新修訂《體育法》學校責任適用困境與破解

馬天一

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

2022 年新修訂《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)在對原法第三章“學校體育”進行擴充、完善的基礎上將該章更名為“青少年和學校體育”，并通過第111 條責任條款的設置為學校遵守該章中有關規(guī)定(即以“應當”“必須”等字樣為標識的剛性規(guī)范，而非以“可以”“鼓勵”等字樣為標識的柔性規(guī)范)賦予國家強制力保障。責任條款的存在使《體育法》第三章中諸如開足開齊體育課、保證學生在校期間體育鍛煉時間、關照特殊體質學生、做好運動傷害風險防控、保障體育教師待遇等規(guī)范都將得到更好實施。但是，《體育法》第111 條的規(guī)范構造不僅使責令改正內涵需要在執(zhí)法中進一步明確，也使拒不改正之法律后果客觀缺失。加之長期以來學校體育中違法行為都難以得到充分重視，這一缺乏實踐基礎的新設責任條款在適用過程中可能面臨著執(zhí)法啟動不暢通、執(zhí)法活動不科學、執(zhí)法后果難檢驗等困境，而這些困境很有可能阻塞《體育法》第三章中剛性規(guī)范的有效實施。基于此，本研究對如何破除《體育法》第111 條學校責任(為了增加研究針對性，如非特指，本研究所稱學校責任皆指學校違反《體育法》第三章剛性規(guī)范，進而觸發(fā)第111條適用時所需承擔的法律責任)的適用困境進行研究，以期為解決青少年和學校體育中存在的難題提供智力支持。

1 困境檢視：學校責任適用面臨多重難題

1.1 執(zhí)法活動啟動機制之維

長期以來，我國并不缺乏通過國家強制力保障學校體育正常進行的規(guī)范，最典型如《學校體育工作條例》針對不按規(guī)定開設體育課等情形設計的責任條款。然而，這些規(guī)范執(zhí)行不力現(xiàn)象多發(fā)，如前述條例中關于體育課教學等要求的執(zhí)行情況、體育教師待遇規(guī)定的落實情況等都不盡人意[1]。應當說，規(guī)范執(zhí)行不力的本質原因是違法現(xiàn)象過于普遍、違法行為邊界不易把握、執(zhí)法本身未受充分重視等因素致使執(zhí)法活動啟動不夠暢通，而這背后又有多層復雜成因：其一，行為主體缺乏法治意識不知行為違法，如不將體育設施器材運行不到位等視作違法行為；其二，行為主體認為不存在違法風險而敢于實施違法行為，如過去長期存在的中學體育課開課問題；其三，部分行為結果存在實質損害的非物理性，且對其調查核實存在一定困難，不僅使違法行為本身難以發(fā)現(xiàn)，也很可能反過來因守法與違法邊界的含糊助長違法傾向，典型就是《體育法》新增的為特殊體質學生提供適合的體育活動、預防青少年不良健康狀況等領域；其四，執(zhí)法本身的過程與結果不被重視或過于表面化，如在學校體育領域安全監(jiān)管等方面，政府部門往往以看記錄、聽匯報等方式開展工作，即使現(xiàn)場視察也往往缺乏深入了解[2]。盡管《體育法》首次從法律層面明確違反該法第三章時的學校責任，但其并未能夠直接消弭上述導致執(zhí)法啟動不暢通的多層因素。進言之，學校責任條款的設置對于加強學校在體育領域的法治意識、使學校認識到體育領域的違法風險等有一定正向作用，但難以否認的是受應試教育深刻影響，學校與執(zhí)法部門可能在貫徹實施體育法律法規(guī)時繼續(xù)在口頭、文件上做表面文章應付了事[3]。與此同時，《體育法》第三章剛性規(guī)范在實施環(huán)節(jié)也仍然面臨著因難以把握違法邊界進而無法準確識別違法現(xiàn)象的客觀問題。因此，為了暢通學校責任的執(zhí)法啟動應當“標本兼治”。從治標角度而言，一方面應當明確違法風險，另一方面應當提高發(fā)現(xiàn)違法行為的能力；從治本角度而言，應當注重法治理念、法治意識的培養(yǎng)，一方面盡量通過違法動機的化解減少違法行為發(fā)生，另一方面提升執(zhí)法部門對學校責任條款的“善知善用”。

1.2 責令改正執(zhí)法機制之維

《體育法》第三章第25～34 條、第36 條、第38條都存在對學校的剛性規(guī)定，學校違反這些條款應當根據(jù)《體育法》第111 條進行追責。具體而言，學校可能存在違法行為的領域包括體育教師待遇、體育課程安排、組織參與體育活動、預防控制不良健康情況、體育活動安全管理、舉辦運動會等，而不同違法類型對應不同“責令改正”要求。責令改正的法律屬性是執(zhí)法者通過意思表示要求違法對象履行法律規(guī)范設定的第一性法律義務，其目的是恢復到理想法秩序追求的狀態(tài)、修補被違法行為突破的秩序邊界[4]。界定《體育法》第三章的第一性法律義務范疇較為容易，但是判斷學校如何可以恢復理想法秩序狀態(tài)、如何修補秩序邊界并非易事：責令恢復原狀是責令改正的重要內涵，但是在教育領域如何恢復原狀并無統(tǒng)一指引。進言之，在責令學校開足開齊體育課、責令學校停止預防不良健康情況的不作為、責令學校對特殊體質學生進行體育科目考核時考慮其身體狀況、責令學校保障體育教師待遇等場景中，如何消除被違法行為所帶來的危害后果決定學校責任能否發(fā)揮《體育法》第三章的保障作用。從向后的時間軸上看，學校在責令改正要求下根據(jù)《體育法》第三章中的規(guī)范停止違法行為、履行法律義務不存在爭議；但從向前的時間軸上溯及既往時，會發(fā)現(xiàn)學生無法掌握體育專業(yè)技能、學生無法掌握不良健康防控知識、考核結果不夠客觀公正、教師無法得到合理工資待遇等前述責令改正場景對應的危害后果是否應當補救、如何補救都有待細化。從理論上講，一般對這種具有非物理性的實體危害后果而言，可以通過賠償損失的方式竭力恢復到理想法秩序的原狀中。占用其他課程時間填補先前的體育課程、考核結果及相應影響的回溯等都是賠償損失的非金錢給付方式，而忽視這些恢復原狀方式可能會帶來責令改正執(zhí)法機制的表面化與失效化。因此，必須最大程度界定合乎情理的補救界限，使責令改正通知書成為發(fā)揮學校責任條款功能的有效載體。

1.3 改正行為檢驗機制之維

從規(guī)范構造上看，《體育法》第111 條中的法律責任層次單一，即只要觸發(fā)學校責任，就會帶來“責令改正”＋“處分”的法律后果，且缺乏后續(xù)責任的制度安排。通過對我國法律規(guī)范進行考察后可以發(fā)現(xiàn)，盡管如《體育法》一樣僅規(guī)定對違法主體提出“責令改正”之要求的法律較為常見，但在“責令改正”后并含“拒不改正”法律后果的立法規(guī)定也不在少數(shù)。而且，含“拒不改正”的法律后果可以從法律責任角度倒逼責任主體履行改正要求，以更好實現(xiàn)法律的特定目的。《體育法》學校責任中這種法律后果的缺失可能會阻礙學校體育規(guī)定的實現(xiàn)。學校責任不同于通過設置行政處罰等方式進行威懾的責任條款，其根本目的是以“責令改正”的方式推動實現(xiàn)《體育法》第三章中的具體規(guī)定。也就是說，學校責任“違法即擔責”本質上是為更好滿足對違反《體育法》第三章所有程度之行為的竭力避免與矯正。然而，受“唯分數(shù)”“唯升學”等應試教育慣性影響[5]，指望通過“責令改正”一步到位地解決學校體育中的違法現(xiàn)象存在一定困難，學校在收到“責令改正”要求后是否有效進行改正、是否“陽奉陰違”等情形都不可以當然排除。因此，盡管學校責任的設置使《體育法》中的學校體育規(guī)范更加具有約束力，且責令改正通知書中往往并含檢驗要求，此外在行政執(zhí)法與教學督導協(xié)同機制下后者可以對改正效果進行監(jiān)督檢驗[6]，但“拒不改正”相應法律后果的缺失使學校體育本來需要的改正行為檢驗機制從法律責任層面落空，進而降低學校責任的實質“硬度”。因此，在學校責任適用時應探索如何有效填補“拒不改正”法律后果缺失所帶來的缺憾，以推動改正要求真正落實。

2 路徑證成：軟法硬法協(xié)同破解學校責任適用困境

2.1 《體育法》學校責任的多元法理基礎

1) 體育法治角度的法理基礎與立法體現(xiàn)。

從體育法治角度看，學校體育以在學生體質與學業(yè)間充分追尋平衡為己任[7]，是體育事業(yè)的重要組成部分，因此學校體育工作的法治化與體育法治存在“分-總”的聯(lián)系?！扼w育法》高度重視學校體育工作，在第三章中詳盡地為學?？臻g向度內的體育法治提供柔性規(guī)范與剛性規(guī)范的混合布局，即一方面通過柔性規(guī)范鼓勵學校組建運動隊、開展體育交流活動等事項，另一方面通過剛性規(guī)范強制學校做好開足開齊體育課、舉辦全校性運動會等要求。進言之，如果缺乏有效的責任機制，法所設置的指令很可能因不存在違法成本而成為“無本之木”，亦即使學校體育工作的法治化追求落空。在《體育法》修訂前，學校體育中的規(guī)范就因為法律后果的缺失未能形成“行為→后果”的閉環(huán)，進而引發(fā)學校體育工作法治化要求難以落實的窘境。因此，以消除或減少學校不認真履行體育法治要求的情形為目的，通過責任條款的設置對違反體育法治要求的行為進行否定性評價從而實現(xiàn)規(guī)范目的本就是體育法治的內在要求[8]。

2)教育法治角度的法理基礎與立法體現(xiàn)。

從教育法治角度看，《體育法》設置學校責任對于豐富和完善教育法治體系具有重要意義。完整的教育理念必須注重體育育人并提升學校體育的活動質量[9]，而立法層面強化體育教育的具體要求可以從法治角度加強對學校體育的基本保障。因此，《體育法》將教育塑造為學校體育的核心：第一，為了保持學校體育中的教育本色，體現(xiàn)出學校體育是學校教育的重要組成部分，《體育法》在修訂時并未將“學校體育”從章節(jié)名中徹底去除[10]；第二，《體育法》第三章以“應當”“必須”等標示性詞語創(chuàng)設剛性規(guī)范，賦予學校主管部門大量執(zhí)法依據(jù)，而傳導到立法的下游，以推動學校體育教育更好開展為目的的學校責任得以設立。因此從本質上說，教育法治是《體育法》學校責任法理基礎的重要來源。

3)未成年人保護法治角度的法理基礎與立法體現(xiàn)。

從未成年人保護法治角度看，由于學校體育工作的基本對象大部分是未成年人，因此《體育法》中設置學校責任也是為了通過更好實現(xiàn)未成年人體育權利進而推動對其生命健康權的保護等[11]。聯(lián)合國《兒童權利公約》中創(chuàng)設的“未成年人最大利益”原則有助于實現(xiàn)未成年人的發(fā)展權、健康權等權益，但由于其中并未對何為最大利益做出具體解釋，因此立法者需要結合實際需求將這一原則融入制度中[12]。《中華人民共和國未成年人保護法》第4 條明確在未成年保護工作中適用“未成年人最大利益”原則，并根據(jù)這一原則明確禁止因身體歧視學生(第29 條)、未成年人教育教學場所安全(第35 條)等具體規(guī)定，這些規(guī)定在《體育法》特殊體質學生保護制度、學校體育場地設施器材安全保障制度等規(guī)范中得以更加具體體現(xiàn)。進言之，《體育法》第三章中大量規(guī)范是在“未成年人最大利益”原則下根據(jù)《未成年人保護法》等法律進行創(chuàng)設，從體育權利方面構建未成年人保護制度，因此學校責任法理基礎的重要來源之一就是為“未成年人最大利益”原則在體育領域的實現(xiàn)提供剛性保障。

2.2 基于法理基礎的困境突破思路

法理來源于法治實踐需要，在法治實踐空間中證成并推進法治實踐前行[13]。因此，法理中也蘊藏著各類法治活動的應然進路。進言之，在《體育法》適用中對復合法理基礎進行系統(tǒng)回應可以更好完善執(zhí)法活動，突破學校責任的適用困境。首先，教育行政部門在學校體育執(zhí)法中長期占據(jù)主導地位，但隨著《體育法》中“教育行政部門和學校應當將體育作為學校教育的組成部分”表述的取消，以及第111 條對執(zhí)法主體概括性表述的設置，教育行政部門的主導地位已經(jīng)從法律規(guī)范層面得到淡化，這為后續(xù)專業(yè)性執(zhí)法主體的積極介入提供契機。進一步說，在復合法理基礎的引導下，多元主體共同參與學校體育治理可以更好推動責任條款實現(xiàn)。其次，在立法已經(jīng)充分融合各項法理基礎的前提下，應當為法治實施提供程序性的價值理念融合機制，使各類法理基礎在實踐中得以充分體現(xiàn)，而非僅存在于法律文本中。因此，通過具有柔性與靈活性的法治活動輔助責任條款的功能實現(xiàn)具有必要性。最后，各項法理基礎應當根據(jù)各自功能作用于執(zhí)法活動，推動執(zhí)法過程合乎來自實踐理性的規(guī)律[14]，因此宜通過配套機制將“體育權利保障”“教體融合”“未成年人利益最大化”“教育公平”等具體法理作用于復雜的執(zhí)法實踐中。總之，如果從這些角度著手探尋前進方向，就能極大程度為學校責任適用困境的突破助力。

引入“軟法”概念是系統(tǒng)回應學校責任復合法理基礎、推動學校責任更好適用的思路之一。軟法是意圖產(chǎn)生一定規(guī)范效果、但缺乏國家強制力保障的成文規(guī)范[15]，具有普適性、規(guī)范性、法律公共性、載體形態(tài)多樣化、富有彈性等特質[16]。法律規(guī)范中的柔性規(guī)范(如倡導性條款等)、法律規(guī)范中因缺乏相應責任條款導致追責不能的剛性規(guī)范(典型如舊《體育法》第三章的各項剛性規(guī)范)、行業(yè)協(xié)會與學校等社會自治組織制定的對自身具有一定約束力的規(guī)范(包括行業(yè)標準、社團章程等)等都屬于軟法范疇[17]。而從更加宏大的行為規(guī)則角度解讀，政策等社會規(guī)范也可以屬于軟法范疇[18]。硬法則是與軟法相對，通過國家強制力保障實施的規(guī)范[19]，最典型的就是《體育法》第三章中受學校責任條款保障實施的剛性規(guī)范。在推動多元主體共同治理、推行柔性輔助責任條款實現(xiàn)、推進法理融入執(zhí)法實踐等要求下，應進一步重視軟法在治理中的地位與作用，借助軟法的靈活性、民主性、規(guī)范性等特性促進多元治理與協(xié)商治理。實際上，學校體育領域一直兼具軟法與硬法，但是在促進學校責任的功能發(fā)揮上軟法硬法并不具備協(xié)同性，其中的“各自為戰(zhàn)”傾向較為明顯。因此，宜通過創(chuàng)新推動軟法硬法協(xié)同治理作為學校責任適用困境的破解思路。在《體育法》學校責任的適用中，一方面，軟法可以以學校規(guī)范、公約、共同聲明等表現(xiàn)形式出現(xiàn)，對《體育法》第三章中的各類硬法要求進行細化；另一方面，軟法可以以其靈活性、民主性等特質更好將各項法理基礎融入到政策、推薦性標準、學校管理規(guī)范、學校行業(yè)公約、倡議書等軟法規(guī)范中，推動形成軟法硬法協(xié)同治理新局面。并且，當軟法與硬法及其精神相抵觸且同社會共同認知與期待相吻合才會具有實效性[20]。因此，能夠與學校責任條款并肩同行的軟法規(guī)范一定符合《體育法》立法精神并能夠反映公眾對體育的價值追求，與學校責任相輔相成。因此，在《體育法》學校體育中的規(guī)范受學校責任條款影響由軟變硬的背景下，應當在學校體育領域加強軟法治理與硬法治理的融合，視二者為學校體育法治保障中的一體兩翼，鞏固并提升學校責任在適用中的功能實現(xiàn)。在追求二者效力互補的基礎上，既發(fā)揮軟法的協(xié)商民主、充分動員等優(yōu)點來優(yōu)化社會意志在硬法中未能充分體現(xiàn)的缺憾，也以國家權威性保障軟法缺乏強制性的實質特征[21]。

2.3 軟法硬法協(xié)同治理的理想狀態(tài)

軟法硬法協(xié)同治理的理想狀態(tài)是在學校體育法治建設中充分兼顧國家意志與社會意志，從而促進形式理性與法律績效的雙重實現(xiàn)[22]。軟法硬法協(xié)同治理推動學校責任更好適用的理想狀態(tài)可以分為針對執(zhí)法活動前提、針對執(zhí)法活動過程、針對執(zhí)法活動后果3 個階段。在執(zhí)法活動前提中，明確違法風險、提高發(fā)現(xiàn)違法行為的能力、注重法治理念與法治意識的培養(yǎng)等都是這一階段的主要需求。這些需求來源于長期以來硬法規(guī)范未實質缺位的背景下，因此應當以硬法的精神為指引，在激勵學校等主體守法、對學校體育中強制性規(guī)范進行精準識別的基礎上，構建易于滿足前述多元需求的軟法機制。同時，利用軟法的受眾更廣、協(xié)商性更強等優(yōu)勢，從體育發(fā)展、教育教學、未成年人保護等多個角度出發(fā)，以多種方式對學校體育的實際開展情況進行監(jiān)督，并通過軟法的靈活性融合《體育法》學校責任與民事等領域的廣義上的學校責任，形成行政執(zhí)法、教育督導之外的新監(jiān)督機制。在執(zhí)法活動過程中，責令改正恢復原狀界限不夠明確是這一階段面臨的主要困境。應根據(jù)責令改正的規(guī)范構成設計柔性配套制度，以更好把握行政行為向前回溯時恢復原狀的界限。以裁量為精髓的行政執(zhí)法是一個復雜的利益衡量過程，其中必然涉及對各種影響因素的綜合考慮[23]。此時則需要有執(zhí)法權的政府部門在治理過程中廣泛聽取學校、受教育者及其家長、監(jiān)管部門、社會團體等各類主體的基本訴求，形成最大程度符合各方利益的學校體育恢復原狀方案等共同決策文本。在執(zhí)法活動后果中，拒不履行改正之法律責任的缺失是這一階段面臨的主要困境，應當以軟法為媒介探索多樣化的改正效果檢驗機制，通過多元主體協(xié)同檢驗等方式彌補規(guī)范層面的缺憾。

3 治理完善：軟法硬法協(xié)同下學校責任適用進路

3.1 以學校責任法律后果屬性為核心細化協(xié)同治理

《體育法》學校責任的法律后果包括責令改正與處分，二者分別面向學校與個人。盡管對于個人而言學校責任具備懲戒性，但是對于學校而言，責令改正并不具有懲戒性，并且從目前教育理念的慣性上看這種行政行為也不會產(chǎn)生類似申誡罰的效果。學校責任的設置本質上是為加強《體育法》第三章的實施，軟法硬法協(xié)同治理的目標也應與之保持一致。硬法治理的核心是責令改正，而責令改正從理論上講主要是責令行政相對人停止違法行為、補救違法行為、履行應然法定義務，三者可以擇一適用或排列組合后并列適用，以實現(xiàn)對改正這一目的的全方位回應[24]。由于違反《體育法》中學校體育的硬法規(guī)范既可以從體育法治角度解釋為違法行為，也可以從教育法治角度解釋為未履行法定義務，因此《體育法》第111 條責令改正中的停止違法行為與履行法定義務可以統(tǒng)稱為前者。再考慮到《體育法》采取責令改正的立法表達體現(xiàn)出立法機關在規(guī)范設計中的特殊用意，即通過責任設置使已經(jīng)產(chǎn)生的學校體育危害后果恢復到理想法秩序所追求的狀態(tài)[25]，可以將學校體育硬法治理的內涵二分為對違法行為的停止(包括停止違法行為與履行法定義務)與補救(即通過賠償損失等方式滿足恢復原狀的要求)，而這也是硬法治理的核心。軟法治理應致力于輔助硬法治理目標實現(xiàn)，多層次嵌入到“違法動機→違法行為→行政規(guī)制→改正→學校體育法治目標實現(xiàn)”的學校體育治理流程中。因此，軟法治理應具備以下4 方面功能。一是培育法治理念、明確違法風險，化解學校在體育教學等方面的違法動機，在不動用壓制性資源的前提下通過法治教育等必要的引導性資源推動治理對象服從[26]，進而減少學校體育中的違法行為。二是輔助違法判斷，篩選出從實質上破壞《體育法》第三章所確立的理想秩序之違法行為。三是在涉及到補救違法行為時明確補救的限度。四是通過軟法加強學校的自律與互律，在學校怠于改正時加強對學校改正的敦促。

3.2 以學校體育硬法條款內涵為基礎健全軟法體系

學校體育的軟法硬法協(xié)同治理中，硬法規(guī)范已然在法律層面從無到有，應在此基礎上健全軟法規(guī)范體系。一方面，應通過規(guī)范行政執(zhí)法中的裁量活動保障《體育法》學校責任對應的硬法規(guī)范更好實現(xiàn)；另一方面，應圍繞學校責任的“開端”和“預后”進行軟法體系建設，為學校責任的全流程功能實現(xiàn)提供善治基礎。

為保證行政執(zhí)法的規(guī)范性、公平性與合理性，裁量應廣泛用于行政執(zhí)法過程。責令改正本質上是一種行政命令，行政命令往往不通過設置裁量基準規(guī)范彈性執(zhí)法，因此宜通過法律程序、立法目的、法的原則、行政慣例、政策等渠道規(guī)范《體育法》學校責任中責令改正的行政裁量，而由于硬法細化裁量會限制裁量空間，通過軟法對行政裁量進行指導、促進與制約更為適宜[27]。在軟法硬法協(xié)同治理的視域下，應以《體育法》第三章中硬法條款的內涵為基礎，加強軟法體系建設，在廣泛聽取各相關主體意見的基礎上使面向學校體育的行政裁量可以最大程度激發(fā)責令改正的制度功能。而由于停止違法行為、履行法定義務不存在裁量空間，因此應當在對學校體育中違法行為危害后果進行類型化的基礎上，通過明確恢復原狀層面的具體機制規(guī)范裁量活動?；趯W校責任的法理基礎，可以根據(jù)硬法規(guī)范的內涵將危害后果類型化為以下類型：侵犯學生體育受教育權(第25、26、29、38 條)，侵犯學生健康權(第30、36 條)，侵犯學生其他體育權(第27、28、32、33、34 條)，侵犯體育教師待遇權(第31 條)。侵犯學生其他體育權與侵犯體育教師待遇權場景中，法律條文的設計目的主要是通過敦促學校履行法定義務并保障日后學生其他體育權與教師待遇權，學校停止違法并履行法定義務即實現(xiàn)學校體育法治目標，因此，不存在恢復原狀的需求，亦即責令改正的核心就是停止違法行為并履行法定義務。而對于侵犯學生體育受教育權、健康權場景中，理想法秩序狀態(tài)應當分別理解為學生接受不低于最低閾值的教育總量、學生享受與自身發(fā)展相適應的健康權實現(xiàn)配套機制。因此，軟法建設方向可以以形成行政慣例、政策等為目標，通過廣泛吸收各方意見，明確基于年齡段、年級、學校類型、區(qū)域特點等事項的學校體育教育總量最低閾值的基本幅度，以及基于學生年齡、身體素質、地區(qū)特點、社會環(huán)境等事項的健康權實現(xiàn)配套機制(如明確學校未做好體質健康檢查工作或忽略不良健康狀況防控等情形的預后方式等)。

目前，軟法體系已經(jīng)具備為《體育法》學校體育規(guī)定提供善治基礎的雛形?！蛾P于強化學校體育促進學生身心健康全面發(fā)展的意見》《關于全面加強和改進新時代學校體育工作的意見》《普通高等學校健康教育規(guī)范》《中國教育現(xiàn)代化2035》等政策標準和學校章程，都是可以對學校體育相關道德、共同價值觀、發(fā)展目標等產(chǎn)生正向推動作用的軟法。但從學校責任適用困境的軟法硬法協(xié)同治理破解層面而言，軟法體系缺乏對執(zhí)法活動啟動與改正行為檢驗的充分回應，從而引發(fā)學校責任“開端”和“預后”軟法保障的缺失。因此，應當以促進《體育法》規(guī)范內涵的更好落實與敦促怠于改正的主體更好履行義務為軟法完善方向。對于規(guī)范內涵更好落實而言，應以明確違法風險與提高發(fā)現(xiàn)違法行為能力為目標。首先，應加強《體育法》第三章實質要求的明確性，避免學校行為僅從形式上符合《體育法》要求，如第26 條、第29 條關于特殊體質學生的要求中，學校如何界定特殊體質范圍并在此基礎上履行義務；第32 條對學校檢查、維護體育場地和器材的要求中，學校應采取何種程度的檢查、維護；第36 條對學校預防控制不良健康狀況的要求中，學校采取何種措施可視為符合法律要求等，都需要從實質角度評判。軟法應當對前述實質要求的具體化提供建設性支持，使實質違法邊界更加容易把握，輔助對學校違法行為的正確判斷與及時發(fā)現(xiàn)。其次，為從對《體育法》認同的角度激勵學校守法，也可以在體育安全管理等場景中明確學校做到何種程度屬于未對《體育法》第三章理想法秩序造成破壞從而免責，以推動學校責任的進一步確定化，增強學校履職能動性與方向性。最后，軟法也應當指引執(zhí)法主體對學校責任條款的“善治善用”、暢通執(zhí)法啟動，如指引其意識到體育場地排他使用等情形屬于從權力濫用角度違反《體育法》第三章規(guī)定。對于在學校怠于改正時加強敦促而言，應當注重將改正反饋這一事項融入具有即時性、靈活性、迅捷性、廣泛性的工作指示、會簽意見、會議決策、工作流程、行事規(guī)程等慣例性軟法中[28]，并使產(chǎn)生集群效應的慣例性軟法敦促學校停止與補救違法行為，提升學校責任的實質硬度。

3.3 以學校體育多元主體共治為導向加強協(xié)作機制

在《體育法》第三章中的規(guī)范設計涉及各類主體、《體育法》學校責任具備多元法理基礎、學校體育工作涉及面較寬等因素的共同作用下，在學校體育工作中構建多元主體共治格局與體育法治要求具有內在邏輯一致性。并且，多元共治可以在軟法治理維度有效解決學校體育工作中執(zhí)法啟動不暢通、回溯限度不明確、改正檢驗欠落實等學校責任適用的困境。學校體育中的多元共治應當形成政府部門(教育行政部門、體育行政部門以及教育督導部門等)主導、社會組織(中國中學生體育協(xié)會、中國大學生體育協(xié)會、地方未成年人保護協(xié)會等)積極協(xié)作、學生及其家庭廣泛參與、學校自身注重守法、司法機關基于案件審理進行補充的協(xié)同治理樣態(tài)，實現(xiàn)同硬法規(guī)范(《體育法》學校責任)和軟法規(guī)范雙向互動的學校體育多元共治體系，進而從明確主體權責以推動各方積極參與、完善配套機制以優(yōu)化學校責任適用、統(tǒng)合部門法律以融匯法律責任機能等角度實現(xiàn)治理目標。

當下多元治理的完善重心包括以下內容。第一，在明確主體權責上應重點圍繞協(xié)作治理與參與治理進行制度完善。對于前者而言，體育社會組織章程是國家體育法的延伸，是貫徹國家體育法并使之在體育實踐中發(fā)揮功能的“活法”[29]，但現(xiàn)有社會組織章程表述過于原則化，不利于具體治理方式的實施，如《中國中學生體育協(xié)會章程》僅較為概括地明確該組織關心和支持學校體育工作的業(yè)務范圍，而在《體育法》第三章完善與學校責任設置的背景下，應進一步對這一條文進行完善，明確其積極收集學校體育違法線索、配合學校體育工作執(zhí)法效果檢驗等職責；對于后者而言，學生及其家庭是參與治理的重要主體，學生群體參與治理可以最為直觀地體現(xiàn)學校體育法治落實情況，而家長本就是教育治理多元主體之一，主要在共治中履行決策與監(jiān)督職能[30]。但目前家庭維度的教育治理參與仍屬于弱勢地位，應加強家庭在學校教育治理中的參與力度，通過學校章程保障家庭對學校體育治理工作的知情權、參與權與監(jiān)督權，使家庭更加容易發(fā)現(xiàn)與學校體育工作相關的各個流程中存在的弊病[31]。第二，應完善配套機制。一方面，推動政府部門建立以大數(shù)據(jù)為基礎的學校體育違法信息分析系統(tǒng)，建立學校體育工作實時反饋機制，在合作行政中加強公布違法事實、行政約談等未型式化行政行為的運用，有限度地承認政府部門行為形式的選擇自由使行為仍受制于裁量的界限[32]，并通過《學校體育工作條例》等規(guī)范性文件的修訂契機將上述行政行為在學校體育工作領域的應用進行確立。另一方面，規(guī)范和完善家庭、社會組織等主體的參與機制，包括推廣違法信息有獎舉報、在學校責任條款適用時舉行聽證會、對學校是否積極改正進行監(jiān)督等。第三，加強民事法律中學校責任與《體育法》第111 條學校責任的融匯。例如，可以通過法律責任的融匯拓寬監(jiān)督渠道，探索將侵權行為發(fā)生作為學校體育執(zhí)法啟動機制的觸發(fā)點，推動學校責任的適用；再如，可以對適用《中華人民共和國民法典》第1199 條免責條款的司法裁判進行借鑒，以進一步在軟法建設中明確教育、管理職責范疇，使《體育法》第111 條中的“責令改正”可以更加具體。

研究通過對《體育法》學校責任實現(xiàn)中大概率面臨的主要困境進行梳理，進而從對學校責任法理基礎進行深度剖析的角度提出創(chuàng)新推動軟法硬法協(xié)同治理模式，以期能夠進一步促進未來《體育法》對學校體育工作的實質保障，在實現(xiàn)體育強國的路上邁出重要一步。研究主要從理論推演的角度進行分析，隨著未來《體育法》實踐的增加與各類案例的出現(xiàn)，《體育法》學校責任的研究將會進入更加具體的階段，實現(xiàn)學校體育軟法硬法協(xié)同治理的精細化、科學化、本土化、現(xiàn)實化。