對民航規(guī)章中安全教育培訓(xùn)相關(guān)術(shù)語的認識和建議

□ 中國國際航空股份有限公司 劉 晶/文

隨著民航法治建設(shè)的推進，依法合規(guī)經(jīng)營成為民航高質(zhì)量發(fā)展的重要保證之一，是實現(xiàn)民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。我國是國際民航組織的成員國，民航相關(guān)法律規(guī)章的制訂既要同國際接軌，又要符合國內(nèi)法律法規(guī)，這就要求其使用的術(shù)語應(yīng)該表述規(guī)范、指稱明確、含義清晰，在內(nèi)涵和邏輯上具有一致性。在實踐中，因相關(guān)術(shù)語的表述差異，給民航安全管理培訓(xùn)工作帶來了不少困擾。本文通過對比分析，對《安全生產(chǎn)法》《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》《民用航空安全管理規(guī)定》《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》等安全生產(chǎn)和民航法律規(guī)章中的安全教育培訓(xùn)相關(guān)術(shù)語進行辨析，并從術(shù)語規(guī)范性、邏輯一致性等方面對民航規(guī)章修訂提出相關(guān)建議。

法律規(guī)章中關(guān)于安全教育培訓(xùn)的相關(guān)術(shù)語

（一）法律層面

在《安全生產(chǎn)法》中，主要使用“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”這一術(shù)語，共出現(xiàn)15 次，同時出現(xiàn)同義表述“教育和培訓(xùn)”1 次、“安全生產(chǎn)培訓(xùn)”1 次。

（二）規(guī)章層面

1.在《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》中，主要使用“安全培訓(xùn)”這一術(shù)語，共出現(xiàn)91 次，同時出現(xiàn)同義表述“安全生產(chǎn)培訓(xùn)”6 次、“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”3 次、“安全教育培訓(xùn)”2 次。

2. 在《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》中，主要使用“安全培訓(xùn)”這一術(shù)語，共出現(xiàn)62 次，同時出現(xiàn)同義表述“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”8 次。

3.在《民用航空安全管理規(guī)定》中，主要使用“安全培訓(xùn)”這一術(shù)語，共出現(xiàn)7 次，同時出現(xiàn)同義表述“安全教育和培訓(xùn)”2 次、“教育和培訓(xùn)”1 次、“安全生產(chǎn)培訓(xùn)”1 次、“安全管理培訓(xùn)”1 次。

4.在《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》中，主要使用“安全培訓(xùn)”這一術(shù)語，共出現(xiàn)51 次，未使用其他表述。

由此可見，“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”這一完整表述來源于《安全生產(chǎn)法》，“安全培訓(xùn)”“安全生產(chǎn)培訓(xùn)”“安全管理培訓(xùn)”“安全教育培訓(xùn)”“安全教育和培訓(xùn)”“教育和培訓(xùn)”均為其同義形式，內(nèi)涵一致，其中又以“安全培訓(xùn)”為最常用的簡化表達。

法律規(guī)章中對安全培訓(xùn)的要求

（一）《安全生產(chǎn)法》對安全培訓(xùn)的基本要求

《安全生產(chǎn)法》是我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的根本大法，明確要求生產(chǎn)經(jīng)營單位要對主要負責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員、特種作業(yè)人員及其他從業(yè)人員開展安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)。未經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)合格的從業(yè)人員，不得上崗作業(yè)。該培訓(xùn)屬于崗位準入培訓(xùn)，目的是確保從業(yè)人員具備崗位所需的安全管理能力或安全生產(chǎn)能力。生產(chǎn)經(jīng)營單位必須建立安全培訓(xùn)檔案，如實記錄培訓(xùn)情況。

（二）四部規(guī)章對安全培訓(xùn)的延伸要求

《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》《民用航空安全管理規(guī)定》《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》均依據(jù)《安全生產(chǎn)法》制定，對“安全培訓(xùn)”的要求沿襲上位法《安全生產(chǎn)法》立法精神，并在此基礎(chǔ)上進一步細化和延伸。

針對“未經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)合格的從業(yè)人員，不得上崗作業(yè)”這一要求，《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》除要求“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立安全培訓(xùn)管理制度”之外，還明確要求“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)制定安全培訓(xùn)的考核制度”?！渡a(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》要求“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)堅持以考促學(xué)、以講促學(xué)，確保全體從業(yè)人員熟練掌握崗位安全生產(chǎn)知識和技能”；《民用航空安全管理規(guī)定》要求“民航生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立安全培訓(xùn)和考核制度，培訓(xùn)和考核的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與崗位安全職責(zé)相適應(yīng)”且規(guī)定“未經(jīng)安全教育和培訓(xùn)，或者經(jīng)教育和培訓(xùn)后考核不合格的人員，不得上崗作業(yè)”；《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》明確“未經(jīng)安全培訓(xùn)并取得考核合格證明的從業(yè)人員，不得從事崗位工作”。雖然四部規(guī)章在表述上有差異，但核心要求是一致的，即通過考核的方式對培訓(xùn)效果進行驗證，確保從業(yè)人員掌握崗位所需的安全生產(chǎn)知識和技能。

在培訓(xùn)內(nèi)容上，《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》規(guī)定“安全培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的安全培訓(xùn)大綱進行”；《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》細化了主要負責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員安全培訓(xùn)，以及其他從業(yè)人員廠（礦）、車間（工段、區(qū)、隊）、班組三級崗前安全培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容；《民用航空安全管理規(guī)定》要求“民航生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)針對生產(chǎn)運行相關(guān)崗位人員制定安全培訓(xùn)大綱和年度安全培訓(xùn)計劃，其內(nèi)容和質(zhì)量應(yīng)當(dāng)滿足相應(yīng)的要求”；《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》要求生產(chǎn)經(jīng)營單位“制定全員安全培訓(xùn)大綱”，明確了負責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員、其他從業(yè)人員安全培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容。

在培訓(xùn)學(xué)時上，《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》和《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》要求“生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員初次安全培訓(xùn)時間不得少于32 學(xué)時。每年再培訓(xùn)時間不得少于12 學(xué)時。生產(chǎn)經(jīng)營單位新上崗的從業(yè)人員，崗前安全培訓(xùn)時間不得少于24 學(xué)時”；《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》要求“民航生產(chǎn)經(jīng)營單位負責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員初始安全培訓(xùn)的時間分別不得少于32 學(xué)時和64 學(xué)時。復(fù)訓(xùn)時間不得少于24 學(xué)時。民航生產(chǎn)經(jīng)營單位其他從業(yè)人員初始安全培訓(xùn)的時間不得少于24學(xué)時，根據(jù)其他從業(yè)人員的不同崗位，確定每年復(fù)訓(xùn)學(xué)時并分類組織完成復(fù)訓(xùn)”。

（三）四部規(guī)章關(guān)于安全培訓(xùn)要求的差異

《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》和《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位對勞務(wù)派遣人員、實習(xí)學(xué)生開展安全培訓(xùn)的要求，該要求與《安全生產(chǎn)法》相一致?！睹裼煤娇瞻踩芾硪?guī)定》和《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》對此并未提及。

《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》和《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》要求從業(yè)人員調(diào)整工作崗位或者采用新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備、新材料的，應(yīng)當(dāng)對其進行專門的安全教育和培訓(xùn)?！渡a(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》同時要求“從業(yè)人員在本生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)調(diào)整工作崗位或離崗一年以上重新上崗時，應(yīng)重新接受車間（工段、區(qū)、隊）和班組級的安全培訓(xùn)”。《民用航空安全管理規(guī)定》和《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》對此并未提及。

通過對上述五部法律規(guī)章中安全培訓(xùn)的要求進行梳理，可以確定“安全培訓(xùn)”的幾個基本特征：一是安全培訓(xùn)的責(zé)任主體是生產(chǎn)經(jīng)營單位，對象是全體從業(yè)人員；二是安全培訓(xùn)應(yīng)根據(jù)不同崗位性質(zhì)有所差異，且需滿足培訓(xùn)大綱關(guān)于內(nèi)容、學(xué)時的最低要求；三是安全培訓(xùn)是崗位準入培訓(xùn)，應(yīng)通過考核的方式對培訓(xùn)效果進行驗證和把關(guān)，以確保接受培訓(xùn)的人員達成培訓(xùn)的目標(biāo)要求，未完成培訓(xùn)或考核不合格均不得上崗作業(yè)；四是安全培訓(xùn)是長期的、持續(xù)性的，需要通過定期復(fù)訓(xùn)或針對性培訓(xùn)確保從業(yè)人員持續(xù)保持安全知識更新和技能熟練。

民航安全管理實踐中的培訓(xùn)教育活動

民航業(yè)是一個極其重視安全的行業(yè)，中國民用航空局借鑒國際民航的先進經(jīng)驗，按照國際民航公約及國際民航組織相關(guān)文件要求，于2007年發(fā)布《中國民用航空安全管理體系建設(shè)總體實施方案》，決定在民航企事業(yè)單位實施安全管理體系。實施方案對安全管理體系18 個核心要素進行闡述，“能力與培訓(xùn)”是其中之一，含義是“民航企事業(yè)單位應(yīng)通過培訓(xùn)或其它有效手段確保與安全有關(guān)的各類人員符合國家和行業(yè)對從業(yè)人員的要求，并具備相應(yīng)的能力”。這與《安全生產(chǎn)法》的要求是一致的。

（一）民航安全關(guān)鍵崗位的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)

《安全生產(chǎn)法》第三十條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位的特種作業(yè)人員必須按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)專門的安全作業(yè)培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格，方可上崗作業(yè)”?！睹裼煤娇辗ā返谒氖畻l規(guī)定“航空人員應(yīng)當(dāng)接受專門訓(xùn)練，經(jīng)考核合格，取得國務(wù)院民用航空主管部門頒發(fā)的執(zhí)照，方可擔(dān)任其執(zhí)照載明的工作”。這里的航空人員既包括飛行駕駛員、飛行機械人員、乘務(wù)員等空勤人員，也包括民用航空器維修人員、空中交通管制員、飛行簽派員、航空電臺通信員等地面人員，均屬于安全關(guān)鍵崗位從業(yè)人員。雖然以上工種并未包含在特種作業(yè)目錄中，但《民用航空法》對其持證上崗作業(yè)的限定要求與《安全生產(chǎn)法》在本質(zhì)上是完全一致的。

民航多部規(guī)章對航空從業(yè)人員的訓(xùn)練和資質(zhì)作出規(guī)定。以飛行員為例，《大型飛機公共航空運輸承運人運行合格審定規(guī)則》（CCAR121）“N 章訓(xùn)練大綱”詳細規(guī)定了確保飛行員擁有保證安全的核心勝任能力的各項訓(xùn)練要求，其中不僅包含地面訓(xùn)練、飛行模擬機飛行訓(xùn)練、飛機飛行訓(xùn)練、應(yīng)急生存訓(xùn)練、差異訓(xùn)練和資格檢查等多種形式的培訓(xùn)和考核要求，還包括新雇員訓(xùn)練、初始訓(xùn)練、轉(zhuǎn)機型訓(xùn)練、升級訓(xùn)練、復(fù)訓(xùn)和重新獲得資格訓(xùn)練等不同階段的培訓(xùn)和考核要求。這與《安全生產(chǎn)法》“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)對從業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，保證從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識，熟悉有關(guān)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應(yīng)急處理措施，知悉自身在安全生產(chǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)”、《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》“從業(yè)人員調(diào)整工作崗位或者采用新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備、新材料的，應(yīng)當(dāng)對其進行專門的安全教育和培訓(xùn)”等相關(guān)要求完全一致。

由此可見，民航生產(chǎn)經(jīng)營單位依據(jù)規(guī)章及相應(yīng)訓(xùn)練大綱對飛行員、乘務(wù)員、簽派員、機務(wù)維修人員、空中交通管制員、貨物裝卸人員、配載員、特種車輛駕駛員等安全關(guān)鍵崗位開展的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)能夠滿足《安全生產(chǎn)法》“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”的定義要求。

（二）生產(chǎn)經(jīng)營單位開展的安全宣傳教育

“安全宣傳教育”也是《實施方案》中安全管理體系18 個核心要素之一。在民航安全管理實踐中，除了開展各類規(guī)章要求的培訓(xùn)之外，開展安全宣傳教育是生產(chǎn)經(jīng)營單位提升員工安全意識的另一重要手段。需要指出的是，“安全宣傳教育”與前文所述的“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”在內(nèi)容、形式、對象、性質(zhì)等方面均呈現(xiàn)出不同的特點。

從內(nèi)容上看，開展安全宣傳教育不執(zhí)行統(tǒng)一的大綱，各級單位或組織均可自行定義內(nèi)容；從形式上看，開展安全宣傳教育的形式多種多樣，定期或不定期、線上或線下、集中或自學(xué)、系統(tǒng)性或碎片化、時間長或短、人數(shù)多或少，均無要求，甚至管理者日常的口頭提醒都可以算作一次安全宣傳教育，因此生產(chǎn)經(jīng)營單位很難對所有的安全宣傳教育活動進行完整記錄；從對象上看，不同的主體可通過不同方式和載體、隨時隨地開展安全宣傳教育，因此觸及的對象并不固定。同一崗位的從業(yè)人員接受安全宣傳教育的次數(shù)和內(nèi)容并不完全相同；從性質(zhì)上看，開展安全宣傳教育是各級組織的自選動作而非強制性要求，目的是提升員工的安全意識。而意識的培養(yǎng)是一個長期持續(xù)、循序漸進、潛移默化的過程，效果未必立竿見影且不易衡量，通常不采取考核的形式對效果進行驗證，因此從業(yè)人員參加安全宣傳教育與否不作為能否上崗作業(yè)的強制條件。

綜上所述，安全宣傳教育不具有強制性，其形式更多樣，內(nèi)容更多元，場景更豐富，對象不固定，不受時間空間限制，沒有最低學(xué)時和周期要求，與《安全生產(chǎn)法》中“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”的內(nèi)涵存在差異。安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)可以視為安全宣傳教育的一種方式，但并不是所有的安全宣傳教育都滿足安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的要求。由此可見，“安全宣傳教育”比“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”的內(nèi)涵更廣，“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”可以包含在“安全宣傳教育”之中。

相關(guān)思考及建議

（一）實現(xiàn)“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”術(shù)語表述一致性

《民用航空安全管理規(guī)定》《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》等民航規(guī)章中使用的“安全培訓(xùn)”“安全生產(chǎn)培訓(xùn)”“安全管理培訓(xùn)”“安全教育培訓(xùn)”“安全教育和培訓(xùn)”“教育和培訓(xùn)”等表述，專指為確保從業(yè)人員具備安全生產(chǎn)能力而開展的上崗準入類培訓(xùn)，其內(nèi)涵與《安全生產(chǎn)法》“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”這一表述完全一致?？紤]到法律法規(guī)中術(shù)語的統(tǒng)一性、規(guī)范性和簡明性要求，建議對《民用航空安全管理規(guī)定》《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》中培訓(xùn)相關(guān)術(shù)語進行統(tǒng)一。

建議在法規(guī)中首次出現(xiàn)時使用“安全教育和培訓(xùn)”這一完整表述，與《安全生產(chǎn)法》相對應(yīng)，確保術(shù)語在上下位法律法規(guī)中的邏輯一致性。同時為確保規(guī)章中語言的簡潔性，建議規(guī)范“安全教育和培訓(xùn)”的唯一簡稱形式為“安全培訓(xùn)”?？紤]行業(yè)慣用表達，也可對“安全教育和培訓(xùn)”的類型做進一步細分，如將針對負責(zé)人和安全管理人員的培訓(xùn)表述為“安全管理培訓(xùn)”，將針對其他從業(yè)人員的培訓(xùn)表述為“安全生產(chǎn)培訓(xùn)”，同時在規(guī)章中對“安全管理培訓(xùn)”和“安全生產(chǎn)培訓(xùn)”兩種表述與“安全教育和培訓(xùn)”的關(guān)系進行說明，以免造成混淆。

（二）規(guī)范關(guān)于“安全宣傳教育”的表述

“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”和“安全宣傳教育”具有不同的內(nèi)涵。在民航相關(guān)規(guī)章文件中，“安全宣傳教育”還存在“安全教育”“安全宣教”“安全宣傳”“安全宣傳和教育”等多種同義表述形式。這些表述形式與“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”極為相似，如不加以規(guī)范容易造成概念混淆，對生產(chǎn)經(jīng)營單位落實規(guī)章要求帶來一定影響。建議對民航規(guī)章中“安全宣傳教育”相關(guān)術(shù)語進行規(guī)范，明確“安全宣傳教育”的唯一簡稱為“安全宣教”，與“安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)”的簡稱“安全培訓(xùn)”進行區(qū)分。

（三）明確專業(yè)資質(zhì)類培訓(xùn)與安全培訓(xùn)的關(guān)系

民航業(yè)內(nèi)多部規(guī)章對安全關(guān)鍵崗位的培訓(xùn)和上崗資質(zhì)進行詳細規(guī)定，以確保從業(yè)人員具備與崗位相適應(yīng)的安全知識和技能，此類專業(yè)資質(zhì)類培訓(xùn)符合《安全生產(chǎn)法》關(guān)于從業(yè)人員安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的要求?！睹裼煤娇瞻踩嘤?xùn)與考核規(guī)定》第二條提及“從業(yè)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但并未具體說明“專業(yè)技能培訓(xùn)”包含哪些培訓(xùn)，是否就是安全關(guān)鍵崗位的專業(yè)資質(zhì)類培訓(xùn)，也未明確專業(yè)技能培訓(xùn)是否可以替代安全培訓(xùn)。

建議在《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》中明確此類安全關(guān)鍵崗位專業(yè)資質(zhì)類培訓(xùn)與安全培訓(xùn)的關(guān)系，明確從業(yè)人員完成專業(yè)資質(zhì)類培訓(xùn)并定期復(fù)訓(xùn)能否視為完成安全培訓(xùn)，明確該類培訓(xùn)的記錄可否作為安全培訓(xùn)檔案。如能認定專業(yè)資質(zhì)類培訓(xùn)中包含的安全知識技能的培訓(xùn)內(nèi)容滿足安全培訓(xùn)的要求，從業(yè)人員取得并保持資質(zhì)即視為完成安全培訓(xùn)，則在實踐中可使民航生產(chǎn)經(jīng)營單位減少不必要的重復(fù)性培訓(xùn)，減輕相關(guān)從業(yè)人員的培訓(xùn)負擔(dān)。對于民航業(yè)內(nèi)無專門規(guī)章對專業(yè)資質(zhì)作出要求的其他崗位從業(yè)人員，生產(chǎn)經(jīng)營單位則應(yīng)嚴格按照《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》的要求組織開展安全培訓(xùn)考核，并定期組織復(fù)訓(xùn)。

（四）推進民航法規(guī)與上位法的相關(guān)內(nèi)容保持統(tǒng)一

如前文所述，《民用航空安全管理規(guī)定》和《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》未明確對勞務(wù)派遣人員、實習(xí)學(xué)生開展安全培訓(xùn)的要求，也未明確從業(yè)人員調(diào)整工作崗位或者采用新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備、新材料時進行專門安全培訓(xùn)的要求。雖然以上要求在民航其他規(guī)章中有所提及，但從合規(guī)管理的角度出發(fā)，以上兩部規(guī)章作為民航安全管理和民航安全培訓(xùn)管理的專門性規(guī)章，理應(yīng)承接《安全生產(chǎn)法》的精神，體現(xiàn)并落實上位法的全部要求。建議在《民用航空安全培訓(xùn)與考核規(guī)定》中補充對勞務(wù)派遣人員、實習(xí)學(xué)生開展安全培訓(xùn)，以及從業(yè)人員調(diào)整工作崗位或者采用新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備、新材料時進行專門安全培訓(xùn)的相關(guān)要求，與《安全生產(chǎn)法》保持一致。