村莊規(guī)劃布局中“空心村”問題探討

摘要：為實現(xiàn)對所轄區(qū)域自然資源長遠謀劃管控，村莊規(guī)劃編制已得到重視，該文分析了“空心村”里群眾征拆心態(tài)產(chǎn)生原因，提出村莊規(guī)劃引領(lǐng)，調(diào)整規(guī)劃布局、完善人居環(huán)境、規(guī)范建房管理等措施[1]，提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，逐步解決“空心村”問題。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃；問題；探討

近來農(nóng)民收入漸增，舍得花錢建房，但農(nóng)村建房缺乏規(guī)劃，農(nóng)房分布散亂，沿鄉(xiāng)村公路“一字長蛇陣”建新房，未拆除舊房；而農(nóng)民為子女教育在城市購房造成舊村莊宅基地閑置，“空心村”現(xiàn)象較為普遍。一方面，“空心村”成因錯綜復(fù)雜，不僅與未按照規(guī)劃建設(shè)有關(guān)，還與過去執(zhí)法監(jiān)管工作未及時跟上，違法占地建房未能遏制有關(guān)；一方面農(nóng)村有的農(nóng)戶“一戶多宅”，另一方面，需要建房的農(nóng)戶提出建房申請，村集體無宅基地分配，建房問題得不到解決，產(chǎn)生復(fù)雜尖銳社會矛盾，影響了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。村莊規(guī)劃既有利于農(nóng)村居民點用地綜合整治，退宅還耕，緩解用地矛盾；又有利于改變農(nóng)村臟亂差的環(huán)境面貌，實現(xiàn)村容村貌“脫胎換骨”。

1 “空心村”群眾征拆心態(tài)

1.1 不愿---樓房戶嫌補償標準低

如今農(nóng)村集體房屋土地補償未有統(tǒng)一標準，各地補償標準懸殊不一。千百年來農(nóng)民信奉“不患寡，就怕不均”，農(nóng)民怕吃虧心理給舊村莊整治帶來一定難度?！翱招拇濉闭沃型恋胤课莶疬w補償政策考慮不全面，“空心村”整治中補償標準低，有的地方磚混樓房拆遷補償標準僅約1000元/m2，而同期市場上商品房卻高達8000～10000元/m2，兩者價格差之甚遠。農(nóng)民集體房屋在“空心村”整治征拆中不計裝潢費及附屬設(shè)施，征拆戶的宅基地退出卻得不到相應(yīng)補償，基層征拆政策的落后，忽略了農(nóng)民利益，故農(nóng)民覺得不劃算因而不愿意拆。

1.2 不敢——“空心村”里困難戶對征拆表示憂慮

在和美鄉(xiāng)村建設(shè)中，基層為追求建房整齊劃一效果，對舊村莊建房進行限制，對零散小村莊、舊村莊進行整理，一味“趕”農(nóng)民進入中心村。不少基層地方采用單一的貨幣安置，失去土地和房屋對大多土里刨食的農(nóng)民而言，意味著收入單一，影響長遠生計，不少低收入農(nóng)民因此望而卻步。

1.3 不想——農(nóng)村老年人圖清靜不想拆

農(nóng)村宅基地大，農(nóng)村居住環(huán)境是前庭后院，住宅寬敞，環(huán)境優(yōu)美，農(nóng)村老年人因家庭中子女升學(xué)、參軍或打工進城安置落戶，居住舊房屋圖清靜不想拆。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是集體組織成員享有一項福利，但由于千百年來農(nóng)民受舊思想、舊傳統(tǒng)影響，認為宅基地是“私有財產(chǎn)”，宅基地是祖上的基業(yè)，子女上學(xué)、進城購房置業(yè)，宅基地寧可荒廢也不轉(zhuǎn)讓他人，造成“空心村”人走房空，老房子無人居住宅基地閑置但使用權(quán)還在農(nóng)民手頭，集體無法盤活閑置宅基地，造成土地資源浪費[2}。

2 “空心村”形成原因

2.1 農(nóng)民錯誤認識

農(nóng)民建新房不愿意交出宅基地主要原因有：

（1）認為宅基地是世代留下的基業(yè)，要把它保護好，不讓他人建設(shè)，這與土地法律法規(guī)宣傳缺乏有關(guān)。（2）有的農(nóng)民認為土地是個人的，建房隨意，圖方便在承包地里建房，致使村容村貌還是舊模樣。（3）未批先建，少批多占等違法問題突出，一戶兩宅等現(xiàn)象普遍。為圖方便農(nóng)民在鄉(xiāng)村道路邊建房，村莊無序向外擴張，浪費土地。（4）舊村莊里土地利用粗放，缺乏規(guī)劃管理，房屋呈滿天星分布，房屋朝向不一致，房屋橫七豎八，布局零亂，村內(nèi)供水、供電等公共設(shè)施無法合理布局，給農(nóng)村生活環(huán)境整治提高帶來不利因素，影響農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程[3}。

2.2 村莊規(guī)劃滯后

不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中十分注重新房整齊劃一，但長期以來村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，沒能很好地指導(dǎo)農(nóng)民建房。目前，農(nóng)民的生活水平顯著提高，對物質(zhì)追求要求也隨之升高，但農(nóng)民建房經(jīng)濟承受能力存在差異，農(nóng)民建房是先富先建，后富后建，未按規(guī)劃建設(shè)造成村內(nèi)房屋朝向不一，橫七豎八，且部分農(nóng)民因補償標準未達到自身心理訴求舊房不愿拆，新房不肯拆，而村莊規(guī)劃未給易地建設(shè)“留白”，缺少公共設(shè)施預(yù)留地，造成村莊規(guī)劃滯后且混亂。

2.3 “空心村”整治資金短缺

“空心村”整治拆除農(nóng)民的舊房要對農(nóng)民進行補償安置，資金投入是基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施配套的關(guān)鍵。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏財力投入，在沒有配套項目資金啟動下，“空心村”整治出現(xiàn)兩難境地，一方面“空心村”環(huán)境每況愈下。另一方面補償不到位，農(nóng)民征拆積極性不高。

2.4 基層建房管理部門關(guān)系復(fù)雜

《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準。建房涉及2個部門，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村鎮(zhèn)建設(shè)辦管理負責(zé)，與此對應(yīng)的還有縣區(qū)自然資源派出部門自然資源所，負責(zé)宅基地管理，自然資源所、村鎮(zhèn)建設(shè)辦分屬2個部門，對建房申請農(nóng)民辦事推諉扯皮，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以編制村莊規(guī)劃為由，凍結(jié)村民建房，停止審批宅基地。

3 “空心村”問題在村莊規(guī)劃中解決措施

3.1 科學(xué)編制村莊規(guī)劃

村莊規(guī)劃應(yīng)因地制宜、綜合利用、多措并舉。村莊規(guī)劃編制在嚴格落實永久基本農(nóng)田劃定的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分考慮未來鄉(xiāng)村發(fā)展，預(yù)留新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地，為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目提供充足空間保障[4}。

3.1.1 進村入戶開展調(diào)查

宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的建設(shè)中要嚴格建房規(guī)劃[5}，將宜居宜業(yè)與鄉(xiāng)村游結(jié)合，盤活閑置宅基地，發(fā)展民宿，提高收入。在縣區(qū)國土空間總體規(guī)劃確定的“三區(qū)三線”的基礎(chǔ)上，深化空間布局，通過踏勘、鄉(xiāng)村干部等方式深入村組開展調(diào)研，開展農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查，村內(nèi)危房屋、閑置宅基地等整治對象，逐一登記造冊，摸清底數(shù)，為“空心村”整治提供第一手資料，為政府部門科學(xué)決策提供依據(jù)。

3.1.2 科學(xué)編制規(guī)劃

正視區(qū)域內(nèi)用地的合理訴求，有效配置公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等，確定符合實際的鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標與路徑，對農(nóng)村居民點布局的分類指導(dǎo)。優(yōu)化鄉(xiāng)村“三生”空間，凸顯地方特色和地域特點，繪制村莊建設(shè)發(fā)展藍圖建設(shè)和美鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實際確立中心村建設(shè)規(guī)模，依據(jù)“控制小村、整治空心村”這一思路，對布局零散的“空心村”進行控制，將零散居住幾戶、十來戶集中規(guī)劃安置到中心村，加速中心村的集聚?！翱招拇濉敝卫恚迩f規(guī)劃應(yīng)考慮統(tǒng)一規(guī)劃和整治。在整理過程中，尊重農(nóng)民的意愿，整治人居環(huán)境，改善生產(chǎn)生活條件。

3.2 空閑宅基地有償退出

在農(nóng)村房地一體確權(quán)頒證調(diào)查中，有些農(nóng)民擁有數(shù)處宅基地，暴露了過去基層建房管理未抓實。土地問題是政策性強，關(guān)聯(lián)千家萬戶利益。針對農(nóng)民遷入新農(nóng)村建設(shè)安置點，條件好的農(nóng)民，舉家在城市里購房置業(yè)安家落戶，村莊的房屋閑置的情況，分門別類，對“權(quán)屬合法，四至清楚”的嘗試宅基地流轉(zhuǎn)，征得集體組織同意，并約定流轉(zhuǎn)后不再申請宅基地，享受一次性宅基地補貼，城市購房后空閑宅基地有償退出。

3.3 規(guī)劃耕地

以建設(shè)和美鄉(xiāng)村為目標，做好布局分散、散居小村落等土地利用資源利用率低的村落土地整理，對舊村落、農(nóng)田周邊的零星邊角地、閑置的農(nóng)村道路、曬谷場、農(nóng)田水利設(shè)施、廢棄的獨立工礦、閑置的學(xué)校等以及農(nóng)村未利用地進行整理，平整低洼地、零星舊居民點等不規(guī)則田塊和中低產(chǎn)田。整理時機選擇利用秋冬，天氣晴好，不誤工時。整理成耕地后，等量歸還建區(qū)指標，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，既可以加快鄉(xiāng)村振興建設(shè)步伐又可以確保建設(shè)用地所需指標。鼓勵農(nóng)民向中心村匯聚的同時加強舊村莊整治，退宅還耕，發(fā)展農(nóng)作物，既體現(xiàn)宅基地歸集體所有，又可挖掘土地利用潛力，增加耕地面積。

3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立流轉(zhuǎn)中心

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用信息化技術(shù)為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供支撐，成立流轉(zhuǎn)中心，專門從事信息采集、發(fā)布，提供法律服務(wù)、矛盾調(diào)處，對退出的宅基地給予一定價格進行收儲。

3.5 設(shè)計小戶型經(jīng)濟房或老年房

考慮低收入戶經(jīng)濟承受能力，綜合考慮面積、區(qū)位，設(shè)計一些小戶型經(jīng)濟房和老年房，解決農(nóng)村“有錢無房、有房無錢”現(xiàn)象；考慮拆遷戶過渡時期長，給予臨時過渡房租房補助，以達到和諧征拆，社會穩(wěn)定目的。

3.6 “空心村”改造利用

“空心村”里舊房成危房，加以改造利用，空閑宅基地改造成文化休閑廣場，開展一些喜聞樂見的文化活動，如廣場舞，豐富鄉(xiāng)村生活。

3.7 盤活利用“空心村”閑置農(nóng)房，引導(dǎo)農(nóng)民致富

村莊規(guī)劃不僅是村莊規(guī)劃，還要有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，應(yīng)分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村經(jīng)濟發(fā)展的動因，選擇適宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，制定出適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，并在國土空間上予以明確落實。如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，一方面，政府部門對鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)、文旅游業(yè)所需建設(shè)用地指標要因地制宜編制國土空間規(guī)劃，保障用地需求。另一方面，農(nóng)民可抓住宅基地改革契機，以宅基地使用權(quán)入股、聯(lián)營的形式，企業(yè)租賃空閑農(nóng)房，農(nóng)戶分享新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)增值收益；改造“空心村”發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游項目[6}，讓“空心村”不“空”，資源變資產(chǎn)，實現(xiàn)土地資源集約化。

3.8 開闊視野，感受鄉(xiāng)村振興村莊變化

針對農(nóng)民思想問題，組織農(nóng)民去本地及附近參觀學(xué)習(xí)，開闊視野，感受美麗和美鄉(xiāng)村畫卷，體驗現(xiàn)代文明的生活。同時幫助農(nóng)民算好經(jīng)濟賬，傳統(tǒng)的養(yǎng)牛種田，養(yǎng)豬養(yǎng)雞的農(nóng)耕生活，房屋無法保值升值，而農(nóng)民小區(qū)的房屋可實現(xiàn)升值，也改變了農(nóng)民舊的生活方式，豐富農(nóng)民的精神生活。

3.9 維護農(nóng)民利益出發(fā)

維護拆遷戶利益方面，相關(guān)工作人員注意使用良好的溝通技巧，以情感人，以誠待人。通過召開村民會議、座談會形式廣泛聽取意見，研究分析潛在的不穩(wěn)定因素，切實解決農(nóng)民的急難愁盼問題，力求把矛盾解決在內(nèi)部，解決在基層，既要做到讓利于民，不讓老實人吃虧，又不能讓漫天要價者得逞。

3.10 建立激勵機制

以前縣區(qū)拿走“空心村”整治、土地置換、城鄉(xiāng)增減掛鉤的用地指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目無法落地，積極性不高。對“空心村”整治后土地指標應(yīng)按比例獲得的，激勵、調(diào)動基層政府積極性。

3.11 規(guī)劃建房，規(guī)范引導(dǎo)村民建房用地

基層要本著為民服務(wù)的宗旨，對農(nóng)民建房在“堵”的同時更要“疏”，強化建房審批。村民建房時村委會出具意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自然資源所審查資格，嚴把關(guān)口，自然資源、城建部門現(xiàn)場勘查。成立規(guī)劃管理辦公室，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，認真開展農(nóng)村建房日常巡查工作，規(guī)范建房行為，一旦發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)及時制止，對農(nóng)村違法用地，尤其是頂風(fēng)作案，亂占耕地情況，從重從快打擊。

4 結(jié)語

“空心村”的成因是人口向城市流動發(fā)展，房屋空置，村莊舊貌臟亂差，阻礙村莊的現(xiàn)代化進程。村莊規(guī)劃是指導(dǎo)建設(shè)的基石。“空心村”整治是個長期過程，非一朝一夕能奏效，在編制村莊規(guī)劃時應(yīng)完善規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，對“空心村”治理因地制宜，以優(yōu)化改善農(nóng)村人居環(huán)境，合理、科學(xué)地指導(dǎo)村莊建設(shè)發(fā)展。

參考文獻

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作者簡介：范德種（1972—），男，本科，土地規(guī)劃專業(yè)高級工程師，從事基層自然資源管理工作。