論營商法治環(huán)境評價的理路與指標體系

摘 要：基于中國營商法治環(huán)境建設(shè)實踐與未來走向的理性視角，結(jié)合營商環(huán)境評價與法治評價的跨學科研究方法，采用融合頂層設(shè)計、評價方法與標準、評價框架在內(nèi)的體系性思路，兼顧形式法治與實質(zhì)法治的雙重需求，從宏觀層面搭建涵蓋營商法制環(huán)境、政企互動環(huán)境、司法能動環(huán)境和社會信用環(huán)境在內(nèi)的營商法治環(huán)境評價框架，圍繞共識化、可量化、可回溯和企業(yè)主體化的指標設(shè)計原則，構(gòu)建營商法治環(huán)境評價指標體系模型，并對微觀層面的指標擇取邏輯作出闡釋。

關(guān)鍵詞： 營商環(huán)境評價；法治評價；營商法治環(huán)境評價；指標體系

中圖分類號：D920．0；D922．1 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2023）06-0154-08

一、引 言

營商環(huán)境法治化建設(shè)已成為新時代完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。主動對接世界銀行營商環(huán)境評價指標體系（下稱“世行標準”），探討契合中國營商法治環(huán)境評價需求的指標體系構(gòu)建邏輯和進路，建立中國特色的營商法治環(huán)境評價指標體系是營造穩(wěn)定公平透明、可預期的法治化營商環(huán)境的應(yīng)有之義。

學界關(guān)于營商法治環(huán)境評價的探討主要涉及以下三個方面：

第一，營商法治環(huán)境評價標準局限性。謝紅星指出，世行標準是以便利化為導向設(shè)計的，它偏重測算企業(yè)生存與經(jīng)營的成本與效率，欠缺法治化與國際化的視野[1]。李穎軼認為，諸如“政治穩(wěn)定性”“文化差異程度”等涉及投資評估的宏觀指標未在世界銀行《營商環(huán)境報告》中得到體現(xiàn)，世行標準只傾向于與營商者利益直接相關(guān)的指標的應(yīng)用[2]。羅培新指出，世行標準沒有評估市場規(guī)模、金融市場穩(wěn)健性與深度、宏觀經(jīng)濟狀況、投資安全等因素[3]。針對中國營商環(huán)境評價體系，鄭方輝等研究指出，2018年國家發(fā)改委構(gòu)建的營商環(huán)境評價體系與世行標準一脈相承，評價指標上未體現(xiàn)“法治環(huán)境”的評估內(nèi)容[4]。對此，2018年版中國營商環(huán)境評價指標體系在評價框架上借鑒世行標準秉持的“企業(yè)生命周期”理念，聚焦“企業(yè)生命周期”“城市投資吸引力”和“城市高質(zhì)量發(fā)展水平”三個維度，在一定程度上提升了評價要素的完備性，但仍欠缺法治評價的專項內(nèi)容，證明現(xiàn)有營商環(huán)境評價的實踐關(guān)注尚未聚焦到營商環(huán)境法治化這一政策重心。

第二，營商法治環(huán)境評價方法論。孟濤從方法論角度梳理了定量評估、定性評估和建設(shè)評估三種方法在法治評價維度上的不同側(cè)重，主張以定量評估指標反映法治的客觀屬性、以定性評估指標結(jié)合法治價值評判實踐現(xiàn)象和以建設(shè)評估指標促進制度建設(shè)，進而為現(xiàn)代法治的綜合評估提供工具[5]。易衛(wèi)中通過實證研究方法指出，地方法治評價理念與標準的不統(tǒng)一促使地區(qū)間評價方法不調(diào)和、偏向量化或定性，法治評價體系存在評估主體單一、指標體系設(shè)計不準確以及體系結(jié)構(gòu)內(nèi)容存在缺陷等特點[6]?？堤m平分析了法治實施評估、法治環(huán)境評估以及法治價值評估的內(nèi)容目標與方法應(yīng)用，提出在法治指標的實效性導向中應(yīng)做到量化方法預設(shè)夯實、開放多元并建立結(jié)論診斷機制，通過一整套法治評價指標體系，結(jié)合定性與定量的綜合性評估方法，將抽象的公平、公正等價值理念具象化、實證化[7]。另有學者分別從經(jīng)濟學和法學的視野對法治評價自我研究的封閉性問題進行了研究。前者往往將法治環(huán)境評價視為營商環(huán)境評價的子項，研究結(jié)論多為法治環(huán)境與金融發(fā)展、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、投資效率等存在一定的指向性關(guān)系[8]。后者一方面關(guān)注法學基礎(chǔ)理論與定量、定性等方法論之間的關(guān)系研究，另一方面?zhèn)戎赜诒容^視角的實證研究——以余杭法治指數(shù)、昆明法治指數(shù)、世界正義工程法治指數(shù)（the WJP Rule of Law Index，下稱“WJP指數(shù)”）及其指標研究為代表，通過時間維度或種類維度比較“民主政治”“規(guī)范立法”“依法行政”“公正司法”“宣傳教育”“公眾評價”等指標與計算方法，總結(jié)法治評價的不同模式[9]。前述研究在目標層面均秉持著致力于對現(xiàn)有評價方法進行理性化改造的美好愿景，缺憾之處在于未能對營商環(huán)境評價與法治評價的有機融合作出正面回應(yīng)，導致方法論層面的局限性。

第三，營商法治環(huán)境評價指標體系。楊濤構(gòu)建的營商環(huán)境評價指標體系假設(shè)模型將“法律環(huán)境”作為營商環(huán)境評價的一級指標，下設(shè)“知識產(chǎn)權(quán)保護環(huán)境”與“司法保障環(huán)境”等二級指標[10]。朱健齊和陳怡忻認為，法與金融協(xié)同治理的路徑選擇較為典型，主張在營商環(huán)境評價中加入“法治政府建設(shè)”指標[9]。謝紅星以定性分析方法初步構(gòu)建了營商法治環(huán)境評價體系，設(shè)計了“法規(guī)政策制定環(huán)境”“依法行政環(huán)境”“司法環(huán)境”“信用環(huán)境”以及“社會環(huán)境”5個一級指標，并對二、三級指標進行了細化[1]。鄭方輝等基于實證分析與定量研究方法，從“營商法制環(huán)境”“執(zhí)法環(huán)境”“司法環(huán)境”和“守法環(huán)境”四個層面構(gòu)建一級指標，兼顧主客觀評價視角分配二、三級指標權(quán)重[4]。易海輝通過營商法治環(huán)境指數(shù)概念模型指出，營商法治環(huán)境評價必須兼顧共識性與地域性，指標設(shè)計應(yīng)具有中立性，并突出營商環(huán)境與法治量化共同的價值理念[11]。相較學術(shù)研究而言，營商環(huán)境評價實踐中普遍存在法治評價指標弱置的窘境，基于法治難以量化以及法治環(huán)境評價服務(wù)于企業(yè)生命周期內(nèi)營商者獲得公共服務(wù)的質(zhì)量與經(jīng)營效率的改善等功利性因素，一個覆蓋立法、執(zhí)法、司法和守法等法治運行全過程的營商法治環(huán)境評價綜合性維度暫未形成。

已有文獻為本文研究提供了良好基礎(chǔ)。鑒于此，基于營商環(huán)境評價與法治評價相結(jié)合的視角，討論營商法治環(huán)境評價的理路與指標體系的規(guī)范建構(gòu)，初步證成一個兼具理論依據(jù)與可操作性的營商法治環(huán)境評價指標體系，對于檢驗營商法治環(huán)境建設(shè)成效、推進法治化營商環(huán)境建設(shè)具有積極意義。

二、營商法治環(huán)境評價的體系性思路

“互動的本質(zhì)不在其自身，而在于將其圍繞起來的結(jié)構(gòu)”[12]。從管理學角度而言，營商法治環(huán)境評價是營商環(huán)境評價與法治評價二者協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)化產(chǎn)物。但現(xiàn)有研究成果反映出二者存在各行其是，彼此間欠缺應(yīng)有觀照與呼應(yīng)的困境。以協(xié)同化、結(jié)構(gòu)化的體系性思路實現(xiàn)二者間的有機融合，為營商法治環(huán)境評價方法和指標設(shè)計提供理論支撐，是有效破解前述困境的可行路徑。作為治理主體的評價者首先需要厘清這一結(jié)構(gòu)化產(chǎn)物的核心要素，即目標整合、功能耦合、內(nèi)容配置、信息交流等要素的互動方式。據(jù)此，營商法治環(huán)境評價體系構(gòu)建須圍繞頂層設(shè)計（目標）、評價方法與標準（信息）、評價框架（功能和內(nèi)容）三個層面展開。

（一）頂層設(shè)計：法治概念的具象化與共識化

法治是事關(guān)社會制度體系與國家結(jié)構(gòu)狀態(tài)的頂層設(shè)計[13]。學界對于法治概念的理解存在不同視角，法治在不同語境中的展開方式也存在較大爭議，論者對“法治國家”“法治政府”與“法治社會”三組概念的差異化解讀即為實例[14]。有學者認為，法治形式與實質(zhì)的雙面屬性決定了法治的實質(zhì)無法量化，故法治評估中的法治僅指代形式法治[15]。也有學者認為，法治概念過于抽象，評價與量化法治是一種無效化的操作[16]。較為理性的觀點則兼采綜合性視角，認為法治雖因其抽象性而難以度量，但通過增強指標設(shè)計的深度與前瞻性、結(jié)合定性與定量的方法可以做到盡可能接近真實地描述法治。實踐中，余杭法治指數(shù)、昆明法治指數(shù)等法治評價體系的實例已經(jīng)證明了量化法治的可行性，并為量化與估算法治提供了經(jīng)驗樣本。在前述法治評價體系實施過程中，對于難以量化的抽象性主觀指標，往往只能通過問卷調(diào)查的形式來研究人群傾向，余杭法治指數(shù)調(diào)查組通過問卷調(diào)查方式分析人民群眾法治滿意度，并為此設(shè)計了諸如“人民群眾的社會法治意識程度”等主觀指標即為實例①。鑒于概念的抽象性特征會直接影響受訪群體的主觀價值判斷，如果受訪群體本身對高度抽象化的法治概念存在理解上的個體化偏差，那么調(diào)查結(jié)果乃至法治評價結(jié)論的精確性將大打折扣。因此，將抽象概念通過理性方法加以具象化改造，強化指標設(shè)計與問卷描述的可感知性，便于受訪者憑借日常經(jīng)驗與樸素情感更為直觀地獲取信息并作出切合實際的信息反饋是提升法治量化和估算結(jié)果精確性的重要前提。例如，有學者認為WJP指數(shù)中抽象性的“政府及其官員均受法律約束”指標可以具象化改造為“政府及其官員的權(quán)力通過憲法或其他基本法加以界定和限制”，并將這種抽象理念具象化的過程概括為“從名義概念到操作概念再到變量”的過程[17]，這一過程同樣致力于避免法治評價過程中的文義模糊缺陷，以期望達成指標理解上的精準反饋，使指標變量更加科學可控。

法治概念的具象化改造有助于提升受訪群體對概念理解的共識化程度，二者共同構(gòu)成實現(xiàn)法治定量研究的重要先決條件。據(jù)此，在營商法治環(huán)境評價語境下，需要準確把握和闡釋“法治化營商環(huán)境”的概念內(nèi)涵并通過指標設(shè)計過程中的分解和細化對其完成具象化改造，分割設(shè)計出排列有序、互不干擾、便于理解的指標因子，以強化指標語義的普適性，確保共識化目標的順利達成。實踐中，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等政策法規(guī)文件尚未對法治化營商環(huán)境的概念意涵作出系統(tǒng)闡釋，理論研究對其內(nèi)涵和外延也未達成共識?！盃I商環(huán)境”一詞來源于國際金融公司（International Finance Corporation）開展的“Doing Business”項目調(diào)查，今日學界對其概念理解爭議較小。關(guān)鍵問題仍在于對“法治化”概念的解讀缺乏共識。法治概念抽象化的“普羅透斯之臉”使得個體理解差異難以消弭，長此以往，對中國法治建設(shè)的普遍性問題，難免存在以個案失允影射整體法治的偏頗性評價風險[18]。從前述余杭法治指數(shù)、昆明法治指數(shù)的評價實踐來看，基于人力調(diào)研成本高、營商數(shù)據(jù)取證難以及政策環(huán)境遷移性強等限制因素，評價的數(shù)據(jù)來源高度依賴專家評價和公眾滿意度調(diào)查等主觀評價方法，由此導致受訪群體的專業(yè)背景和知識儲備差異將更為明顯地左右評價結(jié)果。專家型受訪對象對于法治概念的理解可能趨于精確并易于達成共識，但缺乏專業(yè)知識儲備的普通公眾則往往難以準確把握法治概念導致評價結(jié)果失真。這一現(xiàn)實情況更加凸顯在頂層設(shè)計上對法治概念進行具象化與共識化改造的重要性。綜上，營商法治環(huán)境評價指標體系建設(shè)面臨的首要問題即通過對抽象概念的具象化改造，彌補法治概念的形而上缺陷；而共識化則影響著評價指標設(shè)計的價值標準，每一個指標與問題的確定均應(yīng)以追求受訪群體的理解共識為基礎(chǔ)完成擇取。

（二）評價方法與標準：質(zhì)性與量化并重、兼顧法治的形式與實質(zhì)

營商法治環(huán)境的評價方法旨在解決借助何種方式來衡量營商法治環(huán)境質(zhì)量的問題。就實踐中常用的定性（質(zhì)性）與定量（量化）評價方法而言，單采任何一種評價方法均存在失之偏頗的先天性不足。定性方法本身帶有濃厚的經(jīng)驗與價值判斷色彩，難以確保切實尊重法治規(guī)律并反映客觀現(xiàn)實。而以定量方法量化指標所得到的權(quán)重分配與評價數(shù)值，也面臨無法經(jīng)驗化、通識化進而真正融入法治實踐的困境。因此，有學者認為法治評價這種“偽精確”的評價方法難以成為促進法治意識與法治實踐的依據(jù)，更難以轉(zhuǎn)化為推動法治改革的動力[19]。然而法治評價仍要繼續(xù)，營商環(huán)境優(yōu)化也始終在路上。目前來看，彌補評價方法缺陷的最優(yōu)解在于兼采兩種方法的優(yōu)點開展綜合評價。由于法治本身擁有形式法治與實質(zhì)法治兩種面貌，且二者往往難以在同一地區(qū)、同一領(lǐng)域同時顯現(xiàn)。多數(shù)情況下，一個地區(qū)可能在法律規(guī)范的完備程度上難以挑剔，但法律規(guī)范的實施狀態(tài)與治理效果卻千瘡百孔，即形式大于實質(zhì)，反之亦然。從形式法治與實質(zhì)法治的內(nèi)在特征出發(fā)，兼采定性與定量方法對營商法治環(huán)境開展綜合評價將有助于消解單采其一帶來的固有缺陷：針對易于觀測的形式要件以定量評價為主，針對難以界定的實質(zhì)要件則定性與定量評價并重。具言之，在客觀指標上，需注重“率”的數(shù)據(jù)搜集工作，盡量選擇諸如營商法制數(shù)量、商事案件占比、商事案件審判執(zhí)行狀況、每萬人律師比等由公共機構(gòu)發(fā)布的、權(quán)威性與客觀性強的指標；在主觀指標上，以訪談、問卷等方式開展群眾、企業(yè)滿意度調(diào)查，并通過專家評價驗證質(zhì)性。此外，在指標體系設(shè)計思路上應(yīng)當注重綜合評價方法的運用，盡量選取便于通過質(zhì)性和量化兩種途徑綜合檢驗的指標，使評價結(jié)論具備回溯診斷的空間。

營商法治環(huán)境的評價標準旨在解決依靠什么尺度來衡量營商法治環(huán)境質(zhì)量的問題。評價標準的確定需要同時在指數(shù)上確保評價指標體系的質(zhì)性和量化效果，并在內(nèi)容上兼顧法治評價對主觀價值判斷和客觀公平正義的內(nèi)在要求。習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十六次會議上強調(diào)，要營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境[20]。從政策角度理解，穩(wěn)定公平透明和可預期即為衡量營商環(huán)境質(zhì)量、構(gòu)建營商環(huán)境評價體系的尺度。從法治評價的標準來看，法治的形式要件與實質(zhì)要件均應(yīng)被納入重點考慮范疇。形式法治評價體現(xiàn)為法律公布是否符合形式民主要求、法律是否具有明確性、法律解釋是否客觀、依法行政是否具有制度保障、法律監(jiān)督是否完備等表象標準，實質(zhì)法治評價則體現(xiàn)為法的道德性、司法的能動性、公眾法治意識與法律信仰、公平正義、自由民主等內(nèi)在標準，二者共同體現(xiàn)法律至上、權(quán)力制約、程序正當、民主平等、道德正義等法治價值基準[21]。從對照視角來看，公平正義的法治環(huán)境與可預期的營商環(huán)境在價值理念上一脈相承——市場自由、交易公開透明、商事程序正當、產(chǎn)權(quán)保護、司法公平正義等理念既是實質(zhì)法治的內(nèi)涵，也是營商環(huán)境優(yōu)化所預期的目標。同時，法治是社會主體的法治，可預期是社會主體對營商環(huán)境的預期，社會主體是法治化營商環(huán)境的重要利益相關(guān)群體，自然便是衡量營商環(huán)境法治化的尺度[22]。故營商法治環(huán)境的評價標準應(yīng)當選擇以社會主體，尤其是企業(yè)等市場主體的視角出發(fā)，全面衡量形式法治下營商法制的完備與穩(wěn)定，實質(zhì)法治下商事執(zhí)法與司法的公平、效率與透明，以及社會交易制度環(huán)境與信用環(huán)境的自由與安全，從而客觀反映營商法治環(huán)境的建設(shè)水平。

（三）評價框架：動靜結(jié)合的四重維度

營商法治環(huán)境的評價框架搭建需秉持公平、正義、可量化和可觀化等法治評價理念，結(jié)合營商環(huán)境法治化語境下對形式法治與實質(zhì)法治的雙重評價需求，可從動態(tài)制度運行環(huán)境與靜態(tài)制度供給環(huán)境并重的如下四重維度搭建營商法治環(huán)境的評價框架。

第一，營商法制環(huán)境評價。新古典經(jīng)濟學認為，健全的法律制度是維護和推進交易的唯一必要條件[23]。 即使在現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展不斷推動市場交易手段多元化的背景下，法律制度的“穩(wěn)（穩(wěn)定）”“?。ń∪毙匀韵禒I商者維持心理預期與獲得制度救濟的必要條件。因此，營商法治環(huán)境評價框架的首要維度應(yīng)當圍繞法律制度環(huán)境展開，并在下級指標的設(shè)計過程中針對營商法律制度的穩(wěn)健性進行逐步分解?！胺€(wěn)”重在通過梳理法律法規(guī)和政策文件的立、改、廢情況，衡量營商法制環(huán)境是否持久穩(wěn)定有效而非朝令夕改；“健”重在通過考察營商者普遍呼吁的制度供給需求是否得到及時響應(yīng)和滿足，衡量營商法制環(huán)境是否健全完善。此外，鑒于法律一經(jīng)制定即面臨僵化，但其所調(diào)整的社會關(guān)系并非靜止不動[24]。故穩(wěn)健性亦指向?qū)I商法制體系的彈性調(diào)整空間開展評價，考察其在面臨諸如經(jīng)濟危機、市場動蕩、企業(yè)并購破產(chǎn)、重大集團訴訟等突發(fā)狀況下是否具備迅速調(diào)適以回應(yīng)市場規(guī)則供給需求的張力。

第二，政企互動環(huán)境評價。政府與企業(yè)的正向倫理互動為社會信用環(huán)境的重建指明了方向，即以道德為支撐、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以法律為保障[25]。營商環(huán)境優(yōu)化與信用環(huán)境重建具有目的與方法上的連貫性，營商環(huán)境優(yōu)化同樣有賴于政企間的正向互動。政府供給與企業(yè)需求是營商環(huán)境優(yōu)化中的兩大核心導向[26]，政企雙方是營商環(huán)境優(yōu)化的原動力主體，政企互動的法治化程度理應(yīng)被納入營商法治環(huán)境的評價范疇。實踐中，致力于評估法治政府建設(shè)成效的法治評價習慣以“依法行政環(huán)境”指標來衡量政府依法行政水平，大多固守政府本位視角，圍繞審批程序繁簡、信息公開透明和行政執(zhí)法水平等角度設(shè)計下級指標。而營商法治環(huán)境評價則應(yīng)突出企業(yè)本位視角，從企業(yè)全生命周期內(nèi)不同階段的政府服務(wù)需求出發(fā)，開展政企互動環(huán)境項下的指標設(shè)計工作，重點圍繞開辦企業(yè)、辦理經(jīng)營許可、獲取資源型（水力、電力、土地）服務(wù)、稅費繳納、項目保障、辦理破產(chǎn)等企業(yè)端需求以及政府面對企業(yè)需求時在法定職能履行、企業(yè)權(quán)益保護、市場監(jiān)管和信息服務(wù)等方面的法治回應(yīng)實效進行評價，以此衡量政企互動環(huán)境的法治水平。

第三，司法能動環(huán)境評價。司法系統(tǒng)的法律適用水平以及司法結(jié)果的公正性，直接決定了人們對司法系統(tǒng)的信任程度，進而影響到市場運行效率與經(jīng)濟發(fā)展[27]。同時，大量實證研究證明司法能動對于企業(yè)創(chuàng)新、分工和經(jīng)營效率提升具有顯著影響[28]。故多數(shù)既有法治評價體系均圍繞司法環(huán)境開展了指標設(shè)計。如余杭法治指數(shù)圍繞“司法公正權(quán)威”指標開展群眾調(diào)查，并注重對“上、抗訴案件率”“再審案件率”“二審改判率”等“率”的數(shù)據(jù)搜集，以綜合評價司法環(huán)境的公平正義程度。昆明法治指數(shù)圍繞“公正司法”二級指標設(shè)計了“審判公正與效率水平”“檢控效率水平”等三級指標。WJP指數(shù)則選擇了諸如“司法系統(tǒng)”“司法制度”“律師或代理人”“替代性糾紛解決機制”等更為寬泛的司法環(huán)境指標開展調(diào)查。在營商法治環(huán)境評價中，司法能動環(huán)境的檢驗應(yīng)當同時覆蓋企業(yè)經(jīng)營和司法運作的全生命周期，針對涉企商事案件，從司法立案、審判、執(zhí)行、監(jiān)督到法律服務(wù)和可替代糾紛解決機制的供給水平等角度提供全方位的評價標準，并注重指標的“率”化改造，從而提升評價結(jié)論的量化性和可觀性。

第四，社會信用環(huán)境評價。社會信用環(huán)境是營商法治環(huán)境的有機組成部分，推動社會信用體系建設(shè)是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加強和創(chuàng)新社會治理的重要手段。社會信用體系的法治健全程度對于強化企業(yè)入駐信心和提升企業(yè)市場風險規(guī)避能力具有重要意義。在世界銀行《營商環(huán)境報告》中，諸如“獲得信貸”“執(zhí)行合同”“辦理破產(chǎn)”等指標均涉及對社會信用體系建設(shè)水平的檢驗。國務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導意見》亦要求構(gòu)建守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒協(xié)同機制，形成多主體聯(lián)動的共治格局，圍繞信用觸發(fā)反饋、信用公示、信用共享與使用、紅黑名單、信用修復、主體權(quán)益保護等方面共同推動社會信用環(huán)境建設(shè)。在多主體聯(lián)動的共治理念下，社會信用環(huán)境評價的對象應(yīng)當涵蓋企業(yè)、政府與行業(yè)組織、征信機構(gòu)等第三方，區(qū)分商務(wù)信用、政務(wù)信用和公共信用等不同場域設(shè)計下級指標，著重評價各項信用機制的制度化水平與實施狀況，以全面衡量社會信用環(huán)境的法治建設(shè)成效。

三、營商法治環(huán)境評價指標體系的構(gòu)建與闡釋

以動靜結(jié)合的四重維度構(gòu)建的營商法治環(huán)境評價框架，從宏觀層面塑造了營商法治環(huán)境評價指標體系的“骨骼”，即一級指標。下級指標的選取則較為微觀，需以一定的指標設(shè)計原則為指引具體展開。從質(zhì)性與量化并重、形式法治與實質(zhì)法治兼顧的評價需求出發(fā)，將營商法治環(huán)境評價的指標設(shè)計原則歸納為共識化、可量化、可回溯和企業(yè)主體化四個方面。依循前述體系性思路，借鑒已有營商環(huán)境評價和法治評價指標體系建設(shè)經(jīng)驗，嘗試構(gòu)建如表1所示的營商法治環(huán)境評價指標體系，并將微觀層面的構(gòu)建思路闡釋如下。

（一）共識化原則

對各指標在語義概念上完成具象化改造、達成共識、排列有序且互不重疊、矛盾。在營商法治環(huán)境評價指標設(shè)計過程中，法治概念的抽象化難題需借助指標設(shè)計的具象化與共識化改造尋求破解，并強調(diào)指標語義的貼切性與直觀性，從而便利評價主體與抽樣人群共同尋求對指標內(nèi)容的普適理解。共識化原則的貫徹體現(xiàn)在兩個角度：一是理論的共識化。例如，考慮到法制環(huán)境的二階性（靜態(tài)存在與動態(tài)實施并存）特點以及法治評價對形式法治與實質(zhì)法治分別評價的慣例，指標體系采用了從靜態(tài)層面考察法制環(huán)境的形式與實效和從動態(tài)層面考察法制環(huán)境的穩(wěn)健性的綜合評價方式，進而在“營商法制環(huán)境”項下設(shè)置了涉企法律法規(guī)（政策）“形式性”“穩(wěn)健性”“實效性”3個二級指標。二是政策的共識化。例如，“政企互動環(huán)境”項下的二級指標設(shè)計基于政策共識與政策還原的考慮，結(jié)合《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》相關(guān)部署，圍繞“健全行政執(zhí)法工作體系”與“全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”要求設(shè)置“行政執(zhí)法水平”二級指標，圍繞“分級分類推進行政審批制度改革”要求設(shè)置“商事審批水平”二級指標，圍繞“全面實行政府權(quán)責清單制度”與“增強公眾參與實效”要求設(shè)置“政務(wù)與信息公開水平”“企業(yè)權(quán)益保障水平”二級指標。

（二）可量化原則

優(yōu)先選取可量化的客觀指標，并對確有必要保留的主觀指標逐步實現(xiàn)量化改造。在營商法治環(huán)境評價指標設(shè)計過程中，若主觀指標占比過高，則將面臨因其經(jīng)驗主義色彩和不可控的個體化差異而挑戰(zhàn)評價結(jié)果精確性的風險。評價指標數(shù)據(jù)來源的便易性與準確性決定了評價指標的可量化程度，評價指標的可量化程度則進一步?jīng)Q定了整個評價體系的科學性。量化評價指標的設(shè)計重點在于考量指標所需數(shù)據(jù)的可得性和權(quán)威性。指標體系中客觀指標所需的營商法治數(shù)據(jù)可以通過官方信息搜取與問卷調(diào)研兩種方式獲取。第一，官方信息搜取。例如，指標體系在“政企互動環(huán)境”項下設(shè)置的“依法行政績效考評”“涉企重大執(zhí)法決定公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計”“公務(wù)員職務(wù)犯罪率”“平均審批耗時”“政府網(wǎng)站績效考評結(jié)果”等三級指標所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)大多可以通過政府網(wǎng)站以及第三方公共平臺檢索獲得，數(shù)據(jù)來源的公共性有助于提升評價結(jié)果的權(quán)威性。第二，問卷調(diào)研。例如，指標體系在“商事審批水平”項下設(shè)置的“開辦企業(yè)便利度”等三級指標所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以通過官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計展現(xiàn)，故需評價者利用問卷和訪談等實地調(diào)研方式加以獲取。

（三）可回溯原則

指標設(shè)計應(yīng)當實現(xiàn)可回訪、可診斷，無論主客觀評價，均需建立一種可供回溯驗證結(jié)果的評價機制，對同一指標的評價反饋結(jié)果追求以主客觀評價兩種方式實現(xiàn)交互檢驗論證，從而降低因評價對象的主觀認知差異而對評價結(jié)果精確性造成的負面影響。尤其在主觀評價場合，不同個體針對同一指標作出的不同回應(yīng)需要借助各個主觀評價結(jié)果之間的交互驗證進行診斷，再利用客觀評價結(jié)果對主觀評價結(jié)果進行對照檢視，進而實現(xiàn)評價結(jié)論整體可回溯。對此，指標體系一方面采用了公眾評價、企業(yè)評價與專家評價相結(jié)合，檢驗同一指標評價結(jié)果準確度的交互驗證方式。例如，指標體系在“涉企法律法規(guī)（政策）形式性”項下不僅設(shè)置了由公眾、企業(yè)分別參評的“立法聽證”“內(nèi)容完備”等三級指標，對立法程序的正當性和法律制度的完備性進行主觀評價，同時引入了專家評價方式，根據(jù)專家對“內(nèi)容科學”“體系合理”“制定程序正當”等三級指標的評價結(jié)果，與前者的主觀評價結(jié)果質(zhì)性實現(xiàn)交互驗證。另一方面采用了以客觀指標驗證主觀指標的交互驗證方式。例如，指標體系在“商務(wù)信用環(huán)境”項下設(shè)置了由專家參評的“企業(yè)經(jīng)營信息公示制度”“紅黑名單制度”等三級指標，對社會信用機制的建設(shè)與實施狀況進行主觀評價，同時對應(yīng)設(shè)置了“商務(wù)失信記錄指數(shù)”“商務(wù)信用制度實施指數(shù)”等可量化的三級指標，以客觀量化的數(shù)據(jù)對照檢驗專家主觀評價結(jié)果的準確性。

（四）企業(yè)主體化原則

基于企業(yè)本位主體視角，指標選取需覆蓋企業(yè)全生命周期內(nèi)的法治環(huán)境供給需求。指標體系的設(shè)計依據(jù)企業(yè)生命周期理論，重點考察營商法治環(huán)境對企業(yè)營商需求的回應(yīng)程度和保障力度，據(jù)此圍繞企業(yè)評價設(shè)置了38個主觀指標與33個客觀指標，以求全面反映企業(yè)主體視角下的營商法治環(huán)境建設(shè)成效。例如，在“涉企法律法規(guī)（政策）穩(wěn)健性”項下設(shè)置了“企業(yè)合規(guī)成本低”“法制實施成本低”等三級指標，即從優(yōu)化企業(yè)降本增效的制度環(huán)境出發(fā)評價營商法制環(huán)境。又如，在“政企互動環(huán)境”項下圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，設(shè)置了“公務(wù)員廉潔度”“納稅便利”“收費規(guī)范”“執(zhí)法公正”等三級指標，力求以企業(yè)感知為基礎(chǔ)，凸顯企業(yè)在營商法治環(huán)境評價中的主體地位。再如，“司法執(zhí)行水平”項下的指標設(shè)計充分考慮到涉企商事案件法律關(guān)系復雜、利益牽扯廣泛、執(zhí)行金額較大、執(zhí)行標的分散等特征，企業(yè)作為債權(quán)人在司法執(zhí)行環(huán)節(jié)往往遭遇執(zhí)行難和執(zhí)行不能的困境，故針對性地設(shè)置了“商事案件執(zhí)行效率”“商事案件執(zhí)行終結(jié)率”等三級指標，以客觀衡量司法執(zhí)行制度建設(shè)實效。

四、結(jié) 語

營商法治環(huán)境評價指標體系的構(gòu)建是涉及一整套要素調(diào)動的系統(tǒng)性工程。基于中國營商法治環(huán)境建設(shè)實踐與未來走向的理性視角，結(jié)合營商環(huán)境評價與法治評價的跨學科研究方法，采用融合頂層設(shè)計、評價方法與標準、評價框架在內(nèi)的體系性思路，兼顧形式法治與實質(zhì)法治的雙重需求，從宏觀層面搭建涵蓋營商法制環(huán)境、政企互動環(huán)境、司法能動環(huán)境和社會信用環(huán)境在內(nèi)的營商法治環(huán)境評價框架，圍繞共識化、可量化、可回溯和企業(yè)主體化的指標設(shè)計原則，構(gòu)建營商法治環(huán)境評價指標體系模型，并對微觀層面的指標擇取邏輯作出闡釋。在實操性方面，尚沒有設(shè)計分數(shù)權(quán)重、指標選擇依賴主觀邏輯、外部問題研究不足以及缺少實證檢驗，優(yōu)劣之處尚需進一步結(jié)合實踐加以驗證。

注釋：

① 余杭法治指數(shù)評價體系通過設(shè)計人民群眾法治滿意度調(diào)查問卷來衡量不易量化的軟性指標，包括“人民群眾對政府行政工作的認同度”“人民群眾對司法工作的滿意度”“人民群眾的社會法治意識程度”等九項內(nèi)容。雖然本著客觀中立、擴大調(diào)查面的問卷派發(fā)原則，但得到的問卷結(jié)果仍具有明顯的主觀性傾向。尤其表現(xiàn)在“社會法治意識程度”一項得出了遠超其他項的86.8分的高分上，這進而說明調(diào)查對象對于法治概念作出了無意識的調(diào)優(yōu)性價值判斷。例如，多數(shù)調(diào)查對象認為法治意識以不違法為界限，部分調(diào)查對象偏向認為法治意識以不犯罪為界限，也有部分調(diào)查對象通過維權(quán)意識來審視自身法治意識。前述現(xiàn)象說明對于法治概念的理解偏差會產(chǎn)生法治評價量化難的問題。

參考文獻：

［1］ 謝紅星.法治化營商環(huán)境的證成、評價與進路——從理論邏輯到制度展開[J].學習與實踐，2019（11）：36-46.

[2] 李穎軼.中國營商環(huán)境評估的進路策略與價值選擇——以法國應(yīng)對世行《營商環(huán)境報告》為例[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2020，52（01）：187-195，200.

[3] 羅培新.世界銀行營商環(huán)境評估：方法·規(guī)則·案例[M].南京：譯林出版社，2020：11.

[4] 鄭方輝，王正，魏紅征.營商法治環(huán)境指數(shù)：評價體系與廣東實證[J].廣東社會科學，2019（5）：214-223，256.

[5] 孟濤.論法治評估的三種類型——法治評估的一個比較視角[J].法學家，2015（03）：16-31，176.

[6] 易衛(wèi)中.地方法治建設(shè)評價體系實證分析——以余杭、昆明兩地為例[J].政治與法律，2015（5）：26-32.

[7] 康蘭平.中國法治評估量化方法研究的齟齬與磨合[J].東北師大學報（哲學社會科學版），2019（1）：93-102.

[8] 萬良勇.法治環(huán)境與企業(yè)投資效率——基于中國上市公司的實證研究[J].金融研究，2013（12）：154-166.

[9] 朱健齊，陳怡忻.我國營商環(huán)境評估量化研究——從以世界銀行營商環(huán)境指標為主的國際指標談起[J].經(jīng)濟視角，2019（3）：53-61.

[10]楊濤.營商環(huán)境評價指標體系構(gòu)建研究——基于魯蘇浙粵四省的比較分析[J].商業(yè)經(jīng)濟研究，2015（13）：28-31.

[11]易海輝.粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地城市群營商法治指數(shù)建構(gòu)：動因、價值及路徑[J].法治社會，2018（2）：50-61.

[12]Bourdieu P．The field of cultural production： essays on art and literature［M］．New York：Columbia University Press，1993： 805-853．

[13]李德順.關(guān)注法治中國的頂層設(shè)計[J].中國政法大學學報，2014（2）：7-9.

[14]姜明安.論法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的相互關(guān)系[J].法學雜志，2013，34（6）：1-8.

[15]Albers P．How to measure the rule of law： a comparison of three studies［R］．Not published.

[16]於興中.“法治”是否仍然可以作為一個有效的分析概念？[J].人大法律評論，2014（2）：3-16.

[17]劉凱，白立士.“法治評價”量化研究的方法論基礎(chǔ)[J].華南師范大學學報（社會科學版），2016（2）：131-136.

[18]張德淼.法治評估的實踐反思與理論建構(gòu)——以中國法治評估指標體系的本土化建設(shè)為進路[J].法學評論，2016，34（1）：125-132.

[19]伍德志.論法治評估的“偽精確”[J].法律科學（西北政法大學學報），2020，38（1）：3-15.

[20]習近平.營造穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境[J].政策，2017（8）：77.

[21]張德淼，李朝.中國法治評估指標體系的生成與演進邏輯——從法治概念到評測指標的過程性解釋[J].理論與改革，2015（2）：126-133.

[22]婁成武，張國勇.治理視閾下的營商環(huán)境：內(nèi)在邏輯與構(gòu)建思路[J].遼寧大學學報（哲學社會科學版），2018，46（2）：59-65，177.

[23]張維迎.法律制度的信譽基礎(chǔ)[J].經(jīng)濟研究，2002（1）：3-13，92-93.

[24]張本才.未來法學論綱[J].法學，2019（7）：3-17.

[25]歐陽潤平.政企關(guān)系與倫理互動[J].湖南師范大學社會科學學報，2004（4）：33-36.

[26]劉剛，梁晗.外部性視角下營商環(huán)境的優(yōu)化——基于企業(yè)需求導向的研究[J].中國行政管理，2019（11）：52-59.

[27]謝海定.中國法治經(jīng)濟建設(shè)的邏輯[J].法學研究，2017，39（6）：21-40.

[28]楊進，張攀.地區(qū)法治環(huán)境與企業(yè)績效——基于中國營商環(huán)境調(diào)查數(shù)據(jù)的實證研究[J].山西財經(jīng)大學學報，2018，40（9）：1-17.

（責任編輯：鐘 瑤）

On the Logic and Index System of Evaluation

of the Legal Environment for Doing Business

GUO Hailan

（School of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120，China）

Abstract：Based on the rational perspective of the construction practice and future direction of the legal environment for business in China， combined with interdisciplinary research methods of business environment evaluation and legal evaluation， a systematic approach integrating top-level design， evaluation methods and standards， and evaluation framework is adopted， taking into account the dual needs of formal rule of law and substantive rule of law. From a macro level， a covering business legal environment， government enterprise interaction environment， and the evaluation framework for the legal environment of business， including the judicial active environment and social credit environment， revolves around the principles of consensus， quantification， traceability， and enterprise subjectivity in indicator design， constructs an evaluation indicator system model for the legal environment of business， and explains the logic of indicator selection at the micro level.

Key words：evaluation of business environment; rule of law evaluation; environmental assessment of business rule of law; index system

收稿日期： 2023-07-23

基金項目：重慶市技術(shù)預見與制度創(chuàng)新項目（cstc2019jsyj-zdxwtBX0005）

作者簡介： 郭海藍（1993—），男，重慶永川人，博士，西南政法大學行政法學院講師，研究方向：行政法、經(jīng)濟法。