競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系之（十八）分階段監(jiān)管法

楊建強 許冰清 張鋒 王逍 范志威

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善和裝備建設(shè)軍民融合深度發(fā)展，裝備采購合同的權(quán)威性、規(guī)范性、約束性日益凸顯，合同訂立履行和監(jiān)管水平直接影響我軍裝備建設(shè)的質(zhì)量和效益。為深入貫徹新時代軍事戰(zhàn)略方針，遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和武器裝備建設(shè)規(guī)律，2018 年建立裝備采購合同監(jiān)管工作運行機制，2022 年發(fā)布《軍隊裝備采購合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，在法規(guī)制度層面明確了裝備采購合同監(jiān)管工作要求。

當(dāng)前裝備領(lǐng)域軍民深度融合，競爭性采購成為絕大多數(shù)的采購策略。在競爭性采購機制下，以往或顯性或隱性的固有格局被打破，武器裝備采購選擇對象范圍得到拓展，更多高新技術(shù)被吸納進入軍品研發(fā)生產(chǎn)體系，與此同時競爭性采購合同類別多樣，裝備承制單位來源多種，使得裝備采購合同履行過程特點各有不同。作為裝備采購合同監(jiān)管實施主體，軍事代表如何對競爭性采購合同開展監(jiān)管，有效管控合同履約風(fēng)險，需要在實踐中不斷探索。

一、競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對當(dāng)前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點，經(jīng)過調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實際創(chuàng)造性地提出了15 種單項監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評估法、焦點附加法、動態(tài)更替法、多項選擇法、節(jié)點激勵法、聯(lián)合監(jiān)管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結(jié)算法、交叉評價法）和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級監(jiān)管法、分類監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。單項監(jiān)管方法主要針對合同監(jiān)管工作具體內(nèi)容設(shè)計，單項運用以解決個體監(jiān)管問題；系統(tǒng)監(jiān)管方法則是根據(jù)合同監(jiān)管工作整體情況設(shè)計，系統(tǒng)施治以提升整體監(jiān)管效能。本文介紹系統(tǒng)監(jiān)管方法之分階段監(jiān)管法。

二、分階段監(jiān)管法的提出背景

裝備采購合同監(jiān)管工作內(nèi)容是對承制單位履行合同過程進行監(jiān)督管理，對象是合同乙方即承制單位，中心是合同標的即裝備本身。合同監(jiān)管工作的核心是裝備質(zhì)量，也是合同監(jiān)管的主要目標，那么裝備質(zhì)量監(jiān)督即是軍事代表核心工作內(nèi)容，這在合同監(jiān)管運行機制建立前后并沒有變化。國務(wù)院中央軍委2010 年頒布的《武器裝備質(zhì)量管理條例》規(guī)定了軍事代表對武器裝備研制、生產(chǎn)、維修的質(zhì)量和質(zhì)量管理工作實施監(jiān)督，2006 年發(fā)布的23 項裝備采購質(zhì)量監(jiān)督國家軍用系列標準規(guī)定了質(zhì)量監(jiān)督工作標準，即將發(fā)布的25 項裝備采購合同監(jiān)管國家軍用系列標準也強化了質(zhì)量監(jiān)督工作要求。圍繞這一核心合同監(jiān)管工作，從工作針對性的角度，需要以裝備質(zhì)量工作為主線區(qū)分不同階段的監(jiān)管工作特別是質(zhì)量監(jiān)督工作重點，以達到精準監(jiān)管和有效監(jiān)管。

三、分階段監(jiān)管法的設(shè)計思路

按照全壽命周期裝備質(zhì)量特性形成和保持過程，將裝備從研發(fā)設(shè)計到交付使用按時間先后次序分成若干階段，根據(jù)裝備所處階段不同，采取不同的監(jiān)管特別是質(zhì)量監(jiān)督策略，即為分階段監(jiān)管法。該系統(tǒng)監(jiān)管方法運用的關(guān)鍵是找準不同階段的裝備質(zhì)量需求，針對階段質(zhì)量需求的特點開展針對性的監(jiān)管工作。依據(jù)武器裝備質(zhì)量管理條例、裝備研制程序、試驗鑒定流程、生產(chǎn)組織過程、使用保障工作等最新規(guī)定，可將裝備全壽命周期分成10 個主要階段，分別給出每個階段的監(jiān)管重點。

四、分階段監(jiān)管法的實施策略

（一）立項論證階段

質(zhì)量需求：裝備使命和戰(zhàn)技指標明確，符合作戰(zhàn)需求和裝備體系規(guī)劃。

監(jiān)管重點：跟蹤了解論證背景和研制單位情況，關(guān)注新研裝備的作戰(zhàn)需求和預(yù)期用途，特別是使命任務(wù)和戰(zhàn)技指標的對應(yīng)關(guān)系。

（二）方案設(shè)計階段

質(zhì)量需求：研制方案確定合理可行，能夠滿足研制任務(wù)要求。

監(jiān)管重點：督促開展研制工作策劃，關(guān)注研制方案選擇和總體設(shè)計，特別是關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和原理驗證情況。

（三）工程研制階段

質(zhì)量需求：工程樣機研發(fā)成型，主要指標滿足研制總要求規(guī)定。

監(jiān)管重點：督促開展樣機詳細工程設(shè)計，關(guān)注工程樣機的實現(xiàn)過程控制和功能性能指標達到程度，特別是性能驗證試驗情況。

（四）狀態(tài)鑒定階段

質(zhì)量需求：鑒定樣機通過性能鑒定試驗考核，功能性能和戰(zhàn)技指標全面滿足研制總要求規(guī)定。

監(jiān)管重點：督促準備鑒定試驗樣機和鑒定審查，關(guān)注性能鑒定試驗開展和問題整改落實，特別是戰(zhàn)技指標和通用質(zhì)量特性指標試驗情況。

（五）小批試制階段

質(zhì)量需求：試制樣機按照鑒定狀態(tài)生產(chǎn)，達到鑒定樣機的質(zhì)量水平。

監(jiān)管重點：督促將科研技術(shù)狀態(tài)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)控制工藝，關(guān)注技術(shù)狀態(tài)確認、首件鑒定和工藝驗證情況，特別是科研生產(chǎn)交叉時技術(shù)狀態(tài)控制情況。

（六）列裝定型階段

質(zhì)量需求：作戰(zhàn)樣機通過作戰(zhàn)試驗考核，滿足部隊作戰(zhàn)運用實際。

監(jiān)管重點：督促準備作戰(zhàn)試驗樣機和定型審查，關(guān)注作戰(zhàn)試驗開展和問題整改落實，特別是最終技術(shù)狀態(tài)固化情況。

（七）批量生產(chǎn)階段

質(zhì)量需求：批量生產(chǎn)質(zhì)量穩(wěn)定滿足要求，有較高的成品率和技術(shù)狀態(tài)一致性。

監(jiān)管重點：督促開展批量生產(chǎn)條件建設(shè)，關(guān)注人機料法環(huán)測要素控制、批產(chǎn)工藝固化和外包外協(xié)質(zhì)量，特別是質(zhì)量管理體系運行情況。

（八）在役考核階段

質(zhì)量需求：在役裝備經(jīng)過充分使用考核，及時暴露問題得到處置。

監(jiān)管重點：跟蹤了解在役考核過程各類質(zhì)量問題信息，督促對發(fā)現(xiàn)的問題進行歸類分析并研究制定處置措施。

（九）優(yōu)化改進階段

質(zhì)量需求：裝備經(jīng)過適應(yīng)性改進，消除缺陷或提升性能。

監(jiān)管重點：督促開展技術(shù)狀態(tài)更改，關(guān)注更改方案設(shè)計和過程控制，特別是試驗驗證和貫改實施情況。

（十）維修保障階段

質(zhì)量需求：在役裝備經(jīng)過維修保障，保持和恢復(fù)良好的技術(shù)狀況。

監(jiān)管重點：督促開展定期維護和技術(shù)服務(wù)及規(guī)定的修理工作，關(guān)注維修保障的類型標準和用戶評價反饋，特別是單獨簽訂維修保障合同的情況。

五、需要注意的問題

分階段監(jiān)管法是一種系統(tǒng)監(jiān)管方法和工作策略，核心在于裝備質(zhì)量形成規(guī)律的認知，對不同階段裝備質(zhì)量需求和質(zhì)量工作重點的把握。在質(zhì)量監(jiān)督工作實踐中往往會忽視或不突出重點，導(dǎo)致階段工作主次不分，沒有抓住要害。前述10 個階段是對裝備全壽命周期的典型階段劃分，給出的也是典型的監(jiān)管重點。實際工作中會遇到其他不同類型的裝備階段安排，如只進行鑒定或狀態(tài)鑒定，不進行列裝定型，或狀態(tài)鑒定和列裝定型并行開展；如優(yōu)化改進和維修保障同步開展，或以現(xiàn)場加改裝、返廠整治形式實現(xiàn)，或以整改提升等適應(yīng)性改進項目形式實現(xiàn)；又如純軟件裝備或軟件密集度較高的裝備，軟件研發(fā)采取小閉環(huán)的方式迭代開展，主要的階段為迭代開發(fā)和測試定版；再如部隊急需裝備的邊科研、邊生產(chǎn)、邊鑒定、邊試用的特殊模式，多階段交叉重疊，等等。這些其他不同的階段類型，均可由前述10 個典型階段進行拆分、剪裁、合并、迭代等方式得到。具體實施過程中，需要根據(jù)實際的階段特點，識別其質(zhì)量需求有針對性的開展監(jiān)管工作。

六、結(jié)語

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第三種系統(tǒng)監(jiān)管方法，分階段監(jiān)管法主要基于裝備所處階段不同的思想開展合同監(jiān)管。此方法通過區(qū)分裝備所處階段，采取不同的監(jiān)管策略，確保能夠精準監(jiān)管和有效監(jiān)管，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。