美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展現(xiàn)狀、建設(shè)舉措與啟示

李廷偉

美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)（Defense Industrial Base，DIB）主要由承擔(dān)研發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、維護(hù)軍事武器主系統(tǒng)、分系統(tǒng)和部組件的企業(yè)組成，包括系統(tǒng)集成商、服務(wù)提供商，以及實(shí)驗(yàn)室和高等院校等科研機(jī)構(gòu)。近年來，美國(guó)政府“舉全國(guó)之力”將建設(shè)健壯、安全、彈性、敏捷的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)作為“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”優(yōu)先事項(xiàng)。為此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)戰(zhàn)略謀劃，把握戰(zhàn)略主動(dòng)，加大關(guān)鍵“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)、持續(xù)完善供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制，進(jìn)一步提升我國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力和水平。

一、美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）從所有制方面看，私營(yíng)企業(yè)成為國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的主體

據(jù)美國(guó)智庫(kù)傳統(tǒng)基金會(huì)《美國(guó)軍力指數(shù)2021》報(bào)告，美國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)包括10 萬余家規(guī)模各異的經(jīng)營(yíng)主體。其中，私有部門主要涉及武器分系統(tǒng)、零部件、原材料等生產(chǎn)研制，是國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的主體部分，占國(guó)防部科研任務(wù)的70%以上，生產(chǎn)任務(wù)90%以上。國(guó)有部門分為國(guó)有國(guó)營(yíng)型（GOGO）和國(guó)有私營(yíng)型（GOCO），主要涉及造船廠、軍火庫(kù)、維修廠和彈藥廠，目前國(guó)有國(guó)營(yíng)型軍火商僅有10 余家，國(guó)有私營(yíng)型也只有60 余家。

（二）從結(jié)構(gòu)層次看，發(fā)展形成大中小企業(yè)三層金字塔結(jié)構(gòu)

經(jīng)過多輪企業(yè)并購(gòu)，目前美國(guó)形成了洛克希德·馬丁、波音、諾斯羅普·格魯門、雷神、通用動(dòng)力和BAE 系統(tǒng)等六巨頭為頂級(jí)主承包商與集成商，中型企業(yè)、小型企業(yè)三個(gè)層次為基礎(chǔ)的國(guó)防工業(yè)結(jié)構(gòu)。其中，少數(shù)大公司作為主要承包商和集成商，負(fù)責(zé)重要武器系統(tǒng)的研制生產(chǎn)；大量中型企業(yè)主要分系統(tǒng)承包商，向國(guó)防部提供技術(shù)和服務(wù)支持；海量小型企業(yè)作為創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)主體，專注于特定的國(guó)防領(lǐng)域，承擔(dān)零部件或原材料的生產(chǎn)研制。

（三）從部門領(lǐng)域看，構(gòu)建覆蓋“9-7-10”領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)格局

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)經(jīng)過兩次重大調(diào)整，分別以1993 年《國(guó)防轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略》和2003 年《國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型路線圖》的發(fā)布為標(biāo)志，逐步“打破按傳統(tǒng)領(lǐng)域劃分國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的做法”，形成“基于能力的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2017 年以來，面向大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)形成了覆蓋航空核生化輻射、地面系統(tǒng)、導(dǎo)彈與彈藥、核彈頭、雷達(dá)與電子戰(zhàn)等9 大傳統(tǒng)部門；材料、電子、機(jī)床、軟件工程等7大交叉部門；生物技術(shù)、高超聲速、微電子、機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能、量子定向能等10 大新興領(lǐng)域的基本格局。

二、美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)存在問題

（一）要素層面：勞動(dòng)力供給短缺，STEM 人才儲(chǔ)備不足

過去10 年里，美國(guó)國(guó)防領(lǐng)域勞動(dòng)力整體流失嚴(yán)重。在軟件工程方面，未來十年時(shí)間中，預(yù)計(jì)美國(guó)計(jì)算機(jī)行業(yè)的職位空缺將超過100 萬，工程師的職位空缺預(yù)計(jì)將超過50 萬；在造船業(yè)和導(dǎo)彈設(shè)計(jì)制造行業(yè)，受薪酬、地理位置等因素影響，無法留住關(guān)鍵技能人才。此外，美國(guó)科學(xué)、技術(shù)、工程及數(shù)學(xué)（STEM）人才儲(chǔ)備不足，美國(guó)已不再是全球擁有最多STEM 畢業(yè)生的國(guó)家，人才儲(chǔ)備跟不上發(fā)展需求。

（二）企業(yè)層面：國(guó)防供應(yīng)商減少，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度不斷下降

過去30 年里，美國(guó)主要武器系統(tǒng)類別的供應(yīng)商數(shù)量大幅下降：戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈供應(yīng)商從13 家減少至3 家，固定翼飛機(jī)供應(yīng)商從8 家減少至3 家，衛(wèi)星供應(yīng)商從8 家減少至4 家。美國(guó)防部越來越多地依靠少數(shù)承包商來提供關(guān)鍵防御能力。同時(shí)，美國(guó)許多中小型企業(yè)也退出了國(guó)防領(lǐng)域，過去近10 年里，國(guó)防承包商從2010 年6 萬多家，下降到2020 年4 萬多家；國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)總體競(jìng)爭(zhēng)率從最高2014 年時(shí)的58.3%下降到2020 年的50.1%，在重大武器系統(tǒng)、專業(yè)設(shè)備、零部件等方面競(jìng)爭(zhēng)率（競(jìng)爭(zhēng)率等于競(jìng)爭(zhēng)性合同金額（兩個(gè)或兩個(gè)以上承包商））除以總的合同金額）只有15%～40%。

（三）產(chǎn)業(yè)層面：供應(yīng)鏈有中斷風(fēng)險(xiǎn)，部分行業(yè)對(duì)我國(guó)依賴較大

據(jù)美國(guó)防部報(bào)告，美所需近30% 含能材料、近80%半導(dǎo)體材料來自海外。其中，在關(guān)鍵零部件和含能材料方面對(duì)我國(guó)依賴較大，且供應(yīng)鏈層級(jí)越低我國(guó)供應(yīng)商占比越大。根據(jù)美國(guó)企業(yè)Govini 報(bào)告，2010-2019 年間，美國(guó)防工業(yè)供應(yīng)鏈的中國(guó)供應(yīng)商增加到655 家，漲幅高達(dá)420%，遠(yuǎn)超美國(guó)本土供應(yīng)商97%的增長(zhǎng)幅度，從供應(yīng)商層級(jí)看，我國(guó)尚未涉足美國(guó)防部一級(jí)承包商，但在二到五級(jí)承包商的占比由5%上升到9%；從涉及領(lǐng)域看，中國(guó)承包商在電子通訊設(shè)備和專用化學(xué)品領(lǐng)域占比分別為20%和17%，在重要多元化學(xué)品、電子通訊設(shè)備等其他九個(gè)國(guó)防關(guān)鍵行業(yè)領(lǐng)域占比均超過10%。

三、近年來美國(guó)強(qiáng)化國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的建設(shè)舉措

（一）加大高技能人才培養(yǎng)力度，不斷完善人才使用制度

高技術(shù)科技人才是國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)維持高水平的重要保證。近年來，美國(guó)出臺(tái)了一系列政策舉措：一是建立現(xiàn)代化制造和工程人才隊(duì)伍研發(fā)基地。國(guó)防部投資的8 家新型研究機(jī)構(gòu)已與1200 余家相關(guān)公司、高校和政府機(jī)構(gòu)建立合作，吸引了波音、福特等公司，共同培養(yǎng)高水平人才。二是舉辦大型賽事匯集高層次人才。美國(guó)防部整合地方政府、制造業(yè)企業(yè)力量，開發(fā)“工業(yè)技能勞動(dòng)力開發(fā)生態(tài)系統(tǒng)模型”，組織開展技能大賽等，吸引高技術(shù)人才進(jìn)入國(guó)防領(lǐng)域。三是針對(duì)國(guó)防特定技能進(jìn)行專職培訓(xùn)。美國(guó)防部直接招募學(xué)生和成人進(jìn)行核心技能培訓(xùn)，并提供國(guó)防制造業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

（二）完善小企業(yè)參與國(guó)防建設(shè)渠道，發(fā)揮小企業(yè)創(chuàng)新作用

近年來，美國(guó)出臺(tái)《小企業(yè)戰(zhàn)略》等政策舉措強(qiáng)化小企業(yè)作用。一是完善國(guó)防采辦制度。推動(dòng)國(guó)防采辦制度現(xiàn)代化，促使小企業(yè)在新興技術(shù)領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)。二是聚焦新興領(lǐng)域加大投資計(jì)劃。通過國(guó)防采購(gòu)挑戰(zhàn)計(jì)劃（DACP）、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR/STTR）等項(xiàng)目，促進(jìn)小企業(yè)參與分包項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)。三是創(chuàng)新合作合作方式。美國(guó)防部通過合作協(xié)議、其他交易協(xié)議等創(chuàng)新工具，吸引更多小企業(yè)進(jìn)入國(guó)防市場(chǎng)。四是推動(dòng)信息交流。通過與行業(yè)協(xié)會(huì)加大交流頻率、建立統(tǒng)一的溝通交流機(jī)制等幫助中小企業(yè)獲取更多的國(guó)防部合同信息。

（三）完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱環(huán)節(jié)，鞏固產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定

近年來，美國(guó)政府主要采取如下做法：一是加強(qiáng)對(duì)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)評(píng)估。美國(guó)防部對(duì)所有潛在影響的海外交易、出口管制、并購(gòu)、市場(chǎng)分布進(jìn)行評(píng)估。二是完善國(guó)防關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)。推動(dòng)鑄件和鍛件、導(dǎo)彈和彈藥、能源存儲(chǔ)和電池、戰(zhàn)略和關(guān)鍵材料以及微電子等產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，不斷增強(qiáng)國(guó)防工業(yè)供應(yīng)鏈彈性。三是加強(qiáng)盟國(guó)合作。聯(lián)合盟國(guó)制定有效的進(jìn)出口政策以保障國(guó)家安全，強(qiáng)化國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)。四是綜合運(yùn)用信息化手段。加強(qiáng)信息系統(tǒng)對(duì)供應(yīng)鏈關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)先級(jí)監(jiān)控，實(shí)時(shí)提供供應(yīng)鏈管理決策所需的數(shù)據(jù)，識(shí)別供應(yīng)鏈趨勢(shì)和漏洞。

（四）加大關(guān)鍵領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)投資，重建國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)

近年來，美國(guó)提出“21 世紀(jì)國(guó)防工業(yè)戰(zhàn)略”，提出從微電子領(lǐng)域開始，重建國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)和美國(guó)及其盟國(guó)的供應(yīng)鏈。二是通過強(qiáng)化軍民兩用技術(shù)，大力扶持航空航天、生物制藥、精密計(jì)算機(jī)和半導(dǎo)體、先進(jìn)機(jī)械化和設(shè)備等產(chǎn)業(yè)。三是持續(xù)推進(jìn)高超聲速導(dǎo)彈工業(yè)基地建設(shè)。成立“高超聲速作戰(zhàn)辦公室”，加快制定高超聲速工業(yè)基地路線圖，支持洛馬、諾格等大型承包商建設(shè)固定資產(chǎn)設(shè)施，為高超聲速導(dǎo)彈發(fā)展提供支持。

四、對(duì)我國(guó)的借鑒與啟示

（一）建立健全國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)評(píng)估體系

美國(guó)自1994 年起，每年均對(duì)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力展開評(píng)估。然而，我國(guó)尚未形成系統(tǒng)全面的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力分級(jí)分類動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，對(duì)于國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力掌握尚不充分。因此，我國(guó)應(yīng)在建立常態(tài)化供應(yīng)鏈安全審查機(jī)制的基礎(chǔ)上，開展分級(jí)分類動(dòng)態(tài)評(píng)估，組織有針對(duì)性的漏洞排查，識(shí)別武器裝備關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)，不斷加強(qiáng)國(guó)防工業(yè)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警。

（二）發(fā)揮小企業(yè)在國(guó)防科技創(chuàng)新的作用

美國(guó)高度重視小企業(yè)在國(guó)防科技創(chuàng)新中的作用。然而，一直以來，我國(guó)更多強(qiáng)調(diào)企業(yè)“軍與民”的融合，較少重視企業(yè)“大與小”的融合，小企業(yè)僅限于制造“零配件”和發(fā)揮“大協(xié)作”作用。實(shí)際上，越來越多的小企業(yè)具有先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備、體制靈活、勇于創(chuàng)新，能夠?yàn)槲覈?guó)軍工體系提供有效補(bǔ)充。因此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)“專精特新”企業(yè)、科研院所、高等院校等多方力量參與國(guó)防重大項(xiàng)目，高質(zhì)量服務(wù)國(guó)防工業(yè)能力建設(shè)。

（三）創(chuàng)新國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)投資工具

美國(guó)充分利用投資項(xiàng)目維持和擴(kuò)大國(guó)防制造和工業(yè)能力，近年來不斷加大小企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目（SBIR/STTR）、快速創(chuàng)新基金（RIF）、可信資本等項(xiàng)目力度，用以支持國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)資源分配和維持完善。然而，我國(guó)軍工行業(yè)壁壘較高，自我封閉性強(qiáng)，內(nèi)部配套率大，小企業(yè)參軍困難復(fù)雜。因此，我國(guó)應(yīng)完善國(guó)防項(xiàng)目投資工具，創(chuàng)新國(guó)防項(xiàng)目合作方式和支持方法。