有關(guān)濕地的違法行為的法律責(zé)任研究
——以《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》實(shí)施為重點(diǎn)

李媛輝

(北京林業(yè)大學(xué)林業(yè)和草原法治研究中心，北京 100083)

2021年12月24日，在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上，表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》，自2022年6月1日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》是中國(guó)首次針對(duì)濕地保護(hù)進(jìn)行的專門立法，標(biāo)志著中國(guó)濕地保護(hù)進(jìn)入了法治化發(fā)展新階段[1-3]。

在國(guó)家沒(méi)有濕地保護(hù)專門法律時(shí)，濕地保護(hù)被分解成水、土地、植物和動(dòng)物資源保護(hù)[4]，在諸多生態(tài)環(huán)境資源類法律中，主要側(cè)重于對(duì)濕地單一要素或單一功能的保護(hù)?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》從生態(tài)系統(tǒng)的角度進(jìn)行立法，更加注重對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)[5]。該法與其他生態(tài)環(huán)境資源法律難免存在交叉關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》實(shí)施后，需要采用一定的規(guī)則，以厘清法律適用中的歧義。

在國(guó)家尚未出臺(tái)濕地保護(hù)法律時(shí)，中國(guó)已經(jīng)有27 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)頒布了省級(jí)濕地保護(hù)條例。地方立法為中央立法探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造條件[6]，中國(guó)濕地保護(hù)的先地方、后中央的立法路徑已經(jīng)完成。《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》實(shí)施后，除了甘肅省廢止了本省的濕地保護(hù)條例、福建省、廣東省和陜西省先后修訂了本省的濕地保護(hù)條例、山西省新頒布了本省的濕地保護(hù)條例以外，其他濕地保護(hù)地方立法尚未更新[7-8]，亟須加強(qiáng)濕地保護(hù)地方立法的“立改廢釋”工作[9-10]。

用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境，需要切實(shí)加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處破壞濕地、違規(guī)占用濕地等違法行為，使破壞濕地者付出沉重代價(jià)，讓嚴(yán)格的法律責(zé)任落到實(shí)處[11]。因此，全面理解《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》指出的有關(guān)濕地的違法行為，深入分析其法律責(zé)任實(shí)施要點(diǎn)，具有十分重要的意義。

1 有關(guān)濕地的違法行為概覽

《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》廣為使用的義務(wù)判斷詞語(yǔ)主要是“禁止”和“不得”，“禁止”使用了11 次，“不得”使用了4 次。例如，“禁止占用國(guó)家重要濕地”、“不得破壞鳥類和水生生物的生存環(huán)境”。還有極個(gè)別的“應(yīng)當(dāng)”也用來(lái)表示行政相對(duì)人的法律義務(wù)。例如，“修復(fù)重要濕地應(yīng)當(dāng)編制濕地修復(fù)方案”。以“禁止”、“不得”和“應(yīng)當(dāng)”作為關(guān)鍵詞，以“行為”作為單位，梳理出《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》明文規(guī)定的有關(guān)濕地的違法行為，共計(jì)52項(xiàng)(表1)。

表1《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》中有關(guān)濕地的違法行為Table 1 Illegal acts relating to wetlands in Wetland Protection Law of the People's Republic of China

從違法行為的性質(zhì)判斷，有關(guān)濕地的52 項(xiàng)違法行為可以劃分為9類違法行為，其分別為擅自占用濕地、破壞濕地生態(tài)功能、不合理利用濕地、攫取濕地中的自然資源、破壞濕地中物種的棲息環(huán)境、亂捕、濫獵濕地中的野生動(dòng)物、毀壞濕地中的植物、向濕地中排放有毒、有害物質(zhì)和其他有關(guān)濕地的違法行為。在有關(guān)濕地的52 項(xiàng)違法行為中，絕大部分違法行為都能在27個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的濕地保護(hù)條例中找到相似或者近似的規(guī)定[12]，有個(gè)別違法行為是《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》新規(guī)定的。例如，針對(duì)一些城市在建設(shè)中出現(xiàn)的違規(guī)挖湖造景等問(wèn)題，專門規(guī)定“禁止違法占用耕地等建設(shè)人工濕地”[13]。為了強(qiáng)化重要濕地修復(fù)方案的剛性需求，對(duì)在未編制修復(fù)方案情況下修復(fù)重要濕地或者未按照修復(fù)方案修復(fù)重要濕地而破壞濕地的行為追加法律責(zé)任。

從規(guī)范表達(dá)上看，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》通過(guò)7 條條文對(duì)有關(guān)濕地的52 項(xiàng)違法行為中的15項(xiàng)違法行為設(shè)定了法律責(zé)任，這15項(xiàng)違法行為分別為表1 中的第1 項(xiàng)、第6 項(xiàng)至第11 項(xiàng)、第14項(xiàng)、第22項(xiàng)、第28項(xiàng)、第29項(xiàng)、第49項(xiàng)至第52項(xiàng)違法行為。這15項(xiàng)違法行為包括描述案件事實(shí)的構(gòu)成要件和法律后果兩個(gè)基本詞素[14]。其他37項(xiàng)違法行為只規(guī)定了禁止性或者義務(wù)性規(guī)范，在《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》中沒(méi)有對(duì)其規(guī)定具體的處罰措施。需要說(shuō)明的是，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》法律責(zé)任第55條“向濕地引進(jìn)或者放生外來(lái)物種的，依照《中華人民共和國(guó)生物安全法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定處理、處罰”是引致條款，本身沒(méi)有獨(dú)立的規(guī)范內(nèi)涵，屬其他37 項(xiàng)違法行為之列。

2 有關(guān)濕地的違法行為的法律責(zé)任特征

2.1 嚴(yán)厲懲處破壞重要濕地的違法行為

作為濕地保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性的法律，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》的條款設(shè)置和制度設(shè)計(jì)側(cè)重于對(duì)重要濕地的保護(hù)和修復(fù)[15]?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第14 條將濕地分為國(guó)家重要濕地、省級(jí)重要濕地和一般濕地?！爸匾獫竦亍痹凇吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》中共出現(xiàn)37次，涉及16 條條文，占條文總數(shù)(65 條)的24.6%?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》法律責(zé)任一章從兩方面對(duì)保護(hù)重要濕地進(jìn)行了闡述。

一方面，在行政相對(duì)人法律責(zé)任的7 條條文中，有3條專門為保護(hù)重要濕地而設(shè)?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第52條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目擅自占用國(guó)家重要濕地的，責(zé)令限期拆除在非法占用的濕地上新建的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施，修復(fù)濕地或者采取其他補(bǔ)救措施，處1 000 元/m2以上、10 000元/m2以下罰款?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第53條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目占用重要濕地，逾期未恢復(fù)、重建濕地的，處500 元/m2以上、2 000 元/m2以下罰款?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第58條規(guī)定，修復(fù)重要濕地未編制修復(fù)方案或者未按照修復(fù)方案修復(fù)，造成濕地破壞的，處100 000 元以上、1 000 000元以下罰款。

另一方面，對(duì)破壞重要濕地尤其是國(guó)家重要濕地的加重處罰?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第54條規(guī)定，對(duì)開(kāi)(圍)墾、擅自填埋自然濕地的，限期修復(fù)濕地或者采取其他補(bǔ)救措施，沒(méi)收違法所得，處500元/m2以上、5 000元/m2以下罰款；破壞國(guó)家重要濕地的，處1 000元/m2以上、10 000元/m2以下罰款。

2.2 顯著提高對(duì)有關(guān)濕地的違法行為的罰款標(biāo)準(zhǔn)

與27 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)濕地保護(hù)條例相比，為了打擊違法行為，提高違法成本，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》顯著提高了對(duì)有關(guān)濕地的違法行為的罰款數(shù)額[16]。

一是提高了單位面積罰款標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第52 條、第54 條第1 款和第56條第1款，按照違法占用或者破壞濕地的面積，分別對(duì)3 種違法行為設(shè)定了每平方米最高罰款10 000元的標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)項(xiàng)目擅自占用國(guó)家重要濕地的，處1 000元/m2以上、10 000元/m2以下罰款；開(kāi)(圍)墾、填埋國(guó)家重要濕地的，處1 000元/m2以上、10 000元/m2以下罰款；在紅樹林濕地內(nèi)挖塘的，處1 000元/m2以上、10 000元/m2以下罰款?！侗本┦袧竦乇Ｗo(hù)條例》第27條第1款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)墾、占用濕地的，以2 000元/m2以上、5 000元/m2以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款，其罰款上限是各省(自治區(qū)、直轄市)中最高的，而《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》對(duì)類似違法行為的罰款上限是北京市對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)墾、占用濕地行為罰款上限的2倍。

二是提高了單位體積罰款標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第57條第1款對(duì)1種違法行為設(shè)定了按照采挖泥炭體積，每立方米最高10 000 元的罰款標(biāo)準(zhǔn)：在泥炭沼澤濕地開(kāi)采泥炭的，處2 000 元/m3以上、10 000 元/m3以下罰款。《吉林省濕地保護(hù)條例》第29條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，采挖泥炭處500元/m3以上、1 000元/m3以下罰款，其罰款上限也是各省(自治區(qū)、直轄市)中最高的，而《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》對(duì)類似違法行為的罰款上限是吉林省對(duì)采挖泥炭行為罰款上限的10倍。

三是提高了破壞濕地的固定數(shù)額罰款限額?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第54 條第2 款、第56條第2款、第57條第2款和第58條分別對(duì)以下4種違法行為設(shè)定了最高1 000 000元的罰款。一是排干自然濕地或者永久性截?cái)嘧匀粷竦厮?，造成?yán)重后果的，處500 000 元以上、1 000 000 元以下罰款；二是在紅樹林濕地內(nèi)投放、種植妨礙紅樹生長(zhǎng)的物種，造成嚴(yán)重后果的，處100 000元以上、1 000 000 元以下罰款；三是從泥炭沼澤濕地向外排水，情節(jié)嚴(yán)重的，處100 000元以上、1 000 000元以下罰款；四是未編制修復(fù)方案修復(fù)重要濕地或者未按照修復(fù)方案修復(fù)重要濕地，造成濕地破壞的，處100 000 元以上、1 000 000 元以下罰款。北京市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省、江蘇省、廣東省、海南省、重慶市、云南省的省級(jí)濕地保護(hù)條例對(duì)于破壞濕地生態(tài)功能的嚴(yán)重違法行為，固定數(shù)額罰款限額最高為50 000元以上、500 000元以下?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》對(duì)類似違法行為的罰款無(wú)論是下限還是上限都提高了1倍。

2.3 科學(xué)設(shè)定“修復(fù)+罰款”的復(fù)合責(zé)任方式

破壞濕地不僅要按照違法行為輕重處以相應(yīng)數(shù)額的罰款，而且還得限期恢復(fù)濕地的生態(tài)功能[17]?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》為8項(xiàng)破壞濕地的違法行為設(shè)定了限期修復(fù)濕地或者采取其他補(bǔ)救措施的法律責(zé)任。這8 項(xiàng)違法行為分別為表1 中的第1項(xiàng)、第7項(xiàng)至第11項(xiàng)、第14項(xiàng)和第22項(xiàng)違法行為。限期修復(fù)濕地是指由違法行為人在一定期限內(nèi)采取水體治理、土地整治、植被恢復(fù)和動(dòng)物保護(hù)等措施，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能和碳匯功能，將被破壞的濕地生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。生態(tài)環(huán)境具有特殊性，一旦遭到污染或者破壞，不可能完全恢復(fù)到受損害前的狀態(tài)，只能通過(guò)技術(shù)措施，盡可能地恢復(fù)其原有的生態(tài)功能。違法行為人可以自行開(kāi)展?jié)竦匦迯?fù)，也可以委托具備修復(fù)能力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)。采取其他補(bǔ)救措施，是指濕地生態(tài)環(huán)境無(wú)法修復(fù)或者無(wú)法完全修復(fù)的，由違法行為人實(shí)施替代性修復(fù)[18-19]。

3 有關(guān)濕地的違法行為的法律責(zé)任的實(shí)施

有關(guān)濕地的違法行為的法律責(zé)任的實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。法律對(duì)破壞濕地的行為規(guī)定了嚴(yán)格、明確的法律責(zé)任，處罰力度很大，只有認(rèn)真執(zhí)行法律規(guī)定，才能落實(shí)最嚴(yán)格保護(hù)濕地的要求。首先，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》專門針對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行立法保護(hù)，部分有關(guān)濕地的違法行為涉及其他生態(tài)環(huán)境資源法律所保護(hù)的資源要素，存在選擇適用問(wèn)題；其次，各地方應(yīng)當(dāng)加快開(kāi)展地方性配套法規(guī)修改、完善工作，確保國(guó)家法治統(tǒng)一；最后，有關(guān)濕地的違法行為的法律責(zé)任不僅有行政責(zé)任(行政處罰)，還有刑事責(zé)任和民事責(zé)任。

3.1 選擇適用有關(guān)濕地的違法行為的法律責(zé)任的競(jìng)合規(guī)則

濕地(包括江河、湖泊和海域等)不是孤立的地理單元，與其他生態(tài)要素在空間和功能上存在交叉或者重疊，這就使得濕地的保護(hù)、利用和相關(guān)管理活動(dòng)可能同時(shí)適用多部法律。《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第2 條第3 款規(guī)定“江河、湖泊、海域等濕地的保護(hù)、利用及相關(guān)管理活動(dòng)還應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等有關(guān)法律的規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》與相關(guān)法律不是一般法和特別法的關(guān)系，當(dāng)事人的某種違法行為，有可能觸犯不同的法律，就會(huì)出現(xiàn)競(jìng)合，需要主管部門根據(jù)適用原則來(lái)選擇適用的法律條文。

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第42條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)而非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒(méi)收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5 倍以上、15 倍以下的罰款?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第52條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目擅自占用國(guó)家重要濕地的，責(zé)令限期拆除在非法占用的濕地上新建的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施，修復(fù)濕地或者采取其他補(bǔ)救措施，處1 000 元/m2以上、10 000 元/m2以下罰款。如果建設(shè)項(xiàng)目擅自占用的海域是列入國(guó)家重要濕地名錄的濕地，則《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第42條與《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第52 條發(fā)生競(jìng)合。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第29條規(guī)定，同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。對(duì)于從形式上難以比較高低的，如一部法律規(guī)定罰款以海域使用金的倍數(shù)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，另一部法律規(guī)定罰款以面積乘以固定數(shù)額為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，則需要根據(jù)案情等實(shí)際情況來(lái)作出判斷[20]。假設(shè)《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》罰款數(shù)額高，則依該法處罰。同時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第28條第2 款“當(dāng)事人有違法所得，除了依法應(yīng)當(dāng)退賠的以外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收”的規(guī)定，哪怕《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第52條沒(méi)有規(guī)定“沒(méi)收違法所得”，主管部門也可以直接依照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》作出沒(méi)收違法所得的處罰決定。

《中華人民共和國(guó)水法》第66 條規(guī)定，圍湖造地或者未經(jīng)批準(zhǔn)圍墾河道的……，責(zé)令限期清除障礙或者采取其他補(bǔ)救措施，處10 000 元以上、50 000 元以下的罰款。《中華人民共和國(guó)防洪法》第56條規(guī)定，圍湖造地、圍墾河道的，責(zé)令恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，可以處50 000 元以下的罰款。《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第54條第1款規(guī)定，開(kāi)(圍)墾、擅自填埋自然濕地的，責(zé)令限期修復(fù)濕地或者采取其他補(bǔ)救措施，沒(méi)收違法所得，并按照破壞濕地的面積，處500 元/m2以上、5 000 元/m2以下罰款；破壞國(guó)家重要濕地的，處1 000 元/m2以上、10 000 元/m2以下罰款。如果圍湖造地、圍墾河道所破壞的是列入名錄的國(guó)家重要濕地、省級(jí)重要濕地或者一般濕地，則《中華人民共和國(guó)水法》第66條、《中華人民共和國(guó)防洪法》第56 條與《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第54 條產(chǎn)生競(jìng)合。對(duì)于有幅度的罰款，“擇一重罰”[21]，先比較罰款上限，適用罰款上限高的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第54 條規(guī)定，最高可罰款10 000元/m2，符合“就高”處罰原則。

3.2 加強(qiáng)與其他生態(tài)環(huán)境資源法律的有效銜接

在《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》中無(wú)法找到對(duì)應(yīng)法律責(zé)任的違法行為，如果其他生態(tài)環(huán)境資源法律有同類違法行為且有行政處罰的，可以適用其他生態(tài)環(huán)境資源法律進(jìn)行處罰。因此，必須處理好《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》與其他生態(tài)環(huán)境資源法律的銜接關(guān)系。常見(jiàn)的情形有以下三種。

一是法律明確規(guī)定，針對(duì)某種違法行為，直接適用相關(guān)法律予以處罰。例如，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第55條“違反本法規(guī)定，向濕地引進(jìn)或者放生外來(lái)物種的，依照《中華人民共和國(guó)生物安全法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定處理、處罰?！薄吨腥A人民共和國(guó)生物安全法》第81條“擅自引進(jìn)外來(lái)物種的……，沒(méi)收引進(jìn)的外來(lái)物種，并處五萬(wàn)元以上、二十五萬(wàn)元以下的罰款。”《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第58條“違法從境外引進(jìn)野生動(dòng)物物種的……，沒(méi)收所引進(jìn)的野生動(dòng)物，并處五萬(wàn)元以上、五十萬(wàn)元以下罰款”的規(guī)定，可以適用于擅自向濕地中引進(jìn)外來(lái)物種的違法行為?！吨腥A人民共和國(guó)生物安全法》第81條“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自釋放或者丟棄外來(lái)物種的……，責(zé)令限期捕回、找回釋放或者丟棄的外來(lái)物種，處一萬(wàn)元以上、五萬(wàn)元以下的罰款?！薄吨腥A人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第59 條“違法將從境外引進(jìn)的野生動(dòng)物放生、丟棄的……，責(zé)令限期捕回，處一萬(wàn)元以上、十萬(wàn)元以下罰款?！薄吨腥A人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》第85條、《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》第112 條關(guān)于在長(zhǎng)江流域、在黃河流域“開(kāi)放水域養(yǎng)殖、投放外來(lái)物種或者其他非本地物種種質(zhì)資源的……，責(zé)令限期捕回，處十萬(wàn)元以下罰款；造成嚴(yán)重后果的，處十萬(wàn)元以上、一百萬(wàn)元以下罰款”的規(guī)定，可以適用于向濕地放生外來(lái)物種的違法行為。

二是法律規(guī)定特定事項(xiàng)按照其他法律規(guī)定的具體制度辦理的，對(duì)于相應(yīng)違法行為則從具體制度中尋找處罰依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第20 條第1 款規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目確需臨時(shí)占用濕地的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定辦理?！崩?，臨時(shí)占用濕地期滿拒不歸還的、在臨時(shí)占用的濕地上修建永久性建筑物的、以及臨時(shí)占用濕地期滿后一年內(nèi)未恢復(fù)濕地面積和生態(tài)條件的，則分別按照非法占用土地、林地、草原、海域以及擅自建設(shè)水利工程等違法行為，追究法律責(zé)任。

三是針對(duì)一些違法行為，雖然法律未明確規(guī)定適用哪一種法律進(jìn)行處罰，但是根據(jù)該違法行為所屬的違法類型，可以確定具體的行政處罰依據(jù)。例如，在濕地內(nèi)擅自采礦的，雖然《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》并未對(duì)該行為規(guī)定相應(yīng)的處罰，實(shí)踐中發(fā)生此類違法行為時(shí)，通常可以適用《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第39條“未取得采礦許可證擅自采礦的……，沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處違法所得50%以下的罰款”的規(guī)定，進(jìn)行處罰。在泥炭沼澤濕地擅自開(kāi)采地下水的，可以適用《中華人民共和國(guó)水法》第69條“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水的……，限期采取補(bǔ)救措施，處二萬(wàn)元以上、十萬(wàn)元以下的罰款”的規(guī)定，進(jìn)行處罰。

3.3 修改和完善省級(jí)濕地保護(hù)條例的法律責(zé)任

《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第64條明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以根據(jù)本地實(shí)際，制定濕地保護(hù)具體辦法?！备魇?自治區(qū)、直轄市)應(yīng)當(dāng)盡快修改、完善此前制定的濕地保護(hù)條例中與新法不一致的法律責(zé)任條款。濕地保護(hù)領(lǐng)域中央立法與地方立法關(guān)系的邏輯結(jié)構(gòu)雖然清晰，但是在實(shí)踐運(yùn)行中依然會(huì)呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的情況，省級(jí)濕地保護(hù)條例應(yīng)當(dāng)在不超越地方立法權(quán)限的前提下，依據(jù)2021 年7 月15 日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第12條“法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”和“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰”的規(guī)定，完成地方先行性立法向地方執(zhí)行性立法或者地方補(bǔ)充性立法的轉(zhuǎn)換。為此，本研究歸納出以下四種不同的違法行為法律責(zé)任銜接方式。

一是《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，這種情況下省級(jí)濕地保護(hù)條例可以對(duì)該違法行為及處罰作出具體規(guī)定，但是不能超出《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》規(guī)定的違法行為及處罰種類、處罰幅度。對(duì)《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》規(guī)定的處罰種類，省級(jí)濕地保護(hù)條例不得增加規(guī)定其他處罰種類；對(duì)《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》規(guī)定的處罰幅度，省級(jí)濕地保護(hù)條例既不能低于其下限，也不能高于其上限。

二是《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》雖然已經(jīng)規(guī)定了某種行為違法，但是沒(méi)有規(guī)定其相應(yīng)的法律責(zé)任，省級(jí)濕地保護(hù)條例可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。例如，在某紅樹林保護(hù)小區(qū)內(nèi)，周某、周某某擴(kuò)建水閘和新修建了房屋，非法占用紅樹林濕地1 299.5 m2(引自廣東省湛江市中級(jí)人民法院(2020)粵08 行審復(fù)2 號(hào)行政裁定書)，兩人的行為是《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第34條第3款所指的“擅自占用紅樹林濕地”的違法行為，但是在《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》中找不到相應(yīng)的法律責(zé)任。海南省、廣西壯族自治區(qū)和廣東省等紅樹林資源豐富的省份可以為“擅自占用紅樹林濕地”的違法行為，補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。

三是《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》對(duì)某一種違法行為規(guī)定了行政處罰，省級(jí)濕地保護(hù)條例對(duì)于與《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》規(guī)定的違法行為同類的違法行為，可以規(guī)定其違法并設(shè)定行政處罰[22]。例如，“建設(shè)項(xiàng)目擅自占用國(guó)家重要濕地”是《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》規(guī)定的違法行為并有相應(yīng)的行政處罰，但是，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》未規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目擅自占用省級(jí)重要濕地或者一般濕地”是違法行為。經(jīng)過(guò)充分評(píng)估，認(rèn)為確有必要的，省級(jí)濕地保護(hù)條例可以將“建設(shè)項(xiàng)目擅自占用省級(jí)重要濕地或者一般濕地”認(rèn)定為“建設(shè)項(xiàng)目擅自占用國(guó)家重要濕地”同類的違法行為，規(guī)定其違法并設(shè)定行政處罰。目前，《山西省濕地保護(hù)條例》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目擅自占用省級(jí)重要濕地、《福建省濕地保護(hù)條例》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目擅自占用省級(jí)重要濕地和一般濕地補(bǔ)充設(shè)定了行政處罰。

四是《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》列舉了數(shù)種違法行為，然后以“等”、“其他……”等表述兜底，省級(jí)濕地保護(hù)條例據(jù)此可以進(jìn)行補(bǔ)充性立法。例如，省級(jí)濕地保護(hù)條例中的“在濕地中燒荒(在12 部法規(guī)中出現(xiàn))”[23]可以視為《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第28條第5項(xiàng)“其他破壞濕地及其生態(tài)功能的行為”，“在濕地中擅自放生(歸)野生動(dòng)物(在4部法規(guī)中出現(xiàn))”[23]可以理解為《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第30條第2款“禁止在以水鳥為保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)地及其他重要棲息地從事捕魚、挖捕底棲生物、撿拾鳥蛋、破壞鳥巢等危及水鳥生存、繁衍的活動(dòng)”中“等”字的列舉。

3.4 明確有關(guān)濕地的違法行為的法律責(zé)任的行刑銜接

《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第62 條規(guī)定，違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。一些有關(guān)濕地的違法行為不僅要承擔(dān)行政責(zé)任(行政處罰)，達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)后，還可能承擔(dān)刑事責(zé)任。本研究試選取以下三種罪名進(jìn)行分析。

非法占用農(nóng)用地罪?！伴_(kāi)(圍)墾自然濕地”數(shù)量較大，造成林地、草原等農(nóng)用地大量毀壞的，涉嫌構(gòu)成《中華人民共和國(guó)刑法》第342條規(guī)定的“非法占用農(nóng)用地罪”。雖然中國(guó)目前沒(méi)有專門針對(duì)破壞濕地造成嚴(yán)重?fù)p害的行為構(gòu)成犯罪的規(guī)定[24]，但是，在實(shí)踐中，可以通過(guò)地類轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)行刑銜接。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2017)[25]對(duì)土地的分類，紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤既是濕地又是林地，沼澤草地既是濕地又是草地?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2005〕15號(hào))明確規(guī)定，“非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地?cái)?shù)量分別或者合計(jì)達(dá)到五畝以上”、“非法占用并毀壞其他林地?cái)?shù)量達(dá)到十畝以上”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第342條規(guī)定的“數(shù)量較大”。例如，趙某某在國(guó)有林業(yè)施業(yè)林地區(qū)域內(nèi)擅自非法開(kāi)墾沼澤濕地(林地)34.65 畝，林種為水源涵養(yǎng)林(防護(hù)林)，改變土地用途且數(shù)量較大的行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪(引自黑龍江省林區(qū)中級(jí)人民法院(2019)黑75 刑終31 號(hào)刑事裁定書、黑龍江省林區(qū)中級(jí)人民法院(2021)黑75刑申16號(hào)駁回申訴通知書)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2012〕15號(hào))指出，“非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量在二十畝以上的，或者曾因非法占用草原受過(guò)行政處罰，在三年內(nèi)又非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量在十畝以上的”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第342條規(guī)定的“數(shù)量較大”。例如，閆某某非法開(kāi)墾草原(濕地)32.25畝，數(shù)量較大，對(duì)植被破壞程度嚴(yán)重，其行為已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪(引自黑龍江省湯原縣人民法院(2014)湯刑初字第56號(hào)刑事判決書)。

破壞自然保護(hù)地罪。本罪由2021 年3 月1 日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)刑法修正案(十一)》補(bǔ)充規(guī)定，作為第342 條之一：違反自然保護(hù)地管理法規(guī)，在國(guó)家公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行開(kāi)墾、開(kāi)發(fā)活動(dòng)或者修建建筑物，造成嚴(yán)重后果或者有其他惡劣情節(jié)的，構(gòu)成破壞自然保護(hù)地罪。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》將自然保護(hù)地按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園3類?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第24條規(guī)定，省級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門根據(jù)濕地保護(hù)規(guī)劃和濕地保護(hù)需要，依法將濕地納入國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)或者自然公園。目前，在相關(guān)司法解釋中，還沒(méi)有明確規(guī)定破壞自然保護(hù)地罪的立案標(biāo)準(zhǔn)[26]，違法開(kāi)墾(開(kāi)墾自然濕地)、開(kāi)發(fā)活動(dòng)(擅自填埋自然濕地)和修建建筑物(建設(shè)項(xiàng)目擅自占用國(guó)家重要濕地)的行為，如果發(fā)生在國(guó)家公園的濕地內(nèi)或者濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，很有可能構(gòu)成本罪。

非法采礦罪。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中關(guān)于礦產(chǎn)資源分類細(xì)目規(guī)定，泥炭被列為非金屬礦產(chǎn)，屬于礦產(chǎn)資源分類中的一種。“在泥炭沼澤濕地開(kāi)采泥炭”，造成礦產(chǎn)資源破壞的，涉嫌構(gòu)成《中華人民共和國(guó)刑法》第343條規(guī)定的“非法采礦罪”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》(法發(fā)〔2021〕28 號(hào))明確要求依法懲治偷采盜挖泥炭、黑土等違法犯罪活動(dòng)。同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用依法懲處盜采礦產(chǎn)資源犯罪的意見(jiàn)》(法發(fā)〔2022〕19 號(hào))指出，嚴(yán)格依照刑法第343 條及《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2016〕25 號(hào))的規(guī)定，對(duì)盜采礦產(chǎn)資源行為定罪量刑。非法開(kāi)采的礦產(chǎn)品價(jià)值或者造成礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值在100 000元以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第343 條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)。例如，田某在濕地內(nèi)非法開(kāi)采泥炭22 710 m3，鑒定價(jià)值340 650 元，其行為已構(gòu)成非法采礦罪(引自吉林省舒蘭市人民法院(2020)吉0283刑初48號(hào)刑事附帶民事判決書)。

3.5 依法追究濕地生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任

《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第61條規(guī)定了濕地生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，“違反本法規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境損害的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)依法請(qǐng)求違法行為人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任、賠償損失和有關(guān)費(fèi)用。”《中華人民共和國(guó)民法典》第1235條規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人賠償下列損失和費(fèi)用：一是生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失[27]；二是生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；三是生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用；四是清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；五是防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用。例如，違法行為人開(kāi)采泥炭的行為與生態(tài)環(huán)境的破壞存在因果關(guān)系，對(duì)原有植被破壞殆盡，濕地(沼澤地水域)調(diào)節(jié)徑流、蓄洪防旱、涵養(yǎng)水源等功能喪失，無(wú)法自然恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重毀壞，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用在評(píng)估基準(zhǔn)日的資產(chǎn)評(píng)估值為人民幣302 450元(泥炭原狀恢復(fù)費(fèi)232 508 元、野生植物原狀恢復(fù)費(fèi)69 942 元)、評(píng)估費(fèi)9 074 元(引自吉林省舒蘭市人民法院(2020)吉0283刑初48號(hào)刑事附帶民事判決書)。此外，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》、《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》、《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅泛汀蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》等，也對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作出了規(guī)定?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》(環(huán)法規(guī)〔2022〕31號(hào))進(jìn)一步明確指出，賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需要承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。賠償義務(wù)人的財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金時(shí)，優(yōu)先用于承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。賠償義務(wù)人積極履行生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的，相關(guān)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，依法將其作為從輕、減輕或者免予處理的情節(jié)。上述規(guī)定同樣適用于濕地生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

法律的生命在于實(shí)施?！吨腥A人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》明確了各方權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，處罰標(biāo)準(zhǔn)考量了濕地資源價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，處罰標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)厲[28]。全面貫徹實(shí)施好《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》，確保濕地保護(hù)工作在法治軌道上有序推進(jìn)[29]。各省、區(qū)、市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地實(shí)際制定濕地保護(hù)具體辦法，搞好法律配套銜接[30]，進(jìn)一步完善濕地保護(hù)法治體系。

4 結(jié) 語(yǔ)

應(yīng)該處理好《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》與其他生態(tài)環(huán)境資源法律的競(jìng)合關(guān)系；落實(shí)好《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》與《中華人民共和國(guó)刑法》及其相關(guān)司法解釋的銜接關(guān)系；通過(guò)行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任“三管齊下”，共同筑牢濕地保護(hù)的生態(tài)安全屏障。