耕地“非糧化”整治后穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的路徑與思考
——以松陽縣為例

徐根生

（松陽縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，浙江 松陽 323400）

2020 年11 月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕44 號(hào)）發(fā)布后，松陽縣高度重視耕地“非糧化”整治工作，在全面排摸底數(shù)、深入調(diào)查研究基礎(chǔ)上，制定《松陽縣耕地“非糧化”整治優(yōu)化實(shí)施方案》，在縣鄉(xiāng)村三級(jí)廣泛宣傳動(dòng)員部署和廣大干部群眾積極努力下，松陽縣關(guān)于耕地“非糧化”整治因地制宜地出臺(tái)了具體工作方案，耕地“非糧化”排查整治如期扎實(shí)推進(jìn)。截止到2022 年底，松陽縣糧食生產(chǎn)功能區(qū)面積5 萬畝，其中耕地“非糧化”整治面積4.16 萬畝，占比83.2%。松陽縣糧食生產(chǎn)功能區(qū)原本種植茶葉、水果等多年生經(jīng)濟(jì)作物4.01 萬畝，占耕地“非糧化”整治面積的96.4%。截至目前，松陽縣已基本完成糧食生產(chǎn)功能區(qū)整治優(yōu)化任務(wù)（總面積50220 畝）。全縣5 萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)涉及15 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），均已與縣內(nèi)外共計(jì)25 家規(guī)模種植主體簽訂種植協(xié)議。全縣共計(jì)撥付5.12 億元資金用于耕地“非糧化”整治優(yōu)化工作。經(jīng)過2 年的耕地“非糧化”整治，工作成效顯著。

1 措施和成效

松陽縣位于浙江省西南部，是欠發(fā)達(dá)山區(qū)縣。農(nóng)民群眾增收途徑比較少，從上世紀(jì)90 年代開始，為促進(jìn)農(nóng)民群眾增收，在當(dāng)時(shí)“什么效益好就種什么”的大環(huán)境影響下，有部分農(nóng)戶在交通、水利條件不便的農(nóng)田種植茶葉，占用耕地糧田種植經(jīng)濟(jì)作物的情況比較多，耕地“非糧化”整治工作過程難度較大，但在全縣上下的共同努力下，取得了良好成效。

1.1 五項(xiàng)舉措推進(jìn)整治優(yōu)化

耕地“非糧化”整治優(yōu)化工作開展以來，松陽縣進(jìn)一步明確目標(biāo)任務(wù)、整治措施和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保整治優(yōu)化工作目標(biāo)一致、口徑一致、步調(diào)一致，利用五項(xiàng)舉措高效、平穩(wěn)推進(jìn)工作。一是清理騰退。結(jié)合全域土地綜合整治、高產(chǎn)示范方建設(shè)等內(nèi)容，重點(diǎn)開展糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)9 個(gè)片區(qū)共8200 畝集中連片整治，同步推進(jìn)糧食功能區(qū)內(nèi)及邊緣相對(duì)集中連片區(qū)的清理騰退和糧食功能區(qū)外可優(yōu)化地塊的連片整治。二是拋荒復(fù)耕。嚴(yán)格禁止永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)拋荒，全面恢復(fù)其種植功能，種足種好糧食；盡快復(fù)耕一般耕地拋荒地塊，將其優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)；對(duì)于丘陵地區(qū)和山區(qū)的拋荒地塊，應(yīng)根據(jù)立地條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，堅(jiān)持宜糧則糧原則，將其用于發(fā)展糧食、蔬菜等農(nóng)作物生產(chǎn)。三是調(diào)整優(yōu)化。按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、標(biāo)準(zhǔn)不變”原則，全面篩選糧食生產(chǎn)功能區(qū)外符合建設(shè)條件的地塊，將其及時(shí)調(diào)整并補(bǔ)劃入糧食生產(chǎn)功能區(qū)。四是遏制新增。建立常態(tài)化巡查制度，對(duì)2020 年9 月10 日以后新增的耕地“非農(nóng)化”，11 月4 日以后新增的耕地“非糧化”問題督促限期整改，做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、整改一起。指導(dǎo)苗木經(jīng)營(yíng)戶建立健全茶葉、水果等多年生經(jīng)濟(jì)作物種苗生產(chǎn)銷售檔案制度，逐筆記錄種苗去向，避免糧食生產(chǎn)功能區(qū)新增種植茶葉、水果等多年生經(jīng)濟(jì)作物。委托第三方機(jī)構(gòu)利用無人機(jī)等實(shí)時(shí)管控耕地狀況，搭建數(shù)字化監(jiān)管平臺(tái)，動(dòng)態(tài)跟蹤工作進(jìn)度，及時(shí)掌握耕地“非糧化”的新增情況。五是高效利用。整合提升農(nóng)業(yè)科技特派員、農(nóng)村指導(dǎo)員、派駐村第一書記“三支隊(duì)伍”力量，通過科技賦能加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化普及推廣和先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，提高種糧單位面積效益；以“雙招雙引”為載體，引進(jìn)工商資本流轉(zhuǎn)土地，實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，大力發(fā)展種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等規(guī)?；黧w，積極培育農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織。

1.2 五個(gè)強(qiáng)化保障工作落實(shí)

一是強(qiáng)化人員保障。松陽縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局結(jié)合鄉(xiāng)村振興專班及相關(guān)技術(shù)干部，成立耕地“非糧化”整治優(yōu)化工作督查小組，針對(duì)工作進(jìn)展、資金使用情況、“插花地”現(xiàn)象攻堅(jiān)情況等方面開展了全面督查，督促、協(xié)助各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平穩(wěn)、有序地完成了耕地“非糧化”整治優(yōu)化工作。同時(shí)，部署各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立耕地“非糧化”巡查小組，針對(duì)后續(xù)種植管護(hù)情況開展常態(tài)化巡查工作，督查小組下一步也會(huì)將此項(xiàng)內(nèi)容納入督查工作重點(diǎn)。二是強(qiáng)化政策保障。松陽縣委縣政府已研究制定出臺(tái)耕地“兩非”常態(tài)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，借助省級(jí)“耕地智?！薄罢戕r(nóng)田”系統(tǒng)等平臺(tái)，結(jié)合數(shù)字化等技術(shù)，采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，利用源頭管控、排查整治等方式，嚴(yán)禁“兩非”新增。三是強(qiáng)化資金保障。松陽縣研究出臺(tái)耕地“非糧化”整治項(xiàng)目實(shí)施及資金管理辦法，制定發(fā)展糧食生產(chǎn)等扶持政策，明確騰退還糧、拋荒復(fù)墾、田間設(shè)施修復(fù)提升、糧食生產(chǎn)等工作經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，縣財(cái)政全面保障工作資金，確保耕地整治優(yōu)化工作有序推進(jìn)。四是強(qiáng)化管護(hù)保障。松陽縣經(jīng)過耕地“非糧化”整治優(yōu)化后的土地，由農(nóng)戶流轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)村公司，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)村公司統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到縣鄉(xiāng)村振興服務(wù)集團(tuán)進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)管。并采取選擇省、市、縣內(nèi)實(shí)力較強(qiáng)的種植經(jīng)營(yíng)主體，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、分區(qū)塊等方式落實(shí)；采用“企業(yè)（鄉(xiāng)強(qiáng)村公司）+集體+農(nóng)戶（能人）”以及由鄉(xiāng)級(jí)強(qiáng)村公司承包給區(qū)域種植大戶種植等模式，全面保障耕地整治優(yōu)化后不再出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。五是強(qiáng)化技術(shù)保障。面對(duì)全縣“非糧化”情況復(fù)雜、政策處理難的問題，利用航拍等現(xiàn)代技術(shù)，對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)現(xiàn)狀進(jìn)行了科學(xué)精準(zhǔn)的分析，精準(zhǔn)確定糧食生產(chǎn)功能區(qū)的待優(yōu)化地塊，實(shí)行斑塊上圖，按照“一村、一圖、一表”的模式，精準(zhǔn)落實(shí)整治任務(wù)。

1.3 多措并舉寫好后半篇文章

以發(fā)展優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效農(nóng)業(yè)為抓手，結(jié)合耕地“非糧化”整治優(yōu)化后的產(chǎn)業(yè)情況和農(nóng)民需求，多措并舉推動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。一是創(chuàng)新種植模式。探索推廣糧經(jīng)輪作、稻菌共生、稻鱉共生、稻魚共生、雜交水稻制種等多種高效種植模式，提高效益。截至目前，全縣已落實(shí)各類高效種植模式面積約1000 畝。二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。積極組織開展菌類、蔬菜種植，水產(chǎn)養(yǎng)殖，糧菌輪作，農(nóng)業(yè)機(jī)械操作等農(nóng)村實(shí)用人才高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)，2022 年已完成培訓(xùn)904 人次。同時(shí)，結(jié)合“農(nóng)民素質(zhì)提升促共富”行動(dòng)，開展5 年10 萬人的農(nóng)業(yè)技術(shù)普及性培訓(xùn)，重點(diǎn)圍繞糧油、茶葉、中草藥、養(yǎng)殖以及食用菌等內(nèi)容開展培訓(xùn)，2022 年已完成2.05 萬人次。三是助推勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型。針對(duì)有意愿再就業(yè)的“茶改糧”農(nóng)戶，持續(xù)開展針對(duì)性的專項(xiàng)技能培訓(xùn)，豐富農(nóng)戶自身就業(yè)技能，助推勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型。通過家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等種植主體利用本地勞動(dòng)力參與村集體建設(shè)、發(fā)布用工信息、介紹就業(yè)等途徑，持續(xù)加強(qiáng)“松陽人社”公眾號(hào)的宣傳，走村入鄉(xiāng)實(shí)地開展農(nóng)民工專場(chǎng)招聘會(huì)，對(duì)于符合條件的農(nóng)戶優(yōu)先落實(shí)公益性崗位匹配，這樣既可增加農(nóng)民收入，又能促進(jìn)用工穩(wěn)定。2022 年全縣累計(jì)舉辦鄉(xiāng)村振興、夜市招聘會(huì)等專場(chǎng)線上線下招聘會(huì)18 場(chǎng)，為耕地“非糧化”整治后農(nóng)戶提供崗位近6000 個(gè)，為160 人次低收入農(nóng)戶提供就業(yè)幫扶援助，開辦農(nóng)村電子商務(wù)、煨鹽雞等專項(xiàng)技能培訓(xùn)班12 期，培訓(xùn)575 人次。

2 存在問題

筆者經(jīng)過對(duì)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)及合作社等的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)耕地“非糧化”整治后發(fā)展糧食生產(chǎn)存在以下問題：

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

由于以往在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入不足，許多田塊長(zhǎng)期種植茶葉等多年生經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致田塊內(nèi)水渠等基礎(chǔ)設(shè)施損壞嚴(yán)重，整治優(yōu)化的很多地塊都已難以滿足灌溉等基本種植條件。并且部分地塊僅周邊通機(jī)耕路，增加了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本。同時(shí)，耕地“非糧化”整治優(yōu)化后糧食種植面積增加，給全縣糧食收曬烘干、倉儲(chǔ)造成較大壓力。

2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單調(diào)

目前，稻魚共生、稻鱉共生、稻蝦共生等種植模式尚未全面推廣，純種糧的耕地相較于種植茶葉、水果等多年生經(jīng)濟(jì)作物的耕地畝均效益不高，耕地“非糧化”整治后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠多元化。部分“茶改糧”農(nóng)戶自身就業(yè)技能較少，收入較為單一，增收方式較少。

2.3 資金壓力較大

經(jīng)測(cè)算，松陽縣耕地“非糧化”整治優(yōu)化工作經(jīng)費(fèi)需7.022 億元以上，包括清理騰退3.72 萬畝（整改面積4.16萬畝，除去不需整改可直接補(bǔ)劃糧食生產(chǎn)功能區(qū)的0.44 萬畝），按17500 元/畝計(jì)算，需6.51 億元；無需清理騰退耕地共1.28萬畝（原糧食生產(chǎn)功能區(qū)糧食蔬菜作物面積0.84萬畝，加上直接補(bǔ)入的糧食生產(chǎn)功能區(qū)0.44 萬畝），按每年800 元/畝的工作經(jīng)費(fèi)計(jì)算（5 年），需0.512 億元?？h委縣政府高度重視該項(xiàng)工作，在財(cái)政較為緊張的情況下，已及時(shí)撥付5.123 億元，但仍有1.899 億元以上的資金缺口（未包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），給全縣財(cái)政造成了較大壓力。

3 耕地“非糧化”整治后發(fā)展糧食的思路

3.1 完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一是全面落實(shí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)改造提升建設(shè)項(xiàng)目，全面提升全縣糧食生產(chǎn)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。二是結(jié)合綠色農(nóng)田建設(shè)、宜機(jī)化改造等項(xiàng)目，持續(xù)整合利用項(xiàng)目資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宜機(jī)化改造、農(nóng)田質(zhì)量提升等方面。三是積極謀劃松陽縣未來農(nóng)田項(xiàng)目，全力爭(zhēng)取發(fā)行專項(xiàng)債券、金融債券，解決農(nóng)田水利灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。四是加快松陽縣大型糧食烘干中心建設(shè)進(jìn)度，力爭(zhēng)盡早投入使用，并持續(xù)謀劃倉儲(chǔ)中心、育秧中心等配套設(shè)施建設(shè)，全面提升松陽縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)水平。

3.2 推動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收

一是多元化發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，持續(xù)發(fā)展食用菌、高山蔬菜等特色種植及生態(tài)雞、山黃牛等特色養(yǎng)殖。鼓勵(lì)農(nóng)戶在符合要求的地類上進(jìn)行油茶、香榧等作物套種，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、立體栽培等模式。同時(shí)，強(qiáng)化發(fā)展電商、民宿、農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村多元業(yè)態(tài)，加強(qiáng)拓展農(nóng)旅融合、產(chǎn)品開發(fā)等領(lǐng)域。二是全方位推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。將稻田景觀與松陽縣特色古村落、田園景觀相結(jié)合，積極謀劃集旅游、教育、農(nóng)耕于一體的特色鄉(xiāng)村景區(qū)。利用冷鏈、老區(qū)振興等項(xiàng)目，不斷強(qiáng)化松陽縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，并積極引進(jìn)全國(guó)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)，鼓勵(lì)其到松陽縣投資建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)與精品農(nóng)業(yè)，推動(dòng)松陽縣農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。三是促進(jìn)農(nóng)民長(zhǎng)效性增收。緊盯“茶改糧”農(nóng)戶增收問題，通過促管、促租、促流、促訓(xùn)、促業(yè)的“五促”措施，增加農(nóng)民收入。積極對(duì)接省、市、縣內(nèi)相關(guān)企業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)戶種植訂單農(nóng)產(chǎn)品，拓寬銷售渠道。持續(xù)探索稻魚共生、稻鱉共生、稻蝦共生、稻耳輪作、稻菜輪作等高效種養(yǎng)模式，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物品種，豐富作物種類，滿足市場(chǎng)需求，如優(yōu)質(zhì)稻、大豆、甘薯、玉米等特色優(yōu)質(zhì)品種，提高種植效益。同時(shí)鼓勵(lì)種植力量不足的主體在每年種植一季糧食作物后，將冬閑田予以有意愿種植的農(nóng)戶進(jìn)行種植，從而全面提升土地利用率，增加產(chǎn)出效益，推動(dòng)農(nóng)民增收。

3.3 做好后續(xù)種植管護(hù)

一是提供相關(guān)技術(shù)力量支持，協(xié)助種植主體根據(jù)地力情況、農(nóng)時(shí)季節(jié)等因素制定可行性強(qiáng)的種植計(jì)劃，并督促其按計(jì)劃全面落實(shí)種植工作，防止再次拋荒。二是合理安排農(nóng)業(yè)技術(shù)干部實(shí)地開展相關(guān)種植技術(shù)指導(dǎo)，幫助農(nóng)戶選取優(yōu)質(zhì)品種，強(qiáng)化種植管護(hù)，增強(qiáng)防災(zāi)意識(shí)，做好災(zāi)后補(bǔ)救工作，保障農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、增效。三是結(jié)合利用數(shù)字化平臺(tái)、開展日常巡查等多項(xiàng)舉措，持續(xù)強(qiáng)化糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管，做到發(fā)現(xiàn)一起、處置一起，嚴(yán)格遏制耕地“非糧化”現(xiàn)象。

3.4 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

一是協(xié)助種植主體在進(jìn)行噴藥、用水等作業(yè)時(shí)及時(shí)與相鄰的農(nóng)戶做好溝通，從源頭上遏制矛盾糾紛的產(chǎn)生。二是產(chǎn)生矛盾糾紛后，做到第一時(shí)間處理，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)合力，及時(shí)制定合理的調(diào)解、解決辦法，防止事態(tài)升級(jí)。三是全面摸排轄區(qū)內(nèi)涉及耕地“非糧化”的輿論輿情隱患，加強(qiáng)有關(guān)政策措施宣傳解讀工作，深入基層、深入群眾，正面引導(dǎo)輿論，防止發(fā)生群體性信訪事件。