高校內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察協(xié)同的路徑研究

■/ 謝煒瑜

一、高校內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察協(xié)同的必要性

黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。如何加強國家監(jiān)督體系建設、創(chuàng)新工作方式，實現提高監(jiān)督質效的目標成為了一個新課題（褚爾康，2019）。

從黨的十九屆四中全會開始提出“完善派駐監(jiān)督體制機制，推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督的職能和作用。以黨內監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調”，到黨的十九屆中央紀委六次全會提出“推動黨內監(jiān)督和其他各類監(jiān)督貫通協(xié)同，探索深化貫通協(xié)同的有效路徑”，再到中央紀委國家監(jiān)委聯(lián)合有關單位印發(fā)《關于進一步發(fā)揮改革效能有力推進紀檢監(jiān)察監(jiān)督巡視巡察監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)同高效的指導意見》，明確提出了內部審計、紀檢監(jiān)察和巡視巡察三類監(jiān)督貫通協(xié)同，打開國家監(jiān)督工作新格局，推動國家監(jiān)督體系建設一體化、規(guī)范化。

高校擔負著培養(yǎng)中國特色社會主義事業(yè)合格建設者和可靠接班人的重任，需要始終堅持黨對高校工作的全面領導，深入貫徹新時代中國特色社會主義思想和關于“三不”一體化推進系列重要論述，筑牢全面從嚴治黨和反腐倡廉的防線。積極探索內部審計、紀檢監(jiān)察和巡視巡察監(jiān)督貫通協(xié)同工作機制，有利于整合監(jiān)督資源，提升監(jiān)督質效，是高校治理體系改革和治理能力現代化建設的必然趨勢，是實現高校高質量發(fā)展建設的有力保障。

二、高校內部審計與紀檢巡察協(xié)同的可行性分析

（一）理論依據

協(xié)同理論最早由德國的哈肯教授提出，是系統(tǒng)科學的重要分支理論。協(xié)同是指任意系統(tǒng)中的各個子系統(tǒng)通過一定的方式相互協(xié)作，可使系統(tǒng)從無序轉化成有序的過程。無序狀態(tài)下的子系統(tǒng)不能互相協(xié)作，甚至相互沖突，有序狀態(tài)下的子系統(tǒng)可以互相合作，共同完成目標（陳燕玲，2020）。協(xié)同理論認為，通過對系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)進行時間、空間和結構的重組，圍繞共同的目標互相協(xié)調配合，產生新的時間、空間和結構，其效應大于各子系統(tǒng)效應之和，達到1+1＞2的協(xié)同效果。協(xié)同治理理論被廣泛運用在區(qū)域環(huán)境治理、公共服務管理等領域。從協(xié)同治理角度看，高校內部審計與紀檢監(jiān)察、巡視巡察作為一個系統(tǒng)，具備了協(xié)同治理理論研究的必要條件。

（二）內部審計與紀檢巡察之間的內在邏輯關系

在高校治理體系的構建中，審計部門、紀檢監(jiān)察部門和巡視巡察各有分工。高校審計監(jiān)督則側重于對學校的財政收支、資金使用及各類經濟事項進行監(jiān)督檢查，揭示各類經濟問題和提出整改意見，屬于“經濟體檢”。紀檢監(jiān)察側重于依照黨內章程，進行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察，收集、核查和處理學校黨員領導干部的違法違紀行為，做深做實政治監(jiān)督（張瑜，2018）。巡視巡察是加強黨內監(jiān)督的重要方式，側重于通過深入查找發(fā)現問題，促進被巡視巡察部門和干部改進工作，是對被巡察單位和個人的一種督促和提醒，本質是“政治體檢”。這三個部門雖然分工不同、各有側重，但相互聯(lián)系，具體表現為：

1.監(jiān)督主體的一致性。根據受托責任理論，人民群眾委托政府，政府委托高校管理人員履職，高校管理人員委托各院系和部門負責人行使管理職權，并通過內部審計對其經濟活動進行審查，規(guī)范學校經濟行為，加強學校監(jiān)督管理。究其根源，高校的內部審計行為是受托于人民群眾，根本目的是維護人民群眾的利益。這和高校紀檢監(jiān)察部門、巡視巡察部門為人民服務的初心是一致的，和賦予這兩者的權利主體是一致的，都是人民群眾。

2.監(jiān)督客體的交叉性。高校內部審計的對象是學校各個二級學院、行政管理部門和直屬單位的全體人員；高校紀檢監(jiān)察的對象是中國共產黨在學校的各級黨組織和全體黨員（秦前紅和石澤華，2020）；高校巡視巡察的對象是中國共產黨在學校的各級黨組織以及黨員領導干部。由此可見，這三類監(jiān)督的被監(jiān)督客體雖然范圍大小有所不同，但依然存在著很大程度的交叉重疊，這有助于紀檢監(jiān)察、巡視巡察和審計監(jiān)督貫通協(xié)同開展工作。

3.工作目的的相似性。高校內部審計的目的是通過監(jiān)督學校有關經濟活動的真實性、合法性，提高學校治理能力，促進學校廉政建設。紀檢監(jiān)察的目的是履行黨內檢查和專職監(jiān)督的職責，增強黨員和領導干部抵御腐敗侵蝕的意識。巡視巡察工作的目的是加強對權力運行的監(jiān)督制約，做到警鐘長鳴，防微杜漸，使問題解決在萌芽狀態(tài)，是強化黨內監(jiān)督的重要抓手（羅丹和倪星，2022）。這三類監(jiān)督的最終目的都是為了推動高校全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，加強黨風廉政建設，避免各級黨組織、黨員和干部貪污腐敗，營造良好的政治生態(tài)和育人環(huán)境。

4.工作職能的趨同性。在教育系統(tǒng)治理體系改革的背景下，高校審計部門的基本職能是通過監(jiān)督學校的經濟行為，約束學校遵守國家財經法規(guī)，規(guī)范內部管理，提升教育經費使用效益。紀檢監(jiān)察是依照黨的章程和法規(guī)，履行監(jiān)督的職責，維護黨紀黨規(guī)，處理各級黨組織和黨員干部的各類違法違規(guī)行為。巡視巡察是對學校各級黨組織和領導干部的政治責任、政治紀律及廉潔紀律執(zhí)行情況進行巡查。可見，高校紀檢監(jiān)察、巡視巡察和審計監(jiān)督三者都具有內部監(jiān)督和規(guī)范治理的職能。

三者的角色定位和關系使得內部審計與紀檢監(jiān)察、巡視巡察協(xié)同具有可行性。審計部門可以借助紀檢監(jiān)察的震懾性，提高審計整改成效；紀檢監(jiān)察部門可以借助審計監(jiān)督的專業(yè)性，使得執(zhí)紀問責更加有力、精準；巡視巡察部門發(fā)現問題線索，可以提供給紀檢監(jiān)察部門或審計部門，提高政治監(jiān)督和經濟監(jiān)督的效率。通過三者間的信息互通、協(xié)同聯(lián)動，形成監(jiān)督合力，可加快推進高校治理體系和監(jiān)督體系的建設，促進高校高質量發(fā)展。

三、高校內部審計和紀檢巡察協(xié)同的問題分析

面對新時代內部監(jiān)督的工作要求，高校在加強制度建設、完善監(jiān)督職能等方面取得了一些成效，但仍存在著一些問題。

（一）思想認識不到位

內部審計與紀檢監(jiān)察、巡視巡察貫通協(xié)同是高校黨風廉政建設工作的新嘗試新探索，審計部門、紀檢監(jiān)察部門和巡察機構對這個協(xié)同機制的理解和認知都存在著一定的偏差，對探索開展內部審計與紀檢監(jiān)察、巡視巡察貫通協(xié)同工作的態(tài)度也不一致。原因包括：一是審計部門強調依法獨立履行審計監(jiān)督職責，認為參與此項工作會受制于另外兩個部門，對參與協(xié)同工作的意愿不太強烈。二是紀檢監(jiān)察部門和巡察機構對協(xié)同工作的期望值較高，希望借助審計人員的專業(yè)知識協(xié)助他們精準發(fā)現被巡查單位和個人存在的問題。然而在實際工作中，紀檢監(jiān)察部門、巡察機構的理解也有偏差，認為審計人員是配合他們開展工作的，需要服從他們的安排，從而忽略了審計人員工作的獨立性，導致了審計人員開展此項工作的積極性不高。

（二）協(xié)同機制不健全

雖然國家各項文件的出臺和會議精神要求推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調，但目前內部審計與紀檢監(jiān)察、巡視巡察之間涉及到多個業(yè)務環(huán)節(jié)，大部分高校僅在單位內部審計工作規(guī)定中提及應與紀檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等內部監(jiān)督力量的協(xié)作配合，尚未制定單獨相關文件，未建立詳細統(tǒng)一的貫通協(xié)同工作機制，以往的工作經驗未能提煉形成規(guī)則制度，使彼此之間缺少有效聯(lián)系與銜接，信息交流不暢通，導致同向發(fā)力不足，效果不明顯。

在事前監(jiān)督方面缺少溝通，會導致審計部門和紀檢監(jiān)察部門、巡視巡察部門在各自履行監(jiān)督職責時，職能重復的范圍可能會出現重復談話、重復調閱資料等情況，增加了被巡審單位工作負擔和監(jiān)督部門的監(jiān)督成本，還可能會存在部分“三不管”的監(jiān)督遺留區(qū)，導致監(jiān)督出現缺口。此外，對于工作重點的互相溝通不足，在研判分析問題線索、核實違紀違規(guī)事項等方面互相借力的效果受到影響，導致協(xié)同效果不佳。

（三）問題整改成效不顯著

首先，整改步調不統(tǒng)一。由于高校審計部門和巡視巡察部門需要分別按程序向上級反饋問題、督促整改，在整改過程中缺少雙向反饋機制，可能會導致巡察整改情況和審計整改情況出現“脫節(jié)”現象，導致整改不全面、不徹底、不平衡。其次，在實際工作中，部分高校尚未建立問題監(jiān)督聯(lián)合整改機制。紀檢監(jiān)察部門和巡視巡察部門負責履行巡察整改的日常監(jiān)督職責，審計部門負責落實審計問題后續(xù)的整改情況，彼此的監(jiān)督力量被打散，未能形成監(jiān)督合力，削弱了問題整改的成效。

（四）信息化程度不高

信息化系統(tǒng)的運用是推進高校治理體系和治理能力現代化的重要支撐。但是，部分高校受限于資金不足和對內部審計工作信息化轉型的重視程度不足，在內部審計信息化建設方面投入較少，還普遍使用傳統(tǒng)手工操作為主的審計方法，效率較低，與審計信息化的要求差距較大?！吨醒爰o委國家監(jiān)委信息化工作規(guī)劃》提出“信息化助力紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展”。目前來看，紀檢監(jiān)察、內部審計等部門的信息化建設是獨立且落后的，監(jiān)管抓手少、業(yè)務流程不規(guī)范，業(yè)務信息不互通，三者之間的業(yè)務協(xié)同仍采用傳統(tǒng)的工作模式，貫通協(xié)同制度很難得到有效落實。

四、高校內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察的協(xié)同框架及路徑

構建高校內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察的協(xié)同框架，以思想行動為抓手，建立協(xié)同工作機制和工作平臺，統(tǒng)籌協(xié)調各類監(jiān)督資源，貫穿于協(xié)同監(jiān)督的始終，相互作用，全面提高發(fā)現問題的能力、成果運用的水平和整改問責的成效，有效形成監(jiān)督合力，共同保障協(xié)同框架的運行質量和協(xié)同目標的實現。如圖1所示。

圖1 內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察協(xié)同工作框架

（一）以政治站位統(tǒng)一思想行動

《審計法》第二條規(guī)定：堅持中國共產黨對審計工作的領導，這表示審計工作是具有政治屬性的。高校黨委要從政治站位的高度加強對內部審計工作的統(tǒng)一領導，積極抓住治理體系和監(jiān)督體系改革的契機，促使學校領導班子、中層干部、各相關部門工作人員深刻理解和把握探索內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察貫通協(xié)同工作機制對完善學校監(jiān)督機制的重大意義，提高政治站位，切實把思想行動統(tǒng)一到中央、省市對教育事業(yè)發(fā)展的部署上來，把自身職能融入高校發(fā)展之中，與高校的發(fā)展戰(zhàn)略相結合，聚焦高校改革難點、審計盲點，目標一致，同向發(fā)力，為內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察協(xié)同創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍，為協(xié)同工作提供堅定的前提條件，確保充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察和巡視巡察的權威性、審計的專業(yè)性，共同推動政治監(jiān)督、政治體檢和經濟體檢的有機結合。

（二）從六個維度構建全過程協(xié)同工作機制

1.制度協(xié)同實現工作規(guī)范化。協(xié)同效能的充分發(fā)揮需要依賴堅實的制度基礎。加強制度建設，強化高校監(jiān)督體系的頂層設計，成立內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察協(xié)同工作領導小組，制定年度工作計劃，協(xié)調成立若干工作組開展工作，跟蹤落實后續(xù)問題整改情況，定期向審計委員會匯報工作進度，強化對協(xié)同工作的統(tǒng)籌協(xié)調和推動落實。其次，制定高校紀檢監(jiān)察監(jiān)督巡視巡察監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協(xié)同機制實施辦法，明確內部審計、紀檢監(jiān)察和巡視巡察的主體責任和職責邊界，合理界定協(xié)同的廣度和深度，通過規(guī)范協(xié)同工作流程和建立長效工作機制保障協(xié)同工作的生命力（李延昭，2021）。

2.計劃協(xié)同實現事前共商順暢。計劃協(xié)同是為了實現協(xié)同工作的針對性和高效性。一方在制定工作計劃前，可征詢另外兩方的意見，綜合考慮被審計對象和時間等，突出監(jiān)督重點，實現審計計劃和紀檢監(jiān)察巡視巡察工作的有效銜接。其次，在開展紀律監(jiān)督、巡視巡察或審計工作前，可根據實際需要，函請對方提供被調查單位或有關人員的相關情況，減少不必要的談話和查閱資料的環(huán)節(jié)，減輕被調查單位的工作負擔，或指出需要重點關注的地方，以便進一步發(fā)現問題、落實整改，提升監(jiān)督質效。

3.信息協(xié)同實現事中溝通有效。保障各部門之間的信息互通可以拓寬問題線索來源的渠道，打破溝通壁壘，使協(xié)同工作機制運行更加順暢。一是加強日常溝通，明確協(xié)同工作責任人員，加強相關工作的溝通對接，落實有關問題線索及文書材料的移送、受理和辦理結果的反饋，協(xié)調三方之間協(xié)作事項辦理，保障工作高效推進。二是建立移送線索制度，規(guī)范線索移送程序。在發(fā)現問題通報、重大問題或可疑情況了解以及違紀違法問題線索核實等方面做到信息互通，相互移送，共同印證。

4.實施協(xié)同實現事中精準發(fā)現問題。在項目實施的過程中，各部門要充分發(fā)揮自身專業(yè)力量，協(xié)助推動協(xié)同工作順利進行。首先，建立實施協(xié)助制度。在開展監(jiān)督檢查、專項整治、審計監(jiān)督等工作中，可根據需要商請協(xié)助，相互提供業(yè)務支持，整合多方力量，有效發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，更加高效地完成工作，實現監(jiān)督目的。涉及審計的專業(yè)事項，可以交由審計專業(yè)人員通過查閱賬目和憑證，配合查證。其次，建立內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察定期會商制度。定期和不定期組織召開聯(lián)席會議，保證三者總體上協(xié)同，通報相關的重要會議和文件，討論貫通協(xié)同監(jiān)督工作中的重要事項、協(xié)調解決工作中的重點問題和難題；客觀分析違紀違法問題成因、特點、手段和變化規(guī)律，綜合研判問題線索和源頭治理的辦法措施，提升監(jiān)督質量。

5.成果協(xié)同實現事后運用到位。實現監(jiān)督效果最大化需要重視審計成果運用。審計部門要結合紀檢監(jiān)察、巡視巡察的情況，把發(fā)現的普遍性傾向性問題作為審計監(jiān)督重點。紀檢監(jiān)察部門將審計意見、審計整改作為日常監(jiān)督內容的重要參考，加強對審計結果的運用。巡視巡察機構將被巡察單位相關重要的審計事項和整改情況寫入巡察報告，發(fā)揮監(jiān)督的綜合效應。

6.整改協(xié)同實現事后跟蹤有力。高校內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察協(xié)同機制的最終落腳點在于全面落實對發(fā)現問題的跟蹤整改工作。建立監(jiān)督整改綜合分析研判機制，分析研究問題背后存在的問題和漏洞，有針對性地開展專項治理整頓，發(fā)揮治本功能。一方面，應將審計問題整改情況納入紀檢監(jiān)察監(jiān)督和巡視巡察監(jiān)督的范圍，三向推動問題整改，可以有效地提升整改落實效果，做好審計問題整改“后半篇文章”，從而提高審計工作的質效。另一方面，實行問題整改與人員問責并重。遇有個別單位或個人不配合審計整改工作的，或者開展審計整改中沒有正當理由不按期整改或拒不整改的，或者屢審屢犯的，紀檢監(jiān)察部門可依規(guī)依紀依法追究有關單位和人員的責任，增強審計整改的權威性，巡視巡察機構要加強重點監(jiān)督，加強追責問責，確保問題按時整改并取得成效，形成監(jiān)督閉環(huán)。

（三）以信息化為手段搭建監(jiān)督協(xié)同三方工作平臺

利用信息化手段，探索建立內部審計、紀檢監(jiān)察與巡視巡察三方工作平臺，實現審計部門、紀檢監(jiān)察部門和巡視巡察機構的信息傳遞、信息共享，營造安全、便利、高效的工作環(huán)境。一是完善平臺功能，實現審計項目信息化操作，提高審計項目流程化、規(guī)范化水平。二是搭建數據監(jiān)管庫，建立審計項目全生命周期檔案，三方可以實時共享問題線索，將監(jiān)督事項信息化、數據化，監(jiān)督的范圍更精準。三是強化大數據分析比對功能，對審計數據進行智能分析，提高審計效率。借助信息化手段，暢通數據資源交流渠道，實現疑點數據共享共用互通，用網絡打破信息壁壘，推動“三類監(jiān)督”業(yè)務協(xié)同與信息技術深度融合。此外，信息化系統(tǒng)還可以推動工作流程規(guī)范化，減少人員變動等原因造成的工作交接不到位，提升監(jiān)督效率。

當前，黨和國家監(jiān)督體系的建設正在深入推進。審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察和巡視巡察三項監(jiān)督既有分工又有合作，構建內部審計與紀檢監(jiān)察巡視巡察協(xié)同機制形成監(jiān)督合力，推進高校治理體系改革，營造風正氣清的育人環(huán)境，為高校高質量發(fā)展保駕護航。