新形勢(shì)下土地利用與耕地保護(hù)的優(yōu)化策略

肖英軍

（鎮(zhèn)賚縣自然資源局，吉林鎮(zhèn)賚 137300）

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，我國現(xiàn)階段的耕地保護(hù)形勢(shì)顯得格外嚴(yán)峻。為了緩解人地矛盾，我國各地區(qū)都存在著或多或少的耕地占用問題，因此我國的人均耕地占有面積呈現(xiàn)出了不斷下降的趨向?；诖?，國家提出了“雙平衡政策”，即通過“耕地進(jìn)出平衡”和“耕地占補(bǔ)平衡”方式，來解決耕地資源緊張問題。粗放式擴(kuò)張建筑用地，雖然能在短時(shí)間內(nèi)解決當(dāng)前城市化建設(shè)過程中的人口資源過剩的問題，但卻會(huì)嚴(yán)重影響到耕地的使用。因此在新形勢(shì)和新環(huán)境下，進(jìn)一步提升土地利用率，讓耕地保護(hù)策略和方案得到有效落實(shí)，成為當(dāng)前民眾較為關(guān)心的問題。唯有實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，才能在實(shí)現(xiàn)城市化發(fā)展的進(jìn)程中，解決我國當(dāng)前的糧食問題。

1 土地利用過程中耕地保護(hù)問題

1.1 耕地保護(hù)與城市化建設(shè)存在矛盾

城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，使得大量人口涌入城市，因此城市在極短時(shí)間內(nèi)就出現(xiàn)了人地矛盾。不論是在城市大規(guī)模地開辟居民居住區(qū)，還是通過建造商業(yè)區(qū)以及其他各城市功能區(qū)，來方便城市民眾的生活和出行，均要使用大量的土地資源。因此在城市現(xiàn)有土地資源有限的情況下，許多城市都不得不通過占有耕地資源的方式，來進(jìn)行土地利用范圍的擴(kuò)張。雖然隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)階段人類的土地利用率已經(jīng)呈現(xiàn)出了幾何倍數(shù)提升的趨向，但這并不意味著城市化建設(shè)進(jìn)程中的土地資源需求，會(huì)隨著土地利用率的提升而得到控制。因此耕地保護(hù)和城市化建設(shè)過程中存在的矛盾，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下人民群眾不得不面對(duì)的矛盾。目前我國耕地總面積為1.234億hm2。耕地包括水田、旱地等，秦嶺—淮河線以南以水田為主，約占全國水田總面積的93%，秦嶺—淮河線以北以旱地為主，約占全國旱耕地總量的85%。耕地主要分布在廣大的丘陵地區(qū)以及東北、華北、長(zhǎng)江中下游、珠江三角洲等平原地區(qū)，而長(zhǎng)江中下游和珠江三角洲又是我國城市化發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，因此在搶占耕地資源發(fā)展城市的過程中，耕地資源總量將會(huì)不斷減少，因此耕地保護(hù)問題會(huì)變得日益嚴(yán)峻，這一問題值得引發(fā)社會(huì)各層級(jí)的廣泛討論和關(guān)注。

1.2 耕地征收過量問題較為明顯突出

《土地管理法》當(dāng)中明確指出，國家和各級(jí)政府部門為了保障公共利益，可按照法律法規(guī)征用集體所有土地。而在我國城市發(fā)展建設(shè)的過程中，不論是國防、水利還是交通、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)的發(fā)展，均需要使用到大量的土地資源。因此在非耕地資源面積不足情況下，許多地方政府會(huì)通過征收耕地資源的方式來滿足當(dāng)?shù)氐墓怖嫘枨?，希望能夠通過占用耕地資源來發(fā)展公益事業(yè)。但由于這一過程的具體落實(shí)，往往會(huì)伴隨一定的商業(yè)行為，因此耕地征收過量問題頻現(xiàn)。這一過程會(huì)導(dǎo)致耕地大量銳減，影響到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展和建設(shè)。而實(shí)際上在耕地征收的過程中，為了保障農(nóng)村人員的個(gè)人利益不受損害，大部分地方政府都會(huì)給出較為優(yōu)厚的耕地征收條件，因此許多農(nóng)耕人員為了獲取短期利益，會(huì)主動(dòng)配合當(dāng)?shù)卣瓿筛刭Y源的征收工作，這種短期逐利的行為，無形之中使得耕地征收問題日益嚴(yán)峻。除了政府行為之外，農(nóng)耕人員也會(huì)通過自建房的形式占用耕地面積，因此耕地保護(hù)率呈現(xiàn)出逐年下降的趨向。

1.3 耕地總量無法實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)方面平衡

在我國具體的耕地資源占用原則中明確指出，如果需要在非農(nóng)業(yè)的經(jīng)營建設(shè)過程中占用耕地資源，就需要在占用耕地資源的同時(shí)，規(guī)劃與占用資源面積相持平的荒地來充當(dāng)耕地資源，只有如此才能確保耕地資源實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。但實(shí)際上這一原則在具體的耕地占用過程中，并未得到全面的落實(shí)。還有一些地區(qū)在貫徹占補(bǔ)平衡原則的過程中，只重視前期的荒地開墾和整理工作，而荒地開墾完成后的耕地使用科普管理問題，并未引起足夠的重視。因此許多新開墾的荒地由于沒能使用正確的方式進(jìn)行耕種，仍然是以荒廢的形式存在。在過去的10年間，我國的耕地總面積減少了753.33億m2。耕地總面積之所以持續(xù)減少，不僅與占補(bǔ)平衡政策無法得到持續(xù)落實(shí)有明顯的關(guān)聯(lián)，還與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土綠化等問題有較為明顯的關(guān)聯(lián)。過去10年的地類轉(zhuǎn)換中，既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流向耕地的情況，總的來看，耕地凈流向林地746.67億m2，凈流向園地420億m2。這種情況下的動(dòng)態(tài)平衡，也只體現(xiàn)在外在形式上，而實(shí)際上的耕地總量仍然呈現(xiàn)出了下降的趨向。

2 土地利用與耕地保護(hù)的優(yōu)化策略

2.1 貫徹落實(shí)黨的二十大耕地保護(hù)理念

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的時(shí)代進(jìn)程中，各行業(yè)都已經(jīng)意識(shí)到了轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要性。而貫徹落實(shí)耕地保護(hù)的優(yōu)化策略，就是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念的重要方式和路徑，因此各地政府在城市化建設(shè)的過程中，都需要在耕地保護(hù)制度的指導(dǎo)下，展開土地資源的規(guī)劃和利用工作。

實(shí)際上，黨的二十大中對(duì)耕地保護(hù)問題作出了明確的指示，1.2億hm2耕地是我國的耕地資源紅線，該紅線是不可觸碰的，否則我國的糧食安全問題就無法得到解決。因此在具體的耕地資源保護(hù)優(yōu)化過程中，我國各級(jí)政府都需要堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化的保護(hù)策略，通過系統(tǒng)治理和系統(tǒng)優(yōu)化的方式，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)逐步在綠色低碳的方向上行進(jìn)，只有充分緩解當(dāng)前的用地矛盾，遏制住耕地面積不斷下降的趨向，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)性發(fā)展。

2.2 合理完成土地開發(fā)、整理復(fù)墾工作

占補(bǔ)平衡制度雖然已經(jīng)持續(xù)推進(jìn)了很長(zhǎng)一段時(shí)間，但這一制度在具體落實(shí)方面并不盡如人意。各級(jí)地方政府對(duì)該制度的貫徹也缺乏必要的監(jiān)督，因此耕地總量持續(xù)性下降問題仍然值得關(guān)注。為了解決當(dāng)前一系列的問題，我國需要在落實(shí)耕地進(jìn)出平衡政策之余，進(jìn)一步落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策。各級(jí)地方政府需要在占補(bǔ)平衡制度落實(shí)的過程中明確自身的權(quán)責(zé)，花費(fèi)更多的時(shí)間和精力來考察本行政區(qū)域內(nèi)的具體耕地總面積和耕地具體情況。當(dāng)?shù)卣€需要在此基礎(chǔ)上，依據(jù)實(shí)地調(diào)研過程中所獲得的有關(guān)耕地資源的一手資料，制定出更具有可操作性的，與當(dāng)?shù)馗刭Y源使用情況相貼合的，耕地復(fù)墾、開發(fā)和整理策略，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)各種意義上的耕地動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)。各級(jí)地方政府需要讓新補(bǔ)償耕地的數(shù)量和質(zhì)量均與被占用耕地相持平，并及時(shí)發(fā)放耕地占用的補(bǔ)償資金，確保農(nóng)耕人員的切身利益不受損害。

除此之外，在土地資源利用開發(fā)的過程中，各地方政府還需要通過落實(shí)地方性法規(guī)的方式，進(jìn)行永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)。永久性基本農(nóng)田主要用于進(jìn)行糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，這類農(nóng)田需要按照糧田的管理方式來進(jìn)行嚴(yán)格的把控。只有如此，才能夠使得耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題得到徹底的解決。

2.3 全面規(guī)范地方政府的“供地行為”

想要讓當(dāng)前的土地資源利用問題和耕地占用問題從根本上得到解決，僅僅依靠強(qiáng)制執(zhí)行的制度和法律法規(guī)是無法起到良好效果的。如若各級(jí)人民政府無法提高在土地利用和耕地占用方面的思想認(rèn)知，那么即便國家已經(jīng)制定出了解決耕地問題的各項(xiàng)策略和政策，也無法在具體落實(shí)過程中發(fā)揮作用。因此各級(jí)地方政府需要加強(qiáng)在耕地資源運(yùn)用方面的思想認(rèn)知，充分意識(shí)和了解到其所處行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)階段存在的耕地使用問題。只有各級(jí)人民政府重視其耕地問題，才會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間和精力來貫徹落實(shí)國家所擬定的各類戰(zhàn)略措施和政策。因此各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)積極參與思想認(rèn)知方面的培訓(xùn)交流活動(dòng)，黨員干部需要樹立正確的責(zé)任意識(shí)和耕地資源，節(jié)約意識(shí)，依法進(jìn)行一系列的“供地活動(dòng)”，依法征地，合理分配行政區(qū)域內(nèi)的土地資源，各級(jí)地方政府還可就土地資源分配和耕地占用等方面的具體行動(dòng)落實(shí)，制定出更具參考價(jià)值的工作考評(píng)制度，通過層層遞進(jìn)，層層負(fù)責(zé)的方式，來進(jìn)一步規(guī)范“供地行為”，這也是讓當(dāng)前耕地問題得到進(jìn)一步解決的重要方式和手段。

2.4 完成國土資源法律法規(guī)的宣傳工作

耕地資源保護(hù)問題，僅僅依靠國家和地方政府是無法解決的。參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的民眾和社會(huì)各界民眾，都需要意識(shí)到耕地資源保護(hù)的重要意義，配合國家和地方政府完成耕地資源保護(hù)的各項(xiàng)行動(dòng)，只有如此才能夠守住1.2億hm2的耕地紅線，讓我國的糧食安全問題得到解決。因此在日常的法律法規(guī)科普和宣傳活動(dòng)中，需要添加與國土資源合理配置和運(yùn)用相關(guān)聯(lián)的模塊。地方政府中的宣傳部門，需要通過開辟新的宣傳渠道，提升相應(yīng)法律法規(guī)制度和政策宣傳頻率的方式，提升民眾在土地資源保護(hù)和耕地利用方面的重視度。通過宣傳國家新頒布制定的“雙平衡”制度，讓耕地資源在進(jìn)出平衡和占補(bǔ)平衡策略使用的過程中，得到更為充分的利用。讓廣大民眾充分意識(shí)到在進(jìn)出平衡制度的落實(shí)背景下，只能將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的平衡循環(huán)，這能夠改變相關(guān)行業(yè)和企業(yè)在土地利用方面的觀念，使得耕地資源總量得到進(jìn)一步的保障。

只有在宣傳工作大力展開的過程中，各地方民眾才能夠深刻認(rèn)識(shí)到我國現(xiàn)階段資源使用過程中存在的嚴(yán)峻問題，各類耕地資源使用優(yōu)化策略才能更為順利地落實(shí)和推進(jìn)?；诖?，政府宣傳部門應(yīng)當(dāng)開展形式各樣的宣傳活動(dòng)，針對(duì)不同宣傳群體使用截然不同的宣傳方法，完成與國土資源法律法規(guī)相關(guān)聯(lián)的宣傳工作。譬如在各級(jí)院校展開宣傳活動(dòng)時(shí)，政府部門宣傳人員可將法律法規(guī)制度的科普宣傳內(nèi)容與各級(jí)院校的思想政治工作緊密結(jié)合在一起，這或許能夠使得相應(yīng)的宣傳力度得到強(qiáng)化，宣傳效果得到更進(jìn)一步的提升。

2.5 全面構(gòu)建“土地動(dòng)態(tài)”的巡查制度

為了確保耕地保護(hù)優(yōu)化策略得以貫徹落實(shí)，各地方政府應(yīng)該成立土地巡查小組，通過定期到基層巡查方式的運(yùn)用，來切實(shí)收集與當(dāng)前耕地資源運(yùn)用有關(guān)的實(shí)際情況。針對(duì)巡查過程中遭遇的各類問題，巡查小組應(yīng)當(dāng)采取必要的手段進(jìn)行問題的解決，確保各類違法行為能夠得到嚴(yán)格的懲處，只有如此，才能夠徹底掃清耕地資源保護(hù)優(yōu)化策略使用過程中遭遇的各項(xiàng)障礙。如果在定期巡查的過程中，政府部門工作人員發(fā)現(xiàn)企業(yè)或個(gè)人的行為已構(gòu)成刑事犯罪，那么在解決耕地資源使用問題的同時(shí)，還需要讓法律部門介入調(diào)查。巡查制度的建設(shè)，能夠起到一定的監(jiān)督管理效用，這是讓國家所制定的耕地保護(hù)策略得到充分運(yùn)用的重要方法。

3 結(jié)語

在新形勢(shì)下使用具有針對(duì)性的土地利用和耕地保護(hù)策略是很有必要的，這能夠進(jìn)一步緩解當(dāng)前所面臨的人地矛盾，解決糧食安全問題，讓我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展建設(shè)得到法律法規(guī)和政策的保護(hù)。相關(guān)保護(hù)策略的使用還能在一定程度上維系生態(tài)平衡，推動(dòng)社會(huì)各行業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展和建設(shè)。