推動(dòng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)踐與思考

☉ 趙潔

黨和國(guó)家高度重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。黨的十九屆五中全會(huì)首次把實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，提出健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系。黨的二十大報(bào)告提出，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。具體到居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，為什么要發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，其發(fā)展現(xiàn)狀怎樣，新時(shí)代如何更好推進(jìn)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等等，這些問(wèn)題都值得深入研究和思考。

主要背景

截至2022 年底，我國(guó)60 周歲及以上老年人2.80 億，占總?cè)丝诘?9.8%，其中，65 周歲及以上老年人2.09 億。發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是關(guān)乎我國(guó)超2 億老年人幸福安康和億萬(wàn)家庭和諧美滿(mǎn)的“國(guó)之大者”，也是增進(jìn)民生福祉、讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的應(yīng)有之義。

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的迫切需要。根據(jù)《世界人口展望（2022）》預(yù)測(cè)，2035 年我國(guó)老年人口將突破4 億。本世紀(jì)，我國(guó)將長(zhǎng)期面臨數(shù)量龐大的老年人口壓力。而且，在老年人口尤其是80 周歲及以上的高齡老年人中，有相當(dāng)比例的失能、部分失能老年人?？紤]到老年人更愿意在家中接受照料，從養(yǎng)老服務(wù)的剛性需求出發(fā)，迫切要求建立完善的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。

符合大多數(shù)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。隨著傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能有所弱化，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為老年人的選擇之一，但是從文化傳統(tǒng)、生活習(xí)慣和養(yǎng)老觀念等方面看，很多老年人不愿離開(kāi)家庭，也不愿離開(kāi)自身熟悉的生活環(huán)境，居家和社區(qū)養(yǎng)老成為老年人的最佳選擇。讓老年人不離開(kāi)家庭，在熟悉環(huán)境中安享晚年，既符合老年人實(shí)際需求，也有利于親情代際傳遞。

絕大多數(shù)家庭老年人的現(xiàn)實(shí)選擇。早在2007 年，上海市在全國(guó)率先提出了“9073”養(yǎng)老模式，即90%的老年人由家庭自我照顧，采取以家庭為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老；7%的老年人享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，提供日間照料；3%的老年人享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。接著，北京市于2009 年提出“9064”養(yǎng)老服務(wù)新模式，即90%的老年人在社會(huì)化服務(wù)協(xié)助下通過(guò)家庭照顧養(yǎng)老，6%的老年人通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)照顧服務(wù)養(yǎng)老，4%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老。北京市2023 年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：99%的老年人選擇居家養(yǎng)老，僅有1%的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；85%的失能（認(rèn)知障礙）老年人選擇在家中養(yǎng)老。這說(shuō)明居家養(yǎng)老更符合老年人的需求，也是最受歡迎的養(yǎng)老方式。

實(shí)踐成果

從2016 年開(kāi)始，民政部、財(cái)政部在全國(guó)31 個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)連續(xù)7 年開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)和基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動(dòng)項(xiàng)目，累計(jì)投入83 億元中央專(zhuān)項(xiàng)彩票公益金支持發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，并帶動(dòng)地方資金配套和社會(huì)資本參與共同開(kāi)展家庭養(yǎng)老床位建設(shè)和居家養(yǎng)老上門(mén)服務(wù)。民政部聯(lián)合相關(guān)部門(mén)加快推進(jìn)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)了從保障特困老年人群體向?yàn)槿w老年人開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)的轉(zhuǎn)型，從側(cè)重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向居家社區(qū)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。各級(jí)民政部門(mén)聚焦群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)切的就近養(yǎng)老問(wèn)題，加快解決養(yǎng)老服務(wù)最后“一公里”問(wèn)題。

加大政策扶持力度。截至目前，全國(guó)已有72 部省級(jí)或地市級(jí)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)條例。這些條例中，部分直接以居家養(yǎng)老服務(wù)為題，其他條例中一般都有居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)章，其中大部分內(nèi)容與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)實(shí)踐密切相關(guān)。同時(shí)，部分地級(jí)市以試點(diǎn)工作為契機(jī)，編制并貫徹居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包含服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，填補(bǔ)了長(zhǎng)期以來(lái)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)的空白，并推動(dòng)相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂。建立居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系，引入第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展質(zhì)量監(jiān)管，推動(dòng)構(gòu)建科學(xué)合理的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。

創(chuàng)新推動(dòng)改革試點(diǎn)?！笆濉逼陂g，民政部會(huì)同相關(guān)部門(mén)通過(guò)完善政策措施、推動(dòng)設(shè)施配建、組織開(kāi)展試點(diǎn)、鼓勵(lì)探索創(chuàng)新等方式，推動(dòng)老年人周邊、身邊、床邊的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展。中央支持開(kāi)展的全國(guó)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)于2016 年啟動(dòng)，每年各一批，五批試點(diǎn)地區(qū)覆蓋31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的203 個(gè)市（區(qū)）。各試點(diǎn)地區(qū)立足本地實(shí)際，大膽探索、積極實(shí)踐，以居家社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展為方向，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線(xiàn)，以解決城市養(yǎng)老難題為重點(diǎn)，堅(jiān)持有為政府和有效市場(chǎng)更好結(jié)合，堅(jiān)持事業(yè)產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)解決居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、短板等問(wèn)題，在完善體制機(jī)制、創(chuàng)新發(fā)展模式、服務(wù)保障民生、帶動(dòng)社會(huì)投資、連鎖化規(guī)模化發(fā)展等方面取得了豐富經(jīng)驗(yàn)和積極成效。

夯實(shí)基本養(yǎng)老服務(wù)?！笆奈濉逼陂g，為實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)，中央財(cái)政決定安排中央專(zhuān)項(xiàng)彩票公益金，支持實(shí)施居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動(dòng)項(xiàng)目，每年投入11 億元。2021 年、2022 年和2023 年，先后支持42 個(gè)、42 個(gè)、50 個(gè)項(xiàng)目地區(qū)，共134 個(gè)市（區(qū)），為經(jīng)濟(jì)困難的失能、部分失能老年人建設(shè)家庭養(yǎng)老床位，提供居家養(yǎng)老上門(mén)服務(wù)，推動(dòng)居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)向縱深發(fā)展。提升行動(dòng)項(xiàng)目通過(guò)中央財(cái)政的示范帶動(dòng)作用，引導(dǎo)各地發(fā)揮社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)家庭養(yǎng)老的專(zhuān)業(yè)支撐作用，有效推進(jìn)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。僅2021 年的42 個(gè)項(xiàng)目地區(qū)，就為經(jīng)濟(jì)困難失能、部分失能老年人建設(shè)家庭養(yǎng)老床位7.4 萬(wàn)張。

探索服務(wù)模式創(chuàng)新。各地因地制宜、積極探索創(chuàng)新服務(wù)模式，以滿(mǎn)足多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，在全國(guó)形成了比較完備的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展環(huán)境。例如，家庭養(yǎng)老床位滿(mǎn)足了失能、高齡老年人家庭照護(hù)需求；適老化改造使老年人居家環(huán)境更貼合老年人需求；探訪(fǎng)關(guān)愛(ài)服務(wù)讓空巢、獨(dú)居老年人有了安全感，等等。不少地方還采取互助養(yǎng)老等做法，支持低齡老年人幫助失能、高齡老年人，促進(jìn)老有所為和老有所養(yǎng)相結(jié)合。試點(diǎn)工作還推動(dòng)了醫(yī)養(yǎng)資源融合發(fā)展，部分地區(qū)通過(guò)簽約家庭醫(yī)生、醫(yī)養(yǎng)簽約合作、構(gòu)建綠色通道等方式，實(shí)現(xiàn)了醫(yī)養(yǎng)資源的深度融合，助力老年人獲得就近就便、快捷實(shí)惠的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

優(yōu)化服務(wù)資源布局。推動(dòng)各地加強(qiáng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面發(fā)展具備全日托養(yǎng)、日間照料、上門(mén)服務(wù)、區(qū)域協(xié)調(diào)指導(dǎo)等綜合功能的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心，扶持培育連鎖化、品牌化、規(guī)?；\(yùn)營(yíng)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。截至2022 年第四季度，全國(guó)共有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施34.1 萬(wàn)個(gè)、床位309.4 萬(wàn)張，分別占全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施數(shù)和床位數(shù)的89.4%、37.6%。試點(diǎn)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)從“零星布局”到“規(guī)模發(fā)展”，織密設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)完善縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系。部分地區(qū)通過(guò)建立養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)、開(kāi)發(fā)養(yǎng)老服務(wù)電子地圖等方式，公布居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信息?？萍贾蠈?shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)地域的擴(kuò)大和服務(wù)人群的擴(kuò)展，服務(wù)地域從部分地域擴(kuò)展到城鄉(xiāng)全域，服務(wù)人群從部分老年人擴(kuò)展到所有老年人。

對(duì)策建議

目前，從頂層設(shè)計(jì)和各地實(shí)踐看，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還存在一些堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，比如養(yǎng)老服務(wù)法治建設(shè)尚不健全、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局有待優(yōu)化、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾仍然存在等等。建議從以下五個(gè)方面發(fā)力，推動(dòng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，提升老年人獲得感、幸福感、安全感。

完善養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策體系。加快養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)建設(shè)，積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)立法研究工作。通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)立法，為新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況等因素，及時(shí)研究動(dòng)態(tài)調(diào)整國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)清單，逐步拓展基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，繼續(xù)完善基本養(yǎng)老服務(wù)制度體系，指導(dǎo)地方貫徹落實(shí)基本養(yǎng)老服務(wù)清單。建立老年人能力綜合評(píng)估制度，宣傳貫徹《老年人能力評(píng)估規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，依申請(qǐng)為有需求的65周歲及以上老年人提供老年人能力綜合評(píng)估，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨地區(qū)互認(rèn)。建立動(dòng)態(tài)更新的老年人能力綜合評(píng)估和基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)。

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。以建設(shè)示范性居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為抓手，嚴(yán)格落實(shí)新建居住區(qū)和老舊小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建和補(bǔ)齊要求，重點(diǎn)推進(jìn)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，支持發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)（村互助養(yǎng)老幸福院或服務(wù)站），為城鄉(xiāng)老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、適老化改造、精神慰藉、輔具租賃等專(zhuān)業(yè)服務(wù)，構(gòu)建長(zhǎng)短托相結(jié)合、日間照料與上門(mén)服務(wù)相銜接的服務(wù)格局。加大城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，在城市中心城區(qū)通過(guò)閑置資源改造等方式增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。地方應(yīng)加大財(cái)政投入，逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼水平，補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板。

優(yōu)化居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。持續(xù)實(shí)施居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動(dòng)項(xiàng)目，主要針對(duì)失能、部分失能老年人，不斷擴(kuò)大項(xiàng)目地區(qū)范圍、服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，推進(jìn)老年人家庭適老化改造，做實(shí)家庭養(yǎng)老床位和居家養(yǎng)老上門(mén)服務(wù)，多渠道全面開(kāi)展老年人探訪(fǎng)關(guān)愛(ài)服務(wù)。加大居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)宣傳力度，結(jié)合老年人能力評(píng)估結(jié)果，通過(guò)政策引導(dǎo)和資金按比例傾斜等方式，為有意愿的老年人家庭開(kāi)展適老化改造和上門(mén)服務(wù)等，提高居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展能力。鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)簽約合作、內(nèi)設(shè)醫(yī)療康復(fù)站點(diǎn)等方式，提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，滿(mǎn)足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的雙重需求。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)與管理的智慧化應(yīng)用，精準(zhǔn)對(duì)接服務(wù)需求與供給，為居家老年人提供“菜單式”就近便捷的養(yǎng)老服務(wù)。

充分調(diào)動(dòng)各類(lèi)社會(huì)力量積極性。調(diào)動(dòng)家庭積極性，強(qiáng)化家庭作為養(yǎng)老第一責(zé)任主體的贍養(yǎng)撫養(yǎng)功能，讓家庭和個(gè)人愿意為養(yǎng)老服務(wù)買(mǎi)單，推動(dòng)形成政府、市場(chǎng)、家庭、社會(huì)共同參與、良性循環(huán)的機(jī)制。有效整合政府各相關(guān)部門(mén)的政策資源，形成支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展合力。支持利用閑置資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，在房屋租金、水電費(fèi)用、貸款融資等方面給予降費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)支持。

加快居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。聯(lián)合相關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的政策文件，建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才特別是養(yǎng)老護(hù)理員的培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)制度機(jī)制，完善養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)技能等級(jí)社會(huì)化認(rèn)定機(jī)制。開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域職業(yè)技能競(jìng)賽和表彰活動(dòng)，加強(qiáng)激勵(lì)宣傳，提高從業(yè)人員社會(huì)地位。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)學(xué)科、專(zhuān)業(yè)建設(shè)，開(kāi)拓老年人能力評(píng)估師、養(yǎng)老顧問(wèn)等新職業(yè)。通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合等方式，多渠道面向家庭照護(hù)者和志愿者等開(kāi)展日常照護(hù)技能培訓(xùn)，彌補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)人才短缺短板。