“十四五”時(shí)期丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造路徑與對策

彭柳林　池澤新　余永琦

摘要：為推動(dòng)丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造，有效提升江西省農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，通過梳理“十三五”江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效與存在的問題，發(fā)現(xiàn)江西省耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平大幅提升，農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)和農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)發(fā)展迅速，土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民收入水平穩(wěn)步提高；但同時(shí)也存在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，建設(shè)資金不足，建后管護(hù)資金基本缺失，管理體系建設(shè)亟待加強(qiáng)與建后管護(hù)相對滯后等問題。基于此，在總結(jié)并借鑒重慶的經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，提出推動(dòng)江西省丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造的對策建議：一是將丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造列為“十四五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重點(diǎn)工程；二是將縣級層面農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化職能合并，制定出臺丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造技術(shù)規(guī)范；三是構(gòu)建多元化籌資機(jī)制；四是建立合理高效的工作推進(jìn)機(jī)制和利益分配機(jī)制；五是堅(jiān)持試點(diǎn)先行，先聚力建設(shè)若干個(gè)省、縣共建樣板工程，同步重點(diǎn)打造一批示范工程，逐步推廣。

關(guān)鍵詞：江西省；丘陵山區(qū)；農(nóng)田宜機(jī)化；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

中圖分類號：F323.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：20955553 （2023） 11021007

Path and countermeasures of farmland mechanization transformation in hilly and

mountainous areas during the 14th Five-Year Plan period： Taking Jiangxi as an example

Peng Liulin Chi Zexin Yu Yongqi

（1. Jiangxi Academy of Agricultural Sciences， Nanchang， 330200， China;

2. Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing，

100081， China; 3. School of Economics and Management， Jiangxi Agricultural University， Nanchang， 330045， China）

Abstract：In order to promote the mechanization of hilly and mountainous farmland and effectively improve the level of agricultural mechanization in Jiangxi Province， the achievements and problems of high-standard farmland construction in Jiangxi province during the 13th Five-Year Plan period were sorted out， it was found that the quality of cultivated land and agricultural mechanization level in Jiangxi province have been greatly improved， agricultural machinery equipment industry and agricultural machinery socialized service have developed rapidly， land scale management and farmers income level have been steadily improved. But at the same time， there are also problems such as weak farmland infrastructure， insufficient construction funds， basic lack of post-construction management and protection funds， urgent need to strengthen the construction of management system and relatively lag behind post-construction management and protection. Based on this， Chongqings experiences and practices are summarized and used for reference， and countermeasures and suggestions are put forward to promote the mechanization transformation of hilly and mountainous farmland in Jiangxi Province as follows. The first is to make the mechanization transformation of farmland of hilly and mountainous farmland as the key project of high-standard farmland construction in the “14th Five-Year Plan”. The second is to combine the functions of farmland construction and agricultural mechanization at the county level， formulate and promulgate technical specifications for mechanized farmland transformation in hilly and mountainous areas. The third is to build a diversified financing mechanism. The fourth is to establish a reasonable and efficient work promotion mechanism and benefit distribution mechanism. The fifth is to carry out the pilot project first， and gather together to build a number of model projects constructed jointly by provinces and counties， and synchronously build a number of demonstration projects and promote the extension step by step.

Keywords：Jiangxi Province; hilly and mountainous areas; farmland mechanization transformation; high standard farmland

0引言

大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田是加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的必然選擇。長期以來，耕地形態(tài)零亂細(xì)碎對農(nóng)業(yè)規(guī)?；c機(jī)械化產(chǎn)生了一系列不利影響，嚴(yán)重制約了中國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的步伐［1］。日本、韓國以及重慶針對“巴掌田”、“雞窩地”開展“改地適機(jī)”的宜機(jī)化改造實(shí)踐證明，農(nóng)田宜機(jī)化改造是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，學(xué)術(shù)界暫未對農(nóng)田宜機(jī)化概念進(jìn)行明確界定，李升發(fā)、張宗毅等專家學(xué)者基于現(xiàn)實(shí)考察發(fā)現(xiàn)，丘陵地區(qū)因地形因素?zé)o法通過農(nóng)業(yè)機(jī)械替代農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，致使丘陵耕地?zé)o法發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效應(yīng)［23］。丘陵山區(qū)不考慮宜機(jī)化改造，將面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼無人的局面，甚至?xí)?yán)重影響農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。農(nóng)田宜機(jī)化主要表現(xiàn)為對農(nóng)田地塊開展小并大、短并長、陡變緩、彎變直等工程改造，以改善農(nóng)業(yè)機(jī)械化基礎(chǔ)條件的整治［45］。中國地域面積遼闊，山地和丘陵分別占耕地面積的30%以上，丘陵山區(qū)高占比與綜合機(jī)械化率低排位的重合度高達(dá)82%，地形地貌與機(jī)械化率具有很強(qiáng)的因果關(guān)系［6］?？梢?，耕地條件是影響丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的第一因素［7］。丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化問題相對更為嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平明顯低于平原地區(qū)，導(dǎo)致地塊拋荒現(xiàn)象更為突出，迫切需要通過對宜機(jī)化改造來提升丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化水平。

2018年12月12日，時(shí)任國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會議上要求“支持丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造”?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2018〕42號）提出，“重點(diǎn)支持丘陵山區(qū)開展農(nóng)田宜機(jī)化改造，到2025年，丘陵山區(qū)縣（市、區(qū)）農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率要達(dá)到55%”。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳出臺了《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造工作指引（試行）》，提出推動(dòng)改善丘陵山區(qū)農(nóng)田農(nóng)機(jī)通行和作業(yè)條件，提高農(nóng)機(jī)適應(yīng)性，擴(kuò)展大中型農(nóng)機(jī)運(yùn)用空間，加快補(bǔ)齊丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化基礎(chǔ)條件薄弱的短板。規(guī)范和加速了重慶、四川、貴州、廣西等地丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造的工作。2020年，中央“一號文件”首次明確提出“支持丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造”。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也明確將宜機(jī)化改造作為高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)的重要內(nèi)容［8］，已列入《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》的重要任務(wù)，有助于保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、釋放我國丘陵地區(qū)耕地潛力，為丘陵山區(qū)融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)起到較大推動(dòng)作用?；诖耍疚脑诜治觥笆濉苯魇「邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效及存在問題的基礎(chǔ)上，總結(jié)并借鑒重慶的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步提出推動(dòng)江西省丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造的對策建議。

1加快推進(jìn)丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造的戰(zhàn)略意義

1.1農(nóng)田宜機(jī)化改造是提升丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的有效舉措

從2004年《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》公布實(shí)施以來，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)生了歷史性的巨變，我國農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平從2004年34.3%上升至2020年71.25%，同比2004年累計(jì)增長了107.72%，年均增長率4.68%；同比“十二五”末期（2015年），增長了7.43個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了“十三五”突破70%的大關(guān)（圖1）。2020年，我國農(nóng)業(yè)機(jī)耕率為85.49%、機(jī)播率為58.98%、機(jī)收率為64.56%；其中小麥機(jī)械化率為97.19%、水稻機(jī)械化率為84.35%、玉米機(jī)械化率為89.76%，小麥、水稻、玉米三大主糧作物農(nóng)業(yè)機(jī)械化率取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。相對省份而言，各省份農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平差異較大。2019年農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平排名前8的省份有黑龍江（96.8%）、新疆（84.8%）、山東（84%）、內(nèi)蒙古（84%）、江蘇（84%）、天津（83%）、河南（82.6%）、河北（80%）。

我國丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化問題突出，農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展滯后的地區(qū)更是如此，甚至出現(xiàn)“有田無人耕”、拋荒嚴(yán)重、青黃不接的問題。2011—2018年，我國西南丘陵山區(qū)耕地拋荒率從21.6%增加到27.2%［9］。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司摸查顯示，2019年，中國1 429個(gè)丘陵山區(qū)縣農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平為46.87%，比全國平均水平低21.92個(gè)百分點(diǎn)，比非丘陵山區(qū)縣低33.87個(gè)百分點(diǎn)。2020年，農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司對山西、重慶、湖南等10個(gè)主要丘陵山區(qū)省份監(jiān)測顯示，“土地不平整，農(nóng)機(jī)進(jìn)地后不方便作業(yè)”、“地塊細(xì)碎，作業(yè)效率低”和“沒有機(jī)耕道，農(nóng)機(jī)田間轉(zhuǎn)移不便”是制約丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的三大難題，與農(nóng)田宜機(jī)化改造內(nèi)容高度重合。

1.2丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造是“十四五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重點(diǎn)

江西省土地總面積達(dá)16.69萬平方公里，除北部較為平坦外，東西南部三面環(huán)山，中部丘陵起伏，丘陵山地占比接近80%，其中山地占比36%，丘陵占比42%。這就決定了丘陵山區(qū)農(nóng)田是江西省農(nóng)田的重要組成部分。據(jù)第二次國土調(diào)查，江西省6°以上耕地占比31.02%，其中6°～15°丘陵耕地占比24.46%，15°～25°山區(qū)耕地占比5.37%。

“十三五”期間，江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重點(diǎn)主要在基礎(chǔ)條件好且相對容易的平原區(qū)域，丘陵山區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)比例偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江西省有40%左右的耕地沒有開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，主要集中在丘陵山區(qū)，“無機(jī)可用”和“有機(jī)難用”的矛盾突出，屬于耕地閑置撂荒的重點(diǎn)區(qū)域。2020年，江西省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)鞏固糧食主產(chǎn)區(qū)地位的實(shí)施意見》（贛府廳發(fā)［2020］14號）提出：“十四五”期間，江西省計(jì)劃新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田400千公頃左右，改造提升600千公頃左右。推進(jìn)山地丘陵梯田化改造示范工程，提高山地丘陵區(qū)梯田化率和農(nóng)業(yè)機(jī)械化率。達(dá)到這樣的目標(biāo)，意味著“十四五”期間江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)依然艱巨，特別是丘陵山區(qū)所占的比重大，建成后，丘陵山區(qū)梯田化率高于90%。

1.3丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展迫切需要推進(jìn)農(nóng)田宜機(jī)化改造

丘陵山區(qū)是江西省果、蔬、茶和特色糧油的重要生產(chǎn)基地，是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要區(qū)域，在江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中關(guān)系重大。由于地形條件限制，丘陵山區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺且老齡化程度更為嚴(yán)重，在一定程度上影響了丘陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。從調(diào)查情況來看，江西省豐城、九江、宜春、吉安、贛州等地種植戶普遍反饋，丘陵山區(qū)土地不平整，沒有機(jī)耕道，地塊細(xì)碎，嚴(yán)重制約了農(nóng)機(jī)的可達(dá)性和使用效率，“無機(jī)可用、無好機(jī)用、有機(jī)難用”問題凸顯。同時(shí)，請工難、人工成本高、聘請的老齡勞動(dòng)力風(fēng)險(xiǎn)大等問題又突出，嚴(yán)重制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在婺源調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植油菜的意愿已經(jīng)有所下降，丘陵山區(qū)開始出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。其主要原因在于：一方面，年輕人都愿意去繁華的都市，留在農(nóng)村古色古香建筑里的婺源人大多是耄耋之年的老人，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力嚴(yán)重不足；另一方面，當(dāng)?shù)赜筒舜蠖喾N植在坡地、細(xì)碎的小塊地，播種、移栽、田間管理、收獲、農(nóng)資運(yùn)輸都非常不方便。

2“十三五”期間江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價(jià)分析

2.1高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要成效

“十三五”期間，江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效突出，在全國率先從省級層面統(tǒng)籌整合資金推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，取得了顯著成效，獲國務(wù)院通報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)；超額完成了772khm²建設(shè)任務(wù)，實(shí)際新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田超786khm²，為全國積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，貢獻(xiàn)了“江西方案”。

2.1.1耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平顯著提升

一方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)土壤質(zhì)量取得明顯改善?！笆濉币?guī)劃期間，耕地質(zhì)量平均提升約0.5個(gè)等別，每公頃糧食產(chǎn)能提高750kg以上，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)70%，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面積占比44%，江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)周期由2～3年提升做到1年建成并“上圖入庫”。另一方面，加快推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域“以機(jī)換?！薄耙詸C(jī)代人”的步伐。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)激發(fā)了農(nóng)民購機(jī)、用機(jī)熱情，通過項(xiàng)目帶動(dòng)、示范引領(lǐng)，農(nóng)機(jī)農(nóng)藝、機(jī)械化信息化大力融合等途徑，主要農(nóng)作物全程全面機(jī)械化明顯提升。2020年，江西省主要農(nóng)作物綜合機(jī)械化率達(dá)到75.99%，機(jī)收率達(dá)99%，水稻綜合機(jī)械化率達(dá)到81.3%，均超過全國平均水平。水稻機(jī)械化植保、糧食機(jī)械化烘干能力超過了50%?！笆濉逼陂g，江西省推廣應(yīng)用“稻—稻”、“稻—油”、“稻—再—油”生產(chǎn)全程機(jī)械化種植模式，水稻機(jī)械化種植水平提升18個(gè)百分點(diǎn)，泰和、崇仁、高安等8個(gè)縣獲評全國基本實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化示范縣。

2.1.2農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)和農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)蓬勃發(fā)展

一方面，農(nóng)機(jī)標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量保障、安全監(jiān)管等建設(shè)得到加強(qiáng)，推動(dòng)了農(nóng)機(jī)市場規(guī)范化發(fā)展，競爭有序、健康發(fā)展，培育了綠萌科技、增鑫牧業(yè)、良田農(nóng)機(jī)、大隆重工等農(nóng)機(jī)裝備生產(chǎn)企業(yè)的新興力量，為農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了一定的基礎(chǔ)。2019年，萍鄉(xiāng)市被評為全國“平安農(nóng)機(jī)”示范市，永豐、余江、湖口、寧都、鄱陽等35個(gè)縣（區(qū)）被評為全國“平安農(nóng)機(jī)”示范縣。另一方面，推動(dòng)了農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)蓬勃發(fā)展。農(nóng)機(jī)服務(wù)組織建設(shè)不斷加強(qiáng)，服務(wù)鏈條不斷拓展，農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，已從單一為水稻生產(chǎn)服務(wù)延伸拓展至茶葉、果業(yè)等作物。到2019年底，江西省農(nóng)機(jī)服務(wù)組織達(dá)1.17萬個(gè)，其中農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社1 208個(gè)、社員2.3萬人。農(nóng)機(jī)戶達(dá)101.88萬個(gè)，其中農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)專業(yè)戶達(dá)35.03萬個(gè)。持續(xù)保持了農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)良好態(tài)勢。

2.1.3土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民收入水平穩(wěn)步提高

2017—2019年建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)，平均土地流轉(zhuǎn)率76.9%，高出江西省近30個(gè)百分點(diǎn)，促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營水平提升；新增耕地面積超過6.36khm²，按照調(diào)出基準(zhǔn)價(jià)測算，可實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易收益超過137億元；引進(jìn)和培育新型經(jīng)營主體1萬余個(gè)，在江西省1 289個(gè)貧困村，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田91.73khm²，惠及貧困戶5.99萬戶。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，撂荒土地重新投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，復(fù)墾的土地得到利用，土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生租金收入，農(nóng)民收入得到增加。江西省此次統(tǒng)籌整合資金推進(jìn)江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及江西90%的縣（市、區(qū)），其中97%為國定及省定貧困縣（市、區(qū)），而貧困縣（市、區(qū)）占資金投入的99%。2020年，江西省糧食播種面積達(dá)到3 772.4khm²，比2019年增加107.27khm²。江西糧食總產(chǎn)量連續(xù)八年穩(wěn)定在2.15×1010kg以上，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“壓艙石”，為保障國家糧食安全作出了突出貢獻(xiàn)。

2.2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的主要問題

2.2.1丘陵山區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，宜機(jī)化改造任務(wù)艱巨

到2019年底，江西省還有近45%的耕地沒有開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，且這些耕地主要集中在偏遠(yuǎn)山區(qū)，海拔較高、地形落差大、交通閉塞，建設(shè)成本高、難度大。2017年以前建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，受自然災(zāi)害破壞和建后管護(hù)不力等因素影響毀損較嚴(yán)重，“十二五”以來建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田評估結(jié)果顯示，江西省需要改造提升的農(nóng)田面積達(dá)600khm²。丘陵山區(qū)“無機(jī)可用”和“有機(jī)難用”的現(xiàn)象仍然存在，制約了該地區(qū)機(jī)械化水平的提升。根據(jù)《江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2025年）》，“十四五”期間，江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)分區(qū)范圍涉及81個(gè)縣（市、區(qū)），其中丘陵縣（市、區(qū)）23個(gè)、山區(qū)縣（市、區(qū)）42個(gè)，丘陵山區(qū)縣（市、區(qū)）占總數(shù)的80%，如表1所示。加快丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造，任務(wù)艱巨。

2.2.2建設(shè)資金不足，建后管護(hù)資金難以保障

自2018年下半年以來，原材料價(jià)格大幅上漲造成項(xiàng)目建設(shè)成本不斷上升，加之江西丘陵山區(qū)多，土方平整量及溝渠修筑都要比平原地區(qū)多，中央對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)只有15 000元/hm²左右，與實(shí)際建設(shè)成本差距較大，需要地方配套資金45 000元/hm²以上，財(cái)政體系壓力增大。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目資金主要是建設(shè)資金，建后管護(hù)資金基本缺失，大部分項(xiàng)目建后依靠當(dāng)?shù)卮逦瘯蛩苷镜炔块T來維護(hù)，人員、經(jīng)費(fèi)沒有得到有效保障，造成工程難以長效發(fā)揮作用。依據(jù)重慶等地實(shí)踐，丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造成本在15 000～60 000元/hm²之間。其中，2°以下耕地改造成本大約為30 000元/hm²，2°～6°耕地改造成本大約為45 000元/hm²，6°～15°丘陵耕地改造成本大約為60 000元/hm²，坡度在15°～25°山區(qū)土地整治成本更高。因此，按照江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)45 000元/hm²標(biāo)準(zhǔn)，江西省丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造資金存在較大缺口。其中，丘陵地區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造資金缺口為15 000元/hm2，山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造資金缺口更大，預(yù)計(jì)22 500元/hm²以上。

2.2.3管理體系建設(shè)亟待加強(qiáng)，建后管護(hù)相對滯后

農(nóng)田建設(shè)方面的法制建設(shè)滯后于發(fā)展需要，缺乏專門法律法規(guī)，部門規(guī)章和管理制度還未健全。一些縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門缺乏專門農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，缺乏農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管制度、機(jī)制和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層尤其缺乏農(nóng)田建設(shè)技術(shù)人員和監(jiān)管能力，農(nóng)田建設(shè)進(jìn)度滯后和建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)問題時(shí)有發(fā)生。此外，重建設(shè)、輕管護(hù)的問題仍然比較突出，后續(xù)監(jiān)測評價(jià)和跟蹤督導(dǎo)機(jī)制還沒有建立。各地2017年以來實(shí)施的項(xiàng)目管護(hù)資金落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅75～300元/hm²，安排管護(hù)財(cái)政預(yù)算的縣僅占65%。2017年以前各部門分散實(shí)施的項(xiàng)目，絕大部分沒有落實(shí)管護(hù)責(zé)任，沒有開展日常管護(hù)，設(shè)施設(shè)備損毀嚴(yán)重，常年帶病運(yùn)行，使用年限縮短。此外，省、市、縣農(nóng)田建設(shè)技術(shù)服務(wù)支撐隊(duì)伍體系還沒有建立，上圖入庫、技術(shù)審核、標(biāo)準(zhǔn)制定、調(diào)查統(tǒng)計(jì)等技術(shù)服務(wù)工作缺少專門技術(shù)機(jī)構(gòu)支撐，與繁重的農(nóng)田建設(shè)任務(wù)不相匹配。江西省部分建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田對改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境重視不夠，存在簡單硬化溝渠道路、填埋田間塘堰等生態(tài)環(huán)境問題，缺乏田間林網(wǎng)、節(jié)水灌溉和生態(tài)護(hù)坡等生態(tài)工程建設(shè)，與良種良法良機(jī)良制等有效融合不夠。一些高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后，農(nóng)業(yè)集約化、綠色化生產(chǎn)水平仍然不高。

3重慶丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造的經(jīng)驗(yàn)做法

丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化是最大短板所在、也是巨大潛力所在。重慶進(jìn)行了農(nóng)田“宜機(jī)化”的成功探索，制定了標(biāo)準(zhǔn)、建立了機(jī)制、配套了政策，實(shí)施效果良好。

3.1實(shí)施方法

3.1.1由“以機(jī)適地”向“改地適機(jī)”轉(zhuǎn)變

重慶屬于典型的丘陵山區(qū)，山地丘陵占比九成多。2014年開始，重慶農(nóng)委在推動(dòng)農(nóng)機(jī)裝備結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，出現(xiàn)大功率、高性能機(jī)具在細(xì)碎、坡度大、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的丘陵地塊上難以施展問題。2015年開始，重慶農(nóng)委把推進(jìn)丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的工作思路發(fā)生了重大改變，由“以機(jī)適地”為主向“改地適機(jī)”為主轉(zhuǎn)變。通過整治土地，為大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械順利進(jìn)入田間高效作業(yè)及轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了良好的條件，大幅提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率［1011］。同時(shí)積極探索“農(nóng)田宜機(jī)化+高效農(nóng)業(yè)+機(jī)械化生產(chǎn)+多業(yè)融合”的丘陵山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑，從百畝級社組試點(diǎn)開始，到千畝級整村示范，再到萬畝級整鄉(xiāng)推進(jìn)。

3.1.2合并農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)機(jī)管理職能

職能合并后，農(nóng)田和農(nóng)機(jī)兩方面的力量形成合力，從農(nóng)田、農(nóng)機(jī)融合角度共同推進(jìn)丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。2014年以來，重慶市結(jié)合農(nóng)機(jī)化工作實(shí)踐，以問題為導(dǎo)向，相繼制定了《重慶市丘陵山區(qū)地塊整理整治技術(shù)規(guī)范》，出臺了《重慶市農(nóng)業(yè)委員會金融支持農(nóng)田宜機(jī)化整治方案》《關(guān)于農(nóng)田宜機(jī)化整治先建后補(bǔ)的通知》《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的實(shí)施意見》《關(guān)于做好引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)田宜機(jī)化整治工作的通知》《農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)?；蚬蓹?quán)投資支持農(nóng)田宜機(jī)化整治產(chǎn)品方案》等一系列政策規(guī)定。

3.1.3建立“農(nóng)戶參與、先建后補(bǔ)、定額補(bǔ)助、差額自籌”工作機(jī)制

重慶的農(nóng)田宜機(jī)化改造由各類新型經(jīng)營主體先行改造，驗(yàn)收合格后進(jìn)行定額補(bǔ)貼，成本差額部分由主體自籌，該做法有效帶動(dòng)了社會投資，農(nóng)田建設(shè)資金來源實(shí)現(xiàn)多元化?！吨貞c市關(guān)于農(nóng)田宜機(jī)化整治先建后補(bǔ)的通知》提出，“地（田）塊連通改造”補(bǔ)助15 000元/公頃、“緩坡化改造”補(bǔ)助22 500元/公頃、“水平條田、水平梯田和坡式梯臺地改造”補(bǔ)助30 000元/公頃。截至2019年底，重慶市政府累計(jì)投入資金1.13億元，帶動(dòng)規(guī)模經(jīng)營主體投資4.4億元，在全市32個(gè)區(qū)、縣實(shí)施農(nóng)田宜機(jī)化整治項(xiàng)目300多個(gè)，累計(jì)改造面積34khm²。2020年，重慶市政府投資1億元，2020年底宜機(jī)化改造面積累計(jì)達(dá)到66.7khm²。

3.1.4實(shí)行“土地入股、固定保底、年終分紅”的利益分配機(jī)制

農(nóng)戶可以先后五次獲利，第一次，按照入股土地類型，每年租金旱地3 000元/hm²、水田4 500元/hm²；第二次，按照村集體25%、村民小組15%、合作社10%、入股農(nóng)戶50%的比例，享受年終利潤分配；第三次，村民小組15%紅利按人頭進(jìn)行分配；第四次，村集體25%紅利作為集體發(fā)展資金；第五次，村民務(wù)工，日收入50元左右。

3.2主要成效

重慶“改地適機(jī)”的農(nóng)田宜機(jī)化改造的成功實(shí)踐表明，農(nóng)田宜機(jī)化改造符合丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)高效、規(guī)模化發(fā)展方向，符合市場化發(fā)展規(guī)律，是解決丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化問題的根本路徑，有助于提升資源利用率、土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，助力脫貧攻堅(jiān)和全面鄉(xiāng)村振興。

3.2.1吸引大量年輕人投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興出現(xiàn)良好勢頭

重慶已經(jīng)實(shí)施農(nóng)田宜機(jī)化改造的404個(gè)新型經(jīng)營主體，平均土地經(jīng)營規(guī)模28hm²，平均年齡低于45歲，有相當(dāng)部分是30多歲的年輕人。這些青壯經(jīng)營主體將荒山荒地進(jìn)行宜機(jī)化改造，發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，積極申報(bào)“三品一標(biāo)”和深加工銷售，推動(dòng)了當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化發(fā)展。

3.2.2農(nóng)作物全程機(jī)械化率和農(nóng)業(yè)全要素效率大幅提升，節(jié)本增效明顯

農(nóng)田宜機(jī)化改造后，田間管理更加方便，農(nóng)機(jī)裝備結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，66.2kW以上的農(nóng)業(yè)機(jī)械可自由進(jìn)出田間地頭作業(yè)，大幅提高了水稻、油菜、榨菜、花椒、牧草等全程機(jī)械化率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，每茬種植糧食作物節(jié)約成本5 850元/hm²，種植主要經(jīng)濟(jì)作物節(jié)約成本6 750元/hm²。

3.2.3引發(fā)多省學(xué)習(xí)借鑒，加快了全國農(nóng)田宜機(jī)化改造進(jìn)程

2017年，丘陵山區(qū)面積占比較大的21個(gè)省（區(qū)、市）參加了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在重慶召開的全國丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)化發(fā)展座談會。通過學(xué)習(xí)借鑒重慶市丘陵山區(qū)耕地宜機(jī)化改造經(jīng)驗(yàn)，湖南、湖北、安徽、山西等省份紛紛開展農(nóng)田宜機(jī)化改造試點(diǎn)［13］。如山西省2019—2020年開展了4 000hm²丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造試點(diǎn)；湖南省2020年拿出3 000萬元在15個(gè)縣開展1 600hm²農(nóng)田宜機(jī)化改造試點(diǎn)工作；安徽省2020年安排10個(gè)縣開展試點(diǎn)；四川省2021年進(jìn)行了農(nóng)田宜機(jī)化改造試點(diǎn)。

4江西省丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造建議

4.1將丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造列為“十四五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重點(diǎn)工程

根據(jù)“十四五”期間江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，特別是丘陵山區(qū)梯田化建設(shè)目標(biāo)，建議將丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化建設(shè)納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要內(nèi)容，并與“三區(qū)”劃定、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌謀劃，有序推進(jìn)。參考重慶以及日本、韓國有關(guān)法律法規(guī)政策體系和農(nóng)地整備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范文件［1314］，結(jié)合江西省實(shí)際，制定出臺《江西省丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造技術(shù)規(guī)范》。

4.2進(jìn)一步健全完善多元化籌資機(jī)制

丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造的成本比平原地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的成本更高。依據(jù)重慶等地實(shí)踐，丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造成本為67 500元/hm²以上，高于江西省現(xiàn)行45 000元/hm²的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議在現(xiàn)行投入標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造投入。繼續(xù)整合涉農(nóng)資金用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時(shí)，還要引導(dǎo)帶動(dòng)社會、金融資金和新型經(jīng)營主體投融資，用好鄉(xiāng)村振興（高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）專項(xiàng)債券。

4.3建立合理高效的工作推進(jìn)機(jī)制和利益分配機(jī)制

堅(jiān)持“先建后補(bǔ)、差額包干、誰用誰建”原則，推進(jìn)丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造，在農(nóng)田改造的設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收全過程中充分發(fā)揮農(nóng)機(jī)戶的作用［15］，讓家庭農(nóng)場、合作社、村集體經(jīng)濟(jì)組織等成為項(xiàng)目實(shí)施主體和項(xiàng)目后期使用主體。借鑒重慶做法，實(shí)行“土地入股、固定保底、年終分紅”的利益分配機(jī)制，區(qū)分不同坡度，制定丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

4.4堅(jiān)持試點(diǎn)先行，因地制宜制定丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造方案

先聚力建設(shè)若干個(gè)省、縣共建樣板工程，同步重點(diǎn)打造一批示范工程，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。一方面，重點(diǎn)針對坡度在15°以下的丘陵山區(qū)區(qū)域進(jìn)行土地宜機(jī)化改造，在資金有限和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不成熟的情況下，選擇5～10個(gè)丘陵山區(qū)縣實(shí)施山地丘陵區(qū)梯田化改造高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)示范工程。另一方面，建議坡度在15°～25°之間的區(qū)域進(jìn)行梯臺化整治，發(fā)展畜牧或林果業(yè)；建議坡度大于25°的區(qū)域退耕還林還草。進(jìn)一步，有必要提前謀劃丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造后經(jīng)濟(jì)作物、林果的農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合問題，重視種養(yǎng)結(jié)合中農(nóng)業(yè)機(jī)械化裝備不足問題。探索“農(nóng)田宜機(jī)化+高效農(nóng)業(yè)+機(jī)械化生產(chǎn)+多業(yè)融合”的丘陵山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑。

4.5加大宜機(jī)化基礎(chǔ)設(shè)施改造

全面推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造提升項(xiàng)目，集合多方資源重點(diǎn)推進(jìn)機(jī)耕道標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，讓農(nóng)機(jī)有“用武之地”。加快推進(jìn)山區(qū)丘陵開展農(nóng)田宜機(jī)化改造，推動(dòng)農(nóng)田地塊小變大、短變長、陡變平、彎變直和互聯(lián)互通，提高農(nóng)業(yè)作業(yè)便捷性和適宜性。整合現(xiàn)有資金渠道，積極應(yīng)道社會資本參與曬場、烘干、機(jī)具庫蓬等配套設(shè)施建設(shè)，為大中型農(nóng)機(jī)產(chǎn)品全程機(jī)械化作業(yè)、規(guī)?；a(chǎn)創(chuàng)造條件，保障“農(nóng)機(jī)能下田、下田有成效”。

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