關(guān)要求和措施。

(2)明晰權(quán)能，強(qiáng)化宅基地制度構(gòu)建。

一是強(qiáng)化集體規(guī)劃?rùn)?quán)能，重視規(guī)劃管控作用。南海區(qū)主要通過(guò)以下做法加強(qiáng)宅基地的規(guī)劃和管控：一方面，重視規(guī)劃引領(lǐng)，加快編制村級(jí)規(guī)劃，對(duì)宅基地的利用和管理要求必須符合規(guī)劃，對(duì)不合規(guī)的情形堅(jiān)決不予辦理。另一方面，加強(qiáng)規(guī)?？刂?，實(shí)施分區(qū)劃定和分區(qū)管制，以宅基地用地總規(guī)模不增加為目標(biāo)，結(jié)合自身實(shí)際，科學(xué)劃定宅基地禁建區(qū)、限建區(qū)和可建區(qū)，并實(shí)行差異化管制[14]。

二是強(qiáng)化集體監(jiān)管權(quán)能，完善宅基地使用管理機(jī)制。南海區(qū)建立完善宅基地管理制度，建立“1+14”政策體系，包括管理規(guī)定、指導(dǎo)意見(jiàn)、在建宅基地處置、歷史遺留問(wèn)題處置、分區(qū)管制、權(quán)益資格的認(rèn)定、宅基地用地審批、報(bào)建和驗(yàn)收、確權(quán)登記發(fā)證、出租屋規(guī)范管理、村居自治管理、抵押貸款、村居社區(qū)公寓建設(shè)、宅基地盤(pán)活利用、兩違查處治理等多項(xiàng)配套政策，設(shè)置集體初審、村居復(fù)審和鎮(zhèn)街部門(mén)聯(lián)審三級(jí)環(huán)節(jié)予以執(zhí)行。

三是強(qiáng)化收益權(quán)能，形成分類(lèi)處置并行局面。南海區(qū)針對(duì)因歷史原因形成的尚無(wú)合法手續(xù)的宅基地及地上房屋，對(duì)實(shí)際用地面積不超過(guò)150平方米、不超鎮(zhèn)(街道)限高、符合相關(guān)法定規(guī)劃等要求的宅基地進(jìn)行優(yōu)先理順，按照歷史建成、未批先建、批少用多三種類(lèi)別，遵循“一戶(hù)一宅、面積合規(guī)”的原則制定分類(lèi)處置辦法，并針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地實(shí)行有償使用制度，收取違建處罰金和宅基地超標(biāo)使用費(fèi)，強(qiáng)化集體的收益權(quán)。

2.宅基地資格權(quán)

對(duì)于資格權(quán)的內(nèi)涵認(rèn)定，南海區(qū)結(jié)合早期已認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)，認(rèn)為資格權(quán)是農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)分配宅基地以滿(mǎn)足自身居住需求的基本權(quán)能，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定有較大的契合度。

(1)明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定資格。根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》等法律、法規(guī)和政策，南海區(qū)延用《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定辦法》的規(guī)定，對(duì)村民的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份予以明確，以此為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)分配宅基地的權(quán)益。

(2)明確“一戶(hù)一宅”界定標(biāo)準(zhǔn)。南海區(qū)在《佛山市南海區(qū)宅基地管理規(guī)定》《佛山市南海區(qū)農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題分類(lèi)處置實(shí)施細(xì)則》和《佛山市南海區(qū)農(nóng)村宅基地權(quán)益資格認(rèn)定辦法》等宅基地改革政策文件中均明確了“一戶(hù)一宅”的概念，以“夫妻及其子女為基本戶(hù)，子女因達(dá)到法定結(jié)婚年齡可分戶(hù)”為“戶(hù)”的依據(jù)，解決了與公安戶(hù)籍互為前置的矛盾，為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份向資格權(quán)戶(hù)轉(zhuǎn)化奠定基礎(chǔ)。

(3)建立權(quán)益資格名錄庫(kù)。南海區(qū)堅(jiān)持以“一戶(hù)一宅、村民自治、實(shí)事求是、公平合理”為基本原則，以保障住有所居為前提，實(shí)行農(nóng)村宅基地申請(qǐng)資格準(zhǔn)入制度，建立農(nóng)村宅基地權(quán)益資格名錄庫(kù)，通過(guò)嚴(yán)格限制名錄庫(kù)的準(zhǔn)入條件和審批管理，賦予庫(kù)內(nèi)人員享有宅基地分配、受讓和優(yōu)先優(yōu)惠申購(gòu)社區(qū)公寓的權(quán)益。名錄庫(kù)實(shí)行一年兩次備案調(diào)整的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)居住剛性需求的實(shí)時(shí)管理和精準(zhǔn)保障，精細(xì)化保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。

3.宅基地使用權(quán)

宅基地資格權(quán)界定為農(nóng)戶(hù)宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，則宅基地使用權(quán)視為“兩權(quán)分離”下使用權(quán)的延續(xù)，并從適度放活的角度進(jìn)行改革。南海區(qū)在宅基地“三權(quán)分置”體系下，通過(guò)豐富流轉(zhuǎn)方式、擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍和完善融資權(quán)能三個(gè)方面予以適度放活，突破宅基地非資本化和非市場(chǎng)化對(duì)于資產(chǎn)性功能的限制。

(1)放寬流轉(zhuǎn)范圍，優(yōu)化資源配置。結(jié)合實(shí)際，南海區(qū)明確宅基地的轉(zhuǎn)讓、互換等流轉(zhuǎn)方式可放寬至本村居范圍內(nèi)，打破行政邊界，引導(dǎo)宅基地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源配置和內(nèi)部消化；也鼓勵(lì)由于不滿(mǎn)足“一戶(hù)一宅”條件無(wú)法理順的宅基地通過(guò)轉(zhuǎn)讓給困難戶(hù)，以此化解歷史遺留問(wèn)題。另外，對(duì)于繼承、出租和抵押不局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織，允許外來(lái)人口進(jìn)入，此做法與南海區(qū)外來(lái)人口眾多的外部環(huán)境契合，亦能在保障當(dāng)?shù)卮迕竦木幼⌒枨笾嘁材軌虮Ｕ贤鈦?lái)人口的居住需求，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引人力資本。

(2)豐富流轉(zhuǎn)方式，拓寬使用用途。南海區(qū)在明確宅基地轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、繼承、互換等流轉(zhuǎn)方式的條件、范圍等的基礎(chǔ)上，拓寬其使用用途。對(duì)于用途為出租屋、符合規(guī)劃條件等要求的歷史遺留宅基地，探索轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性租賃住房，納入經(jīng)營(yíng)性用地管理；對(duì)于退出的宅基地，探索由村集體統(tǒng)租或托管進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)、開(kāi)展集體租賃住房建設(shè)等方式盤(pán)活；并允許宅基地用于發(fā)展旅游、養(yǎng)老、電商等用途。通過(guò)放活使用權(quán)，宅基地由側(cè)重保障居住轉(zhuǎn)變?yōu)橹赝癸@資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性功能。

(3)規(guī)范產(chǎn)權(quán)管理，實(shí)現(xiàn)融資權(quán)能。南海區(qū)創(chuàng)新抵押制度，對(duì)于房地一致、產(chǎn)權(quán)清晰且已取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)，允許辦理抵押登記，拓寬鄉(xiāng)村融資渠道。此外，對(duì)于無(wú)法理順其權(quán)屬可轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性住房的宅基地，可通過(guò)統(tǒng)租、托管等實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。其中，對(duì)于轉(zhuǎn)為經(jīng)租房的，通過(guò)設(shè)置租賃使用權(quán)吸引社會(huì)資本等方式，實(shí)現(xiàn)宅基地所有者、權(quán)屬人和經(jīng)營(yíng)方三方的利益共享，從而解決歷史問(wèn)題并顯化土地價(jià)值。

五、鄉(xiāng)村振興視域下宅基地“三權(quán)分置”改革的解決進(jìn)路

南海區(qū)“三權(quán)分置”改革探索對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行明晰、豐富和細(xì)化，以落實(shí)宅基地所有權(quán)，保障宅基地資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)的思路，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理的宅基地政策體系，能夠?yàn)槿珖?guó)其他地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革提供借鑒。

(一)堅(jiān)守政治底線(xiàn)：落實(shí)集體所有權(quán)權(quán)能

堅(jiān)持宅基地歸農(nóng)民集體所有是宅基地制度改革的政治底線(xiàn)，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點(diǎn)[15]?；庹厥褂脵?quán)權(quán)利主體虛置和權(quán)能弱化問(wèn)題，可借鑒南海區(qū)改革做法——強(qiáng)化村民自治。各地宅基地改革應(yīng)當(dāng)完善鄉(xiāng)村治理體系，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建立村(居)宅基地管理委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地管理小組等機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村宅基地管理方面的“村規(guī)民約”，建立健全宅基地的民主決策、民主管理制度體系，充分發(fā)揮村民自治的基層堡壘作用，促進(jìn)宅基地之于村集體的權(quán)能真正得以落實(shí)。

(二)保障居住權(quán)能：明確資格權(quán)為成員權(quán)

保障農(nóng)民住有所居是宅基地制度的初衷，更是社會(huì)安定的需要，為此認(rèn)為資格權(quán)意為保障農(nóng)戶(hù)的身份屬性，系“成員權(quán)”，能夠更好地實(shí)現(xiàn)宅基地政策意旨以及堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)。而對(duì)于“戶(hù)”的規(guī)定，可在厘清資格權(quán)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的界定依據(jù)，科學(xué)定義分戶(hù)條件，以法定結(jié)婚年齡作為分戶(hù)判定標(biāo)準(zhǔn)，與宅基地“三權(quán)分置”探索結(jié)果銜接。通過(guò)明確資格權(quán)與“戶(hù)”的界定，一方面能夠摸清戶(hù)內(nèi)宅基地宗數(shù)情況，掌握全區(qū)范圍內(nèi)“戶(hù)”“宅”情況；另一方面，資格權(quán)作為一種宅基地申請(qǐng)分配的權(quán)利，需要落實(shí)到農(nóng)戶(hù)中，“戶(hù)”的界定有利于資格權(quán)的落地。同時(shí)，為確保將宅基地資源分配至剛需人群，可以實(shí)行農(nóng)村宅基地申請(qǐng)資格準(zhǔn)入制度，通過(guò)建立權(quán)益保障名錄庫(kù)，精準(zhǔn)保障農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)。

(三)顯化財(cái)產(chǎn)權(quán)能：多種方式盤(pán)活使用權(quán)

顯化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能是共同富裕背景下宅基地制度改革的題中應(yīng)有之義。各地可借鑒南海區(qū)探索建立有償退出制度，完善宅基地流轉(zhuǎn)制度。由村(居)委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定本村(居)宅基地及地上房屋有償退出的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)土地使用者不再使用已有宅基地的，自愿向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)退出，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)?；?。在保障住有所居的前提下，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織表決同意，允許符合規(guī)劃條件的空閑置宅基地轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，允許無(wú)法理順的歷史遺留宅基地用于出租、經(jīng)營(yíng)，實(shí)行有償使用和收益共享制度，顯化宅基地經(jīng)濟(jì)效益。