基層國有森林資源管理中存在的問題與對(duì)策

彭超

摘要 森林資源可以滿足人們對(duì)木材、各類木制品的需求，還可以調(diào)節(jié)氣候、保持水土、凈化空氣、固碳增氧等。因此優(yōu)化森林資源管理，既是對(duì)環(huán)境的保護(hù)，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?；诖?，從國有森林資源管理目標(biāo)、意義出發(fā)，分析了當(dāng)前實(shí)際管理工作存在的問題，并探討了基層國有森林資源管理優(yōu)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞 國有森林資源；林業(yè)經(jīng)營機(jī)制；管理體制

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：2095–3305（2023）09–0073-03

國有林場(chǎng)的森林資源包括各類森林資源資產(chǎn)，如林地、森林、林木、野生動(dòng)植物及其森林景觀等，培育森林資源可以起到保護(hù)生態(tài)、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、凈化空氣等作用，同時(shí)森林資源健康發(fā)展，也有助于恢復(fù)和重建森林生態(tài)體系、保護(hù)生物多樣性，進(jìn)一步開發(fā)利用國有森林資源還可發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)科考、傳播生態(tài)文明等，因此國有森林資源占據(jù)重要的位置、擁有特殊價(jià)值，是建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)。對(duì)此，開展有效培育、管理、保護(hù)、利用是國有森林資源管理中的重點(diǎn)內(nèi)容，加強(qiáng)國有森林資源管理與保護(hù)也是林業(yè)工作者的使命，其需做好國有森林資源管理、火災(zāi)防范、禁牧禁獵等工作，保障國有森林資源的規(guī)模和質(zhì)量。

1 國有森林資源管理目標(biāo)與意義

1.1 國有森林資源管理目標(biāo)

開展國有森林資源管理的目標(biāo)主要分為2個(gè)部分，即社會(huì)目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)。在社會(huì)目標(biāo)層面，具有社會(huì)性特點(diǎn)，需基于時(shí)代環(huán)境制定工作計(jì)劃和管理方案，不斷提高林場(chǎng)管理水平，實(shí)現(xiàn)我國林業(yè)可持續(xù)、健康發(fā)展；在生態(tài)目標(biāo)層面，需要側(cè)重林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展，林業(yè)作為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)中重要組成部分，科學(xué)管理森林資源，對(duì)林區(qū)整體建設(shè)與發(fā)展是極其有利的，通過加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)可以為人們提供良好的生態(tài)環(huán)境，增進(jìn)人民的生態(tài)福祉，從而創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、提高居民收入，助推鄉(xiāng)村振興建設(shè)[1]。

1.2 國有森林資源管理意義

國有森林資源管理具有重要的社會(huì)公益性價(jià)值，也是新時(shí)代的根本要求。

第一，加強(qiáng)森林資源管理可以改善人類生存環(huán)境。森林是人類賴以生存的基礎(chǔ)，森林資源是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。良好的自然生態(tài)環(huán)境與廣大人民群眾的生活息息相關(guān)，廣袤的森林可以實(shí)現(xiàn)空氣凈化、環(huán)境美化、氣候調(diào)節(jié)和噪聲降低。

第二，加強(qiáng)森林資源管理是實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的必要手段。我國幅員遼闊，人口基數(shù)大，國家林業(yè)和草原局公布的《2021中國林草資源及生態(tài)狀況》統(tǒng)計(jì)顯示，2021年我國森林面積230.67萬km2，森林覆蓋率24.02%，森林蓄積量194.93億m3，草地面積264.53萬km2，草原綜合植被蓋度50.32%，鮮草年總產(chǎn)量5.95億t，林草植被總碳儲(chǔ)量114.43億t，雖然我國森林資源豐富，但人均森林資源卻很少。通過國有森林資源管理可以有效促進(jìn)國有森林面積的不斷擴(kuò)大和生態(tài)系統(tǒng)的不斷完善。當(dāng)前，國家對(duì)生態(tài)工程建設(shè)高度重視，人們生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)在不斷增強(qiáng)，對(duì)美好生活的向往需求不斷增加，因此這對(duì)林業(yè)建設(shè)和發(fā)展提出了更高的要求。

2 國有森林資源管理存在的問題

2.1 現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)營機(jī)制與國有森林資源管理體制的矛盾

一是落實(shí)國有森林資源處置權(quán)與現(xiàn)實(shí)林木采伐管理制度沖突明顯。在實(shí)際中，林木采伐管理制度嚴(yán)格規(guī)定了林木的采伐年限、采伐方式、采伐強(qiáng)度，同時(shí)實(shí)行林木采伐限額和木材生產(chǎn)計(jì)劃管理，大大束縛了國有森林管理經(jīng)營者的森林資源處置權(quán)。二是國有森林資源經(jīng)營權(quán)受現(xiàn)實(shí)林權(quán)管理制度限制明顯。國有林場(chǎng)改革后，各地國有林場(chǎng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營自主權(quán)，成為森林資源的直接管理者，但一些審批制度制約著管理經(jīng)營者的自主經(jīng)營權(quán)。

2.2 缺乏完善的監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)

國有森林資源的有效管理可以確保國有森林資源安全，避免國有資產(chǎn)流失，為人民生活和國家發(fā)展提供必要的自然和生態(tài)資源。因此，為積極推進(jìn)國有森林資源的保護(hù)，有必要實(shí)時(shí)了解森林資源的運(yùn)行和自然生長情況，以便采取適當(dāng)?shù)墓芾砗捅Ｗo(hù)措施，加強(qiáng)對(duì)國有森林資源的監(jiān)測(cè)。在實(shí)際管理工作中，監(jiān)控技術(shù)和監(jiān)控設(shè)備沒有得到很好的應(yīng)用，無法實(shí)時(shí)掌握國有森林資源的動(dòng)態(tài)。由于基層資金有限，必要的設(shè)備和技術(shù)不足，只能依靠人力，加之森林資源面積大，人工監(jiān)測(cè)效率低，無法及時(shí)有效地達(dá)到監(jiān)測(cè)目的。如果出現(xiàn)國有森林資源問題，就無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)，管理工作難以真正達(dá)到效果，從而難以達(dá)到保護(hù)森林資源的目的[2]。

2.3 管理人員觀念落后

一些基層國有森林資源管理人員關(guān)于日常工作的知識(shí)陳舊、理念較為落后，短時(shí)間內(nèi)無法接受新的觀念，對(duì)國有森林資源管理工作的研究不夠深刻、重視不足，一些管理理念和方法不再適應(yīng)實(shí)際的國有森林資源管理工作，導(dǎo)致管理層制定出的管理制度有效性和科學(xué)性不足。

2.4 國有森林資源被侵占比例越來越大

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快。而人口的增加，公路建設(shè)規(guī)劃和交通領(lǐng)域的森林資源開發(fā)也在增加，延伸到國有森林資源的核心地區(qū)，如風(fēng)電項(xiàng)目、公路和高鐵建設(shè)、石油、天然氣和礦產(chǎn)等自然資源的開采和開發(fā)以及土地整理項(xiàng)目，導(dǎo)致森林資源被大量占用。

在國有森林資源利用方面還存在一些不規(guī)范現(xiàn)象。一些單位和個(gè)人未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，為了個(gè)人私利非法占用森林資源，或?qū)嶋H占用的森林面積大于國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的占用森林面積，給林場(chǎng)的森林資源保護(hù)工作帶來了極大的壓力[3]。

隨著林業(yè)的發(fā)展和改革不斷深入，國家出臺(tái)了一系列的林業(yè)惠農(nóng)政策，大大提高了林地的價(jià)值。但一些當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為謀取私利，利用集體山林和國有林權(quán)權(quán)屬界線接壤的優(yōu)勢(shì)，與國有林場(chǎng)產(chǎn)生林權(quán)糾紛，要求林場(chǎng)割讓林權(quán)，達(dá)到侵占林地的目的，進(jìn)一步導(dǎo)致國有林場(chǎng)管理的林地面積減少。

2.5 林區(qū)周邊居民火災(zāi)防范意識(shí)較薄弱

對(duì)林區(qū)危害最大的災(zāi)害是森林火災(zāi)，森林火災(zāi)一般來自2個(gè)方面：一是森林資源管理人員管理不到位，對(duì)火警火情監(jiān)測(cè)不及時(shí)，導(dǎo)致難以控制的火災(zāi)蔓延，大量植被受損，危及林區(qū)安全；二是由于國有林區(qū)地理分布廣，轄區(qū)周邊居民和村莊數(shù)量多，部分居民防火意識(shí)薄弱，農(nóng)業(yè)活動(dòng)中也普遍存在非法用火現(xiàn)象[4]。例如：林場(chǎng)附近的村民燃放孔明燈，在春節(jié)和清明節(jié)期間用火祭祖、焚燒田地和山脊等，以及越來越多的人在節(jié)假日或周末在森林里燒烤、野餐，離開時(shí)清潔不到位，也沒有完全消除火源。這也增加了林場(chǎng)工作人員的防控難度，無形中增加了火災(zāi)的發(fā)生概率。

3 基層國有森林資源管理優(yōu)化對(duì)策

3.1 完善森林資源管理體系

第一，林長制一體化指揮體系。著力完善省級(jí)管理平臺(tái)、市縣級(jí)林長制指揮中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（自然保護(hù)地、國有林場(chǎng)）林長制指揮分中心，全力構(gòu)建貫通“省—市—縣—鄉(xiāng)”、上接全國管理系統(tǒng)、下聯(lián)村級(jí)林長和護(hù)林員的林長制一體化指揮平臺(tái)。充分發(fā)揮林長制一體化指揮體系作用，集結(jié)基層林長、林業(yè)基層單位、派出所、森林警察大隊(duì)、一線護(hù)林員和社會(huì)力量，形成保護(hù)森林資源的強(qiáng)大合力。

第二，護(hù)林站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系。全面加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化護(hù)林站建設(shè)，改善基層護(hù)林站的辦公環(huán)境和生產(chǎn)生活條件；各林業(yè)基層單位（林業(yè)站、自然保護(hù)地、國有林場(chǎng)）無人機(jī)及駕駛?cè)藛T配備實(shí)現(xiàn)“一站一機(jī)、一站一員”標(biāo)準(zhǔn)；護(hù)林站逐步全面建成“管理規(guī)范、設(shè)施完善、隊(duì)伍精干、辦事高效、保障有力”的林業(yè)基層“橋頭堡”。

3.2 構(gòu)建完善的國有森林資源監(jiān)測(cè)體系

在國有森林資源管理工作的實(shí)施中，構(gòu)建完善的國有森林資源體系是提高國有森林資源管理水平的必要保證。在監(jiān)測(cè)體系建設(shè)中，需要做好以下5個(gè)方面的工作。

第一，組建一支專業(yè)化的林地監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，確保他們能夠按照森林資源監(jiān)測(cè)的要求，規(guī)范地開展工作，提高監(jiān)測(cè)效能。

第二，引入無人機(jī)、衛(wèi)星遙感影像、

應(yīng)用GIS定位技術(shù)，促進(jìn)監(jiān)測(cè)工作的高效開展，并使用現(xiàn)代監(jiān)測(cè)方法，有效控制林地占用和非法砍伐行為。

第三，確保數(shù)據(jù)庫的詳細(xì)和全面，并與森林資源數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)共同收集、組織、分析和保存相關(guān)數(shù)據(jù)，及時(shí)更新和完善數(shù)據(jù)庫信息。

第四，規(guī)范和精細(xì)落實(shí)清查制度，結(jié)合林地工作需要，有效落實(shí)清查制度。以林地資源信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，合理制定林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和規(guī)劃。

第五，確保評(píng)價(jià)體系科學(xué)、合理，建立健全優(yōu)化的林地資源評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)林地資源評(píng)價(jià)全面、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)[5]。

3.3 加強(qiáng)對(duì)管理人員的培訓(xùn)，加大資金投入力度

第一，加強(qiáng)對(duì)森林管理人員的培訓(xùn)，為其提供更多的學(xué)習(xí)平臺(tái)，全面掌握森林資源保護(hù)方面相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化森林資源管理的知識(shí)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變基層管理人員的管理理念。加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，使其能夠熟練掌握和應(yīng)用先進(jìn)設(shè)備來開展森林資源監(jiān)管，提高管理水平和效益[6]。

第二，加大對(duì)“智慧林場(chǎng)”“數(shù)字林業(yè)”的資金投入力度，及時(shí)更新監(jiān)管設(shè)備，由于森林資源多分布于山區(qū)丘陵，因此應(yīng)配備小型無人機(jī)、遠(yuǎn)紅外智能監(jiān)控、熱成像監(jiān)控設(shè)備等主要監(jiān)測(cè)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)工作升級(jí)，使“人防、物防、技防”有效結(jié)合起來，提高國有森林資源管理水平。

3.4 切實(shí)嚴(yán)格實(shí)施林地紅線管理，確保林業(yè)發(fā)展空間

森林資源紅線是最根本紅線，是保障生態(tài)安全和林農(nóng)產(chǎn)品有效供給的底線，是國有林場(chǎng)必須堅(jiān)守的“生命線”和“高壓線”。為確保生態(tài)建設(shè)空間，國家林業(yè)和草原局設(shè)定森林、濕地和沙質(zhì)植被紅線。做好以下4個(gè)方面的工作。

第一，認(rèn)真落實(shí)林地保護(hù)利用規(guī)劃提出的各項(xiàng)任務(wù)和措施，嚴(yán)格按照規(guī)劃審查各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目用地情況，切實(shí)保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

第二，牢固樹立責(zé)任感和責(zé)任感，嚴(yán)格審批建設(shè)項(xiàng)目用地。作為國有森林資源的經(jīng)營者和管理者，林場(chǎng)需以國有林權(quán)為核心，加強(qiáng)森林資源管理、保護(hù)，建立起長效的林權(quán)經(jīng)營體制。

第三，在國有林地征占用管理方面，應(yīng)采取限額管理和分類管理，通過限額管理實(shí)施有效調(diào)控，堅(jiān)決遏制不合理使用國有林地的行為，堅(jiān)決抵制環(huán)境污染大、能源資源消耗大、水土流失大的項(xiàng)目，堅(jiān)決抵制植被恢復(fù)不及時(shí)、生態(tài)保護(hù)措施不落實(shí)的項(xiàng)目[7]。

第四，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行征占用國有林地的審批程序，落實(shí)責(zé)任、健全制度、加強(qiáng)監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)糾正，國有林場(chǎng)應(yīng)參與國有林地征占用手續(xù)審批程序。

3.5 堅(jiān)持貫徹依法治林的國家政策

國有林場(chǎng)要嚴(yán)格遵守林業(yè)法律法規(guī)，及時(shí)開展森林資源保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)。對(duì)林地內(nèi)發(fā)生的盜伐、濫伐林木、獵捕野生動(dòng)物、非法占地、非法用火等違法違規(guī)活動(dòng)，可以配合森林公安采取果斷措施，予以打擊[8]。同時(shí)，作為森林資源保護(hù)的主力軍，森林公安在執(zhí)法辦案過程中要文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。例如：對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈的森林資源破壞案件，要集中力量查處；對(duì)于一些規(guī)模較大的案件，要向社會(huì)公開，對(duì)非法干擾、妨礙執(zhí)法的，要依法從嚴(yán)處理。

3.6 抓好森林防火工作，增強(qiáng)群眾森林防火意識(shí)

第一，明確責(zé)任，對(duì)森林防火工作要做好領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)管理?；馂?zāi)是除病蟲害外，對(duì)森林資源的破壞最為嚴(yán)重的災(zāi)害。森林一旦發(fā)生火災(zāi)，受其緊密性和易燃性影響，火災(zāi)控制難度極大，對(duì)森林資源造成不可估量的破壞[9]。因此，各級(jí)部門有必要共同努力，加強(qiáng)森林防火工作，制定森林防火規(guī)劃，落實(shí)森林防火領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，并將責(zé)任細(xì)化、分解責(zé)任至各級(jí)部門，落實(shí)森林防火責(zé)任。

第二，加大宣傳力度，增強(qiáng)全民森林防火意識(shí)。大多數(shù)森林火災(zāi)是人為引起的。相關(guān)部門應(yīng)加大宣傳力度，運(yùn)用有效的宣傳手段宣傳防火知識(shí)，林業(yè)干部和護(hù)林員要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的高危人群和重點(diǎn)對(duì)象進(jìn)行針對(duì)性的宣傳，對(duì)于不能得到良好宣傳的兒童、精神病人等群體，要進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，嚴(yán)防森林火災(zāi)的發(fā)生。

第三，加強(qiáng)火源管理，嚴(yán)禁一切戶外吸煙和用火行為。在重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)、重要路段設(shè)立防火檢查點(diǎn)，嚴(yán)格控制火源進(jìn)入林區(qū)。若確實(shí)生產(chǎn)需要，必須事先向消防指揮部申請(qǐng)批準(zhǔn)。否則將被視為未經(jīng)授權(quán)擅自用火，相關(guān)方將承擔(dān)縱火責(zé)任。規(guī)范從事森林生產(chǎn)作業(yè)人員的行為，嚴(yán)禁在工作中吸煙等。

第四，成立專業(yè)化森林防滅火消防隊(duì)，完善森林火災(zāi)應(yīng)急處理辦法，并經(jīng)常性開展森林防滅火演練，提高防滅火技能[10]。

3.7 加強(qiáng)對(duì)森林病蟲害的防治

加強(qiáng)病蟲害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)是優(yōu)化基層國有森林資源管理的重要內(nèi)容。相關(guān)部門應(yīng)建立一個(gè)全國性的、靈活的森林病蟲害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)，通過此系統(tǒng)，實(shí)時(shí)了解森林病蟲害的發(fā)展和動(dòng)態(tài)，綜合分析掌握的病蟲害情況與森林資源狀況、氣候氣象條件，為我國宏觀決策提供科學(xué)的參考數(shù)據(jù)，保證森林資源的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.8 完善國有森林資源管理的績效考核機(jī)制

完善國有森林資源管理績效考核機(jī)制，可以強(qiáng)化基層國有森林資源的管理工作，約束管理人員的工作行為，有利于調(diào)動(dòng)管理人員積極性。相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際國有森林資源管理工作開展績效考核，針對(duì)每項(xiàng)管理工作建立考核標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分機(jī)制，綜合實(shí)際管理情況和管理工作態(tài)度開展考核，同時(shí)及時(shí)評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲每階段的考核結(jié)果，保證考核的公平、公正，激發(fā)員工熱情，提高工作質(zhì)量。

4 結(jié)束語

國有森林資源的管理和保護(hù)對(duì)林業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)具有積極意義。因此需強(qiáng)化相關(guān)管理工作。相關(guān)部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)國有森林資源管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新管理理念，制定切實(shí)可行的國有森林資源管理制度，明確分工，落實(shí)責(zé)任，保障國有林場(chǎng)森林資源管理工作順利開展。

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Problems and Counter-

measures in Grassroots State-owned Forest Resource Management

Peng Chao （Hanbin District Forest Farm， Ankang City， Ankang， Shaanxi 725000）

Abstract Forest resources can meet people’s needs for wood and various types of wood products， while also regulating climate， maintaining soil and water， purifying air， fixing carbon and increasing oxygen. Therefore， optimizing forest resource management was not only a protection of the environment， but also a need for socio-economic development. Based on this， starting from the goals and significance of state-owned forest resource management， the current problems in actual management work were analyzed， and optimization strategies for grassroots state-owned forest resource management were explored.

Key words State-owned forest resources;

Forestry management mechanism; Management system