結構性引導：民辦社會工作組織與政府關系新釋

張 雪 紀曉嵐

一、引言

自20世紀80年代以來，隨著市場經(jīng)濟的快速推進，各類非營利組織作為社會建設和治理的參與者，扮演著愈益重要的角色。在“構建社會主義和諧社會”目標的指引下，社會組織在多領域中得到發(fā)展，尤其是“建設宏大的社會工作人才隊伍”戰(zhàn)略構想的提出，促使以專業(yè)社會工作引領的民辦社會服務組織(簡稱“民辦社工機構”)興起與發(fā)展，并一躍成為社會服務提供的主要構成。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“積極發(fā)展基層民主，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業(yè)”。重視發(fā)展社會工作、公益慈善和社會組織，不僅是對“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”這一黨的二十大精神的有效堅持，更是實現(xiàn)黨的二十大提出的“全體人民共同富裕的中國式現(xiàn)代化”目標的必要路徑。

截至2022年底，關于“社會工作”已連續(xù)6次出現(xiàn)在政府工作報告之中，從2015年的“發(fā)展專業(yè)社會工作”，到2016年的“支持專業(yè)社會工作”，再到2017年的“促進專業(yè)社會工作”，再到2018年的“促進社會組織、專業(yè)社會工作健康發(fā)展”，再到2021年的“大力發(fā)展社會工作，支持社會組織、人道救助、志愿服務、公益慈善發(fā)展”，再到2022年的“發(fā)展社會工作，支持社會組織、人道救助、志愿服務、公益慈善等健康發(fā)展”。從倡導專業(yè)發(fā)展到推動其載體社會組織的發(fā)展，從專業(yè)地位的確立到專業(yè)服務的實現(xiàn)，無一不說明社會工作無論在我國社會體制改革、公共服務創(chuàng)新方面，還是在社會組織或非營利組織建設與發(fā)展方面，均占據(jù)重要位置。

然而，民辦社工機構一方面憑借其專業(yè)性及其在社會支持、社會福利、社會穩(wěn)定和政策倡導等領域的獨特效能，而獲得中央及地方政府的青睞和支持；另一方面，它的發(fā)展又總是這樣或那樣地受到一些制約，博弈于“依附性”還是“自主性”的“中國治理困境”之中。研究并重新定義二者的關系，對于我國社會治理的創(chuàng)新、現(xiàn)代社會工作制度的建構，乃至社會組織或非營利組織的健康發(fā)展，具有重要的理論和實踐雙重意義。

二、文獻述評與研究框架

圍繞政府與非營利組織而展開的討論主要有兩個研究傾向：結構性傾向或行動傾向。前者主要從宏觀研究入手，強調(diào)社會結構對非營利組織所帶來的影響；后者則多從微觀層面深入拆解組織的行動策略。

(一)結構性傾向研究的困境

宏觀研究范式至少面臨著三方面的挑戰(zhàn)：首先在宏觀“國家—社會”結構分析范式中，“國家”和“社會”作為兩個研究主體被拿出來討論，但社會的邊界在哪里，它是否已經(jīng)在我國建成？學者們基于中國現(xiàn)狀得出的研究結論大相徑庭：有說“社會”依存于如婦聯(lián)、工會之類有明顯政府痕跡的社會團體之上；有說它萌生于自下而上的草根組織之中；有說中國還未形成構成公民社會的獨立部分，至多可以稱之為“前公民社會”[1]；有說中國已有公民社會之萌芽，屬于“準公民社會”[2]；還有說，中國國家與社會長期處于“分化—整合”的同一進程[3]。在這一現(xiàn)實之下，不管是具“社會中心”論調(diào)的公民社會理論，還是持“國家中心”主張的法團主義，均在解釋中國政府與非營利組織關系中缺少了基礎和立場，這也是宏觀研究所面臨的最大挑戰(zhàn)。

其次，宏觀界定難以解釋具體現(xiàn)實問題，“法團主義”不斷展開且其越發(fā)龐大的概念體系便是最好的例證。斯密特(Schmitter)根據(jù)控制權力的不同，將法團主義分為“國家法團主義”和“社會法團主義”，此后學者們通過實證研究又發(fā)展出了諸如“地方性國家法團主義”[4]，抑或“梯次性國家法團主義”[5]等概念。不同層級、不同地區(qū)的政府在制度方面，以及對待非營利組織的態(tài)度方面也有著不小的差異，這就使得二者可能結成多樣的關系類型，如果想給這些千差萬別的關系類型一個準確的統(tǒng)一界定勢必會遇到困難。

最后，靜態(tài)分析忽視了非營利組織的能動作用。當前，中國的社區(qū)治理體系伴隨著社會需求多樣性不斷發(fā)展完善，非營利組織的能動作用需以動態(tài)發(fā)展的態(tài)勢才能滿足需求治理和情感治理的雙重目標[6]。從國家與社會關系的視角入手，最終得到的必將是一個靜態(tài)的判定結果，它僅是對現(xiàn)象的一種總結，卻忽略了非營利組織的行動能力以及因此而引起的社會結構變化。同時，宏觀研究也難以洞察到組織的微觀行動。雖然這種總結性的分析對我們厘清非營利組織現(xiàn)階段的發(fā)展背景和現(xiàn)狀具有很大的幫助，但卻難以為第三域隨后的發(fā)展指明方向。

(二)行動傾向研究的不足

非營利組織的行動研究明顯呈現(xiàn)為積極和消極兩類觀點。組織理論的運用較前者有一定的推進，但如果僅是將社會結構的現(xiàn)況與組織的行動選擇機械地鏈接，就不免犯了簡單化的錯誤。

新制度主義的代表沿著“合法性”的討論愈走愈遠，“政治合法性”和“行政合法性”成了他們理解非營利組織行動的最主要依據(jù)，具有官方背景的非營利組織服從主管部門的規(guī)制自不用多說，一些草根組織也設法通過控制自身規(guī)模，或者通過“去政治”[7]的方法來獲得政府部門的信任。如果說在新制度主義視閾下所看到的組織都是被動的，是其理論假設使然，那么借由資源依賴理論這個關注組織運用能動來改變和掌控環(huán)境的理論進行分析，仍缺少對組織能動性的測量和考察，得到類似政府與非營利組織之間是“非對稱性依賴”的結論，則不得不說是在一種悲觀預判下對結構與行動的錯誤分析。

持積極觀點的研究者在諸多草根組織的經(jīng)驗中找尋信心，他們的研究不僅讓人們看到草根組織活躍在社會之中不斷挖掘和汲取生存所需，而且也看到其資源組成的“非政府性”。但同時也發(fā)現(xiàn)，草根組織能夠以“非法”的身份獲得“合法”的認同，這其中非正式的制度與“碎片化”的權威[8]必以靈活的“隱性契約”或其他可行方式從中扮演著重要作用。由此看來，組織是具有參與和改變環(huán)境的能力的，但如果忽視了其行動的場域，則可能夸大了其行動的能力和結果，同時也掩蓋了其與政府之間真實的互動過程。

政府與非營利組織之間存在著相互影響的關系，所以如果忽略了社會結構與組織行動之間的鏈接紐帶，如果誤判了二者之間的作用機制，那么都可能引起片面演繹的錯誤。沿著這一思路出發(fā)，引入一個能夠更好闡釋結構與行動關系的理論是必要的。本文認為，吉登斯的結構化理論與相關組織理論可能是一個很好的嘗試。

(三)新的研究框架

結構化理論所討論的是社會結構與行動之間關系的議題，這一問題乃是長期以來許多社會學家都嘗試解釋的問題。是個體行為演繹出社會，還是社會規(guī)范制約著個體行動社會？“唯名論”與“唯識論”對此的爭論從未結束過。當然，也有一些學者想要彌合二者之間的對立，吉登斯即是其中之一，并以結構與行動之間的“二重性”來進行詮釋。

但不可否認的是，如多位學者所說，結構化理論抽象而繁復的概念不僅難于把握，而且較難應用于個案這種經(jīng)驗研究中，諸如是何原因使社會結構對個體主觀結構的制約效果發(fā)生變化，觸動能動意識轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實實踐來參與對結構的改造。[9-10]又如，吉登斯認為行動者是兼具知識和技能的，那么他們以何種方法或策略對結構進行重塑等問題，都較難做出回應。具體到政府與非營利組織的關系而言，該理論主要是針對個體化行動的研究范式，而針對組織研究的解釋力則有所欠缺，亟需其他理論的補充。同時，為彌合前文所述宏觀及微觀視角的研究弊端，本文選用組織理論作為結構化理論在具體分析操作中的理論補充。

自組織研究由封閉系統(tǒng)模式向開放系統(tǒng)模式研究轉(zhuǎn)向后，組織與環(huán)境間的互動成為組織研究的重點。其中，資源依賴理論的視角較為積極，它不僅將組織與外部環(huán)境置于一個平等的位置來討論二者的互動情況，還總結了組織獲取資源減少外部環(huán)境控制的舉措，將組織“能動”具體化、形象化地呈現(xiàn)出來，據(jù)此以之為主要分析工具給研究提供更多參考。

首先，概念上的相似?！碍h(huán)境”是具象化的“結構”。一方面，“環(huán)境”明確了“結構”所指，指出其是指組織“行動背后的背景”[11]，是組織行動所發(fā)生的場域。另一方面，通過對“環(huán)境”的剖析解讀，補充了結構化理論有關“行動反思性”的闡釋。資源依賴理論中“組織制定的環(huán)境”，即指通過組織參與解讀而形成的組織所認知的和再現(xiàn)的環(huán)境[12]，當事件落在社會行動者基于觀察、注意和認知過程而形成的經(jīng)驗范圍內(nèi)時，才會引發(fā)對環(huán)境和行動的影響。這一試析對結構化理論做了很好的補充，它很好地回答了為何在同一結構下會對個體主觀結構的制約效果發(fā)生變化，從而觸動能動意識轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實實踐來參與對結構的改造這一問題。

其次，“能動性”的詳盡闡釋。資源依賴理論總結了組織介入環(huán)境的三種方式：第一，吸納，借由委員會或董事會等邀請外部影響組織的成員參與進組織的各種活動，將其納入組織以確保他們承諾對組織提供協(xié)助；第二，合并與并購，具體以垂直并購，即在生產(chǎn)流程上向前或是向后的并購來處理共生的“相依關系”，以水平擴張，即通過買進競爭對手來減少“共棲的依賴”；第三，通過多元化手段來獲取抗衡外部控制的權力或是對外部控制加以管制。而在政治領域中，組織把自身利益或活動與現(xiàn)行的社會規(guī)范連接起來，可能是確保自身利益獲得滿足的最重要的面向。如此，創(chuàng)造適宜和利于生存的外部環(huán)境還可經(jīng)由影響法律、通過政治行動、改變合法性的評量尺度來實現(xiàn)。

最后，“權力”作為重要資源的運作模式得到深入剖析。資源依賴理論認為，權力這種至關重要的資源是組織行為的核心[13]，它所討論的權力議題對組織外部與組織內(nèi)部均起著重要作用：于外，組織的目標在于通過降低對外部其他組織的依賴以及增加其他組織對己的依賴來實現(xiàn)自身權力的最大化，要實現(xiàn)這一情形獲得權力，就需要組織不斷與外部環(huán)境互動獲取資源以擴增權力；于內(nèi)，凡能夠為這一過程助力的元素，無論個人、團體或部門，因在組織生存和發(fā)展中起到重要作用而獲得更大的權力。

通過以上梳理可見，資源依賴理論對組織所展開的“環(huán)境—行動”研究與結構化“結構—能動”范式有著異曲同工之處，二者在一些關鍵概念的提出和分析邏輯上均有一定的相容性，且前者還在方法論上給后者以經(jīng)驗性的補充。

綜上所述，本研究以結構化理論作為宏觀分析框架來考察以政府為代表的結構與組織所表現(xiàn)的能動之間是如何互動、調(diào)試及互構的。同時，以資源依賴理論為具體的方法指引分析的進行：一方面從結構入手，考察組織如何應對資源以及制度的制約；另一方面從組織自身入手，審視其如何運用方法主動介入結構改變環(huán)境。

三、政社新型關系的演進

(一)制度領導

涂爾干曾指出，相對于個體而言，社會的先在屬性是社會結構對個體形成制約的原因之一。本文暫不討論這種社會決定論范式，單將這一推斷置于民辦社工機構的誕生與發(fā)展背景之上，卻是具有一定說服力的。

從宏觀制度的演進來看，政社關系經(jīng)歷了三段歷程，其關系的演進是一個逐漸從“無所不包”到“還于社會”的過程。最開始，民辦社工機構完全處于政府的領導之下，具有鮮明的行政色彩。組織想要獲得合法性，就要先找到業(yè)務主管單位，但這卻成了“注冊難”的根源。人們的社會需求是呈多樣化增長，這也就催生了與之相應的具有異質(zhì)性的社會組織。組織種類和業(yè)務范圍擴大與政府部門固化的組織架構形成鮮明對比，這就使得一些新興的或特殊的社會組織難以找到對口的業(yè)務主管單位。而從政府部門來說，成為某個社會組織的業(yè)務主管單位，意味著它要對后者負責，二者之間形成了一種“連帶關系”。

而后，行政合法性的要求加劇了“政社不分”的問題。業(yè)務主管單位對社會組織的監(jiān)管涉及后者工作的各個方面，在人員任用方面，組織高層領導者的設置、任用和更替往往由業(yè)務主管單位選拔決策，甚至在大多數(shù)情況下，政府部門官員直接出任社會組織的理事或者領導者。業(yè)務主管單位通過入主決策層，直接行使組織的管理權力，將政府的意志作用于社會組織之上，在組織定位、業(yè)務內(nèi)容等方面均由業(yè)務主管單位掌控，管理權力的易主昭示著社會組織本身自主性的喪失。政府對非營利組織的規(guī)制不僅體現(xiàn)在準入制度的嚴格把控上，同時也常見于非營利組織整個運營發(fā)展過程中。隨著對社團登記注冊的逐步放開，多樣性組織大量涌現(xiàn)，衍生了分類控制體系，它是政府對社會組織的又一管控方式。隨后，某些經(jīng)核準的組織類型也得到了生存機會，政府還有意識地利用社會組織提供公共服務的能力來實現(xiàn)其輔助彌補政府職能上的缺陷與不足的功效，此即政府吸納階段。政府的“吸納”主要包括兩個具體方法：一個是“控制”，目的是維護政府權威和政治上權力的壟斷；另一個是“功能替代”，培養(yǎng)“可控”的社會組織，通過此類組織實現(xiàn)所需的公共物品、服務的提供，從而替代“自治的”民間組織。在“行政吸納社會”模式之下，除“控制”之外新生了“支持”元素，但后者是讓位于前者的，“支持”的目的是為了更好地實現(xiàn)政府“控制”。

最后，政府從“政府管理”理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢卫怼崩砟睢Ｒ环矫?，治理需要群眾共同參與，它的實現(xiàn)是以公民及公民社會為基礎的；另一方面，治理是中央政府在與地方政府及各類型社會組織等的互動過程，是一種傳統(tǒng)的社會統(tǒng)治與社會自組織相互補充、不斷互動的國家創(chuàng)新服務形式。在“治理”中，國家以賦權社會的方式轉(zhuǎn)讓了權威的中心地位，強調(diào)一種自上而下與自下而上相融合的、上下通達的管理。在由“政社不分”的社會管理向“政社合作”模式轉(zhuǎn)向的過程中，圍繞著多元治理而形成的社會政策，為民辦社工機構的發(fā)生和發(fā)展提供了條件和機遇。

由此可見，中國民辦社工機構的發(fā)端起源和發(fā)展路徑均與西方有所不同，西方的非營利組織是借助教會和宗教力量而自然形成并逐步發(fā)展的，相對于此，中國的非營利組織則經(jīng)歷了斷裂與重建[14]的過程。此番重建是在政府由全能型向有限型主動轉(zhuǎn)變的過程中被催生出來的。政府對讓渡的權力和職能有所要求，對于非營利組織的雛形有所設想，因此，政府以宏觀政策等形式規(guī)制著民辦社工機構的發(fā)展方向與行動方式。深圳市民辦社工組織的發(fā)展即是最好的例子。

社會工作的職業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展及壯大是從深圳市開始的，而觸動這一發(fā)展的標志性事件則是2007年深圳市委、市政府出臺的《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發(fā)展的意見》及七個配套文件(簡稱“1+7”文件)?！?+7”文件是中國第一個圍繞建立健全社會工作人才培養(yǎng)、評價、使用、激勵的政策措施和制度保障而出臺的綜合性地方文件，它推動了深圳市社會工作的快速興起，且在制度作用下穩(wěn)步發(fā)展。制度先于組織而形成，組織也終將依附制度以求發(fā)展。

從微觀規(guī)制的角度看，因政府購買而塑就的“用人單位”成了原業(yè)務主管單位的繼任者，從“雙重管理制度”中解放出來的非營利組織，在服務場域中又面臨著用人單位更為直接的制約。首先，用人單位首先是由政府部門或其派出機構構成的，具有顯著的官方屬性；其次，它是社會工作者實際的工作場所；最后，它具有監(jiān)督和指導社工業(yè)務的權力?！坝萌藛挝弧钡倪@些特點不僅承襲了原有體制中業(yè)務主管單位的監(jiān)管功能，在某些方面甚至有所超越：在購買服務中它具有選擇權，這種權力包括對民辦社工機構的選擇，更進一步，也對提供服務的社會工作者的任免有著重要的話語權；在日常服務中它具有支配權，以下派行政任務、介入日常工作等方式直接干預專業(yè)服務；在服務評估中它具有裁量權，對社會工作者及社會工作服務機構行使甄別、評價的權力，這是監(jiān)管職能的延伸。特殊的介入方式、特有的評量標準，更是成就了用人單位在監(jiān)督、管理等職能上較“雙重管理體制”下業(yè)務主管單位權力的超越。

社會工作的發(fā)展離不開政策制度的支持，從為民辦社工機構的發(fā)展提供有利環(huán)境，到為社會工作者提供扶持政策，適宜的成長土壤是社會組織發(fā)端和發(fā)展的保證。拋開固有的管理理念，在中國特色社會主義制度下，政府以接納的姿態(tài)與民辦社工機構形成合作關系是社會組織發(fā)展與現(xiàn)代治理理念的要義。

(二)資源配置

從資源方面來看，一般認為非營利組織應是多元的而非單一的，歸結起來大致有三個方面的來源：慈善；收費收益；政府或公共部門支持。然而，約翰·霍普金斯項目的研究結果顯示，20世紀后，非營利組織的收入構成發(fā)生了顛覆性的變化，以慈善為主要支柱的收入結構已不復存在，取而代之的是政府支持的不斷介入。于中國而言，因應“政府職能轉(zhuǎn)變”“政府購買服務”而生的民辦社工機構，更是將“政府購買”作為組織運營的唯一來源。

對于企業(yè)組織來說，對資源的依賴其實含有兩層含義：因為資源有限且無法滿足所有人員和組織消耗，那些能夠獲得較多資源的組織便可以有較大的自主性，并能夠影響其他缺乏資源的組織。所以，一方面組織依賴外部環(huán)境資源以確保自身的存續(xù)，另一方面也通過占有和生產(chǎn)稀缺資源來限制其他組織的發(fā)展以確立優(yōu)勢地位。對于民辦社工組織來說，其非營利的屬性雖與具有營利性質(zhì)的企業(yè)組織有所不同，但是組織在生存和發(fā)展過程中也同樣面臨著難以自足的境況，民辦社工組織發(fā)展因需要關鍵資源而依賴于外部環(huán)境。當前在中國的現(xiàn)實情境中，一般通過“政府購買”的方式來滿足這種民辦社工組織的發(fā)展。

“政府購買”為組織提供充足的配置性資源，這其中包括資金的大力投入，也包括物質(zhì)的配套支持。一方面，政府不斷拓展社會工作的購買形式。以深圳市為例，社會工作服務購買以“崗位”購買為開端，繼而向“項目”購買轉(zhuǎn)向。社會工作發(fā)展十年間已支持480余個項目，建設社區(qū)黨群服務中心668家。另一方面，政府用于購買社會工作服務的投入不斷增加。此方面不僅體現(xiàn)在政府購買社會工作服務的總量上，還體現(xiàn)在單位購買金額的提升上。政府購買社會工作服務較公益基金等其他投入不僅金額巨大，且為專項投入，替代性資源與之相比相形見絀。

“政府購買”還可為組織提供權威性資源，以用人單位為依托，它不僅可以為工作者提供符號表征，還可在一定程度上將政府職能授權于工作者。前者主要體現(xiàn)在受助者對社會工作服務的信任與接受程度上，相較于社會工作服務者，政府部門可以算得上是老百姓的“自己人”，在這個差序格局中它的次序更靠近居民，也就更容易獲得信任。用人單位所給予的身份符號資源在這一過程中起著重要作用，這也是其他購買形式所難以企及的優(yōu)勢。具官方屬性的政府組織將身份符號抑或職能授權予社會工作者，更類似一種首肯，以這種方式“把自己的行政合法性讓渡或傳遞過來”[15]。也就是說，提供官方權威性資源的過程其實是授予行政合法性的過程，這對于尚處“國家法團主義”階段的民辦社工機構來說，是至關重要的資源。

(三)制約性與使動性：結構兩面性討論

組織與環(huán)境之間的博弈點，其實并非在于組織控制與受控角色變換中的權力斗爭，也不在于資源提供方的數(shù)量多寡，而是在于組織在面對處于不斷變化具有不可靠性的環(huán)境，以至資源不再是確定可得時，如何行動以減少不確定性給組織帶來的影響，由所倚賴環(huán)境的變更而引入的不確定性威脅才是組織脆弱性的根源。所以，如果組織所需要的資源是永不缺乏的，即使資源的供應來源集中甚至是單一的，并因此使組織受控于資源提供，組織也不會對組織生存帶來困擾。早前的有關政府與非營利組織關系的研究多以“控制”為關鍵詞，后全能主義時期所呈現(xiàn)的特征實則是全能主義的某種延續(xù)，其中“應然”與“實然”的差距促成了一系列如“防范性管理”[16]“分類控制”等管控體系。然而，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進及非營利組織的壯大，“雙軸”[17]關系的視角逐漸占據(jù)了研究的話語權。結構限制乃是策略性地運作著[18]，政府的權力或權威是可以分別作用于非營利組織的。從以上制度及資源的剖析中，也不難捕捉到這一點。

結構化理論通過“我們在受制約中創(chuàng)造了一個制約我們的世界”，闡釋結構化是個體主觀能動性與社會客觀結構相互建構的動態(tài)過程，所以當結構中的制約因素難以與個體內(nèi)在意識中的主觀結構達成一致時，能動意識得以轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實實踐來參與對結構的改造。相對于民辦社工機構來說也是如此，尤其是經(jīng)過了以生存為目的的初創(chuàng)期逐漸步入發(fā)展正軌后，組織對環(huán)境有了更深入的了解，同時也對民辦社工機構本身有了一定自省，與原有結構之間的不適應性逐漸顯露出來。歸結起來，觸動民辦社工機構能動意識形成的原因主要來自以下兩方面。

其一，非營利特質(zhì)因“賣方主義”而被抑制。當社會工作嵌入原有服務體系中時，服務模式、工作方法及內(nèi)容等完全接受用人單位領導，行政化而非專業(yè)化的要求使其一度失去了社會工作抑或民辦社工機構的特質(zhì)。這一矛盾自購買關系建立之日開始便存在于二者之間，隨著組織的發(fā)展，不斷壯大的組織規(guī)模使其有了可以和政府部門談判的資本，同時由社工先發(fā)起的對社會工作專業(yè)服務的訴求，帶動了組織甚至是行業(yè)內(nèi)對社會工作專業(yè)特質(zhì)的覺醒。由此，社會工作服務在嵌入過程中，與傳統(tǒng)社會服務及行政力量之間的矛盾成為觸動前者能動意識形成的誘因之一。

其二，收入結構不合理以致組織應對風險的能力薄弱。政府的財政支持吸引了民辦社工機構的競相爭取，前者對服務購買的高投入使組織將其作為組織資源唯一的來源而對其產(chǎn)生高度依賴。然而，政府購買作為單一資源來源會導致組織收入存在著結構性缺陷，使其抵御風險的能力變得薄弱。合理優(yōu)化資源結構，扭轉(zhuǎn)單一性依賴的局面為多元化的聯(lián)結，不僅在數(shù)量上更要在種類上得到發(fā)展，是社會工作組織拓展替代性資源的主要動因。

(四)能動性與建構性：自主的可能與意義

以資源依賴理論的視角來看，關系不僅是一種應用于交換的手段，它本身即是一種資源，雖然是以一種間接的形式出現(xiàn)且不參與直接的生產(chǎn)活動，但它卻還是獲得其他資源的一種媒介和方法。具有與其他資源同樣的特性，組織依賴這種特性，通過對非正式關系資源的掌握來換取期望的所需，這是一種更為有效地主動操控外部環(huán)境的手段。正式制度對民辦社工機構進行著各種規(guī)制，但是規(guī)則通過不同人的解讀也會呈現(xiàn)別樣的釋義，人的因素由此滲入剛性制度，同樣影響著組織發(fā)展的起承轉(zhuǎn)合。能夠認識和利用這一點，無疑會為組織帶來事半功倍的效果。因受到外部環(huán)境結構的制約而觸發(fā)的能動意識，使民辦社工機構在依附政府的同時具有了自主的可能。

首先，以專業(yè)服務資源撬動非對稱的依賴關系。吉登斯曾指出，資源是權力得以實現(xiàn)的媒介，所有的依附形式都提供了某些資源。而在以往的研究中，學者們常常忽略或是輕視了組織服務資源的效力，即便二者之間構成了依賴關系，也主要是非營利組織對政府的非對稱性依賴關系[19]。然而，當社會工作服務機構的服務被政府購買后，職能轉(zhuǎn)移的強制戒斷為社會工作服務提供了更多的可能性。當專業(yè)服務資源實現(xiàn)服務的輸送，達成政府及社會民眾所需，并實現(xiàn)了購買服務過程中權力關系的扭轉(zhuǎn)，起初不平衡的依賴關系日趨平衡，基于專業(yè)服務認同下的依賴關系得以重建。甚至，行動的結果可實現(xiàn)對管理治理結構的重構，進而提升政府部門的公共服務能力。[20]

其次，以非正式關系打破剛性規(guī)制。身處中國這樣一個關系本位的社會，非正式關系如一劑“潤滑劑”，它甚至能夠打破正式制度的剛性規(guī)制，另辟蹊徑地獲得更多利益。所以，非正式關系本身即可被視為一種資源，社會工作組織與政府相關部門或是其人員之間所建立起來的非正式關系，雖然不直接參與生產(chǎn)活動，卻是獲得其他資源的一種媒介、方法和主動操控外部環(huán)境的手段。隨著二者關系的深入，二者最終可結成利益共同體，而出于自利考慮的政府部門對這種非正式關系的形成也不排斥，甚至可能與其發(fā)生共謀行為。

最后，尋求政府購買之外的替代性資源。為了扭轉(zhuǎn)對政府購買所產(chǎn)生的單一資源依賴，民辦社工機構嘗試多元途徑尋找替代性資源，如運用體制內(nèi)資源投入再生產(chǎn)，又如向社會外部引入企業(yè)資金，再如尋求社會組織等。在挖掘替代性資源的過程中，社會工作組織對傳統(tǒng)非營利組織的收入形式有所承襲，更多的則是創(chuàng)新發(fā)展，不論是在自身意識上還是實際舉措中，均表現(xiàn)出想要擺脫對政府絕對依賴的傾向。從尋找替代性資源路徑的多樣性到資源構成的多元化，無一不展現(xiàn)出了民辦社工機構極強的能動性與創(chuàng)造性。就此方面來看，組織是具有自主性的，且政府對此也予以了肯定，并鼓勵組織增強獨立性。

不可否認的是，民辦社工機構的自主性尚具一定局限性：一方面，其自主意識并非自始有之，能動性多是因受到外部因素挾制而采取的應激反應；另一方面，自主的實現(xiàn)需以自身實力為前提，這需要民辦社工機構長期的實踐積累。即便如此，組織的自主性卻極具意義，它不僅促進了民辦社工機構獨立性格的發(fā)展，而且還頗具建構作用：民辦社工機構以能動作用于結構，促進原有結構得以重塑。以制度革新和資源重配為起點的結構重構，無疑為民辦社工機構提供了更適宜生存和發(fā)展的外部環(huán)境，同時，這一過程又進一步賦予了民辦社工機構實現(xiàn)真正自主的可能。

此外，作為一個分析框架，“結構性引導”在一定程度上回應了非營利組織應如何面對是選擇依附還是自主這樣的“中國式困境”。一方面，民辦社工組織的發(fā)展尤其是快速而穩(wěn)定的發(fā)展，需依賴于政府的制度與資源支持，后者的扶持作用是組織成長的巨大推動力，往往起著事半功倍的作用；同時，結構對組織的制約與影響滲透在組織發(fā)展的各個階段和方面，因此，“依附”不僅僅是一種無法避免的無奈之舉，而且它在某些情況下也是組織謀求發(fā)展的理性選擇。另一方面，組織的能動性是其尋求自主的原動力，能動性因?qū)τ谡倪^度依賴而被觸發(fā)，同時根據(jù)依附的結構性特點而形成應對措施，使自主性得以提升成為可能，可謂一種“結構性能動”。在這個過程中，拆解民辦社工組織所處環(huán)境的結構性特點，能夠更為清晰地審視組織發(fā)展過程中的利弊得失，不僅能夠為組織提供行動指引，也為政府政策制定提供參考，為中國式現(xiàn)代化進程的推動貢獻具有中國特色的經(jīng)驗，這也是本文從“結構性”入手進行討論的實踐意義。

四、結構性引導：一種可能的關系概括

從現(xiàn)有資料來看，學者們的結論主要可以歸為兩類：一類以康曉光為代表，他們的論斷是非營利組織的“依附式發(fā)展”；另一類是以王詩宗[21]為代表的“依附式自主”。但是仔細分析不難看出，依附論者放大了結構對組織的制約作用。自主論者雖然給自主限定了條件，但夸大了非營利組織的行動能力。顯然，雙方結論仍落入了前文所提及的或是結構傾向或是行動傾向片面分析的“梅比斯環(huán)”中。

本文分析這種既非依附發(fā)展也非依附自主的狀態(tài)，通過結構化理論所搭建的結構二重性分析框架，結合資源依賴理論所提供的組織參與和改造環(huán)境的具體分析方法，呈現(xiàn)了一幅民辦社工機構與結構互動的動態(tài)畫面。同時，也得到以下結論：民辦社工機構與政府之間呈現(xiàn)為一種“結構性引導”的關系。

首先，結構是引領組織發(fā)展。如前所述，涂爾干曾指出，相對于個體而言，社會的先在屬性是社會結構對個體形成制約的原因之一，而將這一推斷置于民辦社工機構的誕生與發(fā)展背景之上也是具有一定說服力的。對組織產(chǎn)生制約效用的結構，無論是制度還是資源均是先于組織而生的。它在組織出現(xiàn)之前就已為其勾勒了外部環(huán)境，為其運營設定了規(guī)則，也為其生存提供了保障。就此可以看到，中國民辦社工機構發(fā)展路徑與西方經(jīng)驗有著顯著的差異，西方的非營利組織借助教會和宗教力量自然形成并逐步發(fā)展。相對于此，中國非營利組織則經(jīng)歷了斷裂與重建過程，當組織重新回歸，由于尚處弱小，難于以一己之力與外部環(huán)境抗衡，無所適從之時依賴和遵從結構的設置更能適應發(fā)展。

其次，民辦社工機構對政府的依附具有結構性特征。吉登斯將時間與空間看作是制約行動者的主要因素，社會系統(tǒng)的制度化特征“跨越時空”[22]地作用于行動者之上，即體現(xiàn)了“結構性特征”。從時間層面來看，不僅是在民辦社工機構的初創(chuàng)時期，事實上，組織不論處于何種發(fā)展階段，均要受到相應制度的規(guī)制，即使當結構本身因民辦社工機構的能動作用而被重塑，新生的結構仍舊對組織產(chǎn)生著影響與作用。從空間層面來看，不論政府是否在場，制度的強制性制約都對民辦社工機構產(chǎn)生影響。例如，民辦社工機構在申請基金會項目資助時，因政府對社工設定了指導工資水平而與基金會資助款項運用要求之間的矛盾便是由此引起的。綜上所述，民辦社工機構對政府的依附是具有結構性的。

最后，因為組織對結構的依賴，所以當結構的作用阻礙組織發(fā)展的時候，前者必然會以能動來影響或重塑結構。因此，組織是具有自主行動能力的。根據(jù)吉登斯的釋義，能動本身就是由實踐意識所支配的實踐活動，是由主觀結構所決定的，這其中便隱含著，能動具有一種自主行動的意味。因此，組織是具有自主行動能力的。具體表現(xiàn)在以下兩方面：一方面，組織對行動是具有選擇性的，它不但能夠參與環(huán)境，而且在處于不同的外界環(huán)境之時能夠視具體情況以不同的選擇做以回應，或順應或挑戰(zhàn)；另一方面，組織的行動是具有目的性的，它既能夠?qū)で筇娲再Y源來消解對政府的過度依賴，也能夠挖掘和發(fā)揚自身服務資源來促進二者依賴模式的改變。但就實際來看，組織卻缺少了自主的條件，由能動而產(chǎn)生的自主行動實則多為一種被動的應激反應，而組織真正的自主性卻因?qū)φ囊蕾嚩艿绞`。不過，能動通過對結構的再生產(chǎn)實現(xiàn)了組織與政府的相互形塑，在此互動過程中前者的自主性得以逐步的回歸。

五、結論

本文認為“結構性領導”的提出能夠較為適切地呈現(xiàn)政府與民辦社工機構之間的關系現(xiàn)狀，其先進性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，結構的作用被予以充分正視，結構通過時間、空間在組織發(fā)展的各個階段和各個方面均產(chǎn)生著作用，民辦社工機構在資源和制度等方面依附于政府之上是客觀事實且無法避免。其次，民辦社工機構的自主性得以被突出，這里所闡釋的不僅是組織具有自主性，更著重強調(diào)了它通過能動對結構的重構作用。最后，雖然依賴與自主是當代民辦社工機構發(fā)展過程中的兩個重要主題，但二者之間的矛盾絕非不可調(diào)和。結構相當于外在于政府之外的客觀環(huán)境，自主行動則是組織內(nèi)在能力，二者不僅不相矛盾，且有著內(nèi)在聯(lián)系：結構在場或不在場地引導組織，組織依賴結構的支持，同時組織也通過自主行動重塑著結構，組織與結構、依賴與自主在調(diào)和中不斷趨向合理。