三星堆國(guó)家文物保護(hù)利用示范區(qū)建設(shè)投融資問(wèn)題探討

徐琳抒

（國(guó)家開發(fā)銀行四川省分行，四川成都 610041）

0 引言

2021 年8 月，三星堆列入首批國(guó)家文物保護(hù)利用示范區(qū)，《三星堆國(guó)家文物保護(hù)利用示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》（2021-2023 年）獲批[1]。三星堆國(guó)家文物保護(hù)利用示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“三星堆示范區(qū)”）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及城市規(guī)劃、布局、功能的改建或改造，促進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用、解決阻礙城市發(fā)展的問(wèn)題屬于城市更新范疇。與國(guó)外典型國(guó)家相比，我國(guó)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用和城市更新的投融資主要表現(xiàn)為中央、地方財(cái)政投入或發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券（簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”），基金模式尚不活躍；在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的背景下，銀行貸款模式受限，尤其以歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用為目的的公益性或準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目面臨融資瓶頸[2]。

近些年，推動(dòng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用和城市更新協(xié)同發(fā)展，受到各級(jí)政府部門的高度關(guān)注，但將歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用和城市更新結(jié)合，統(tǒng)籌解決投融資問(wèn)題的研究較少。本文圍繞三星堆示范區(qū)的歷史文化傳承、保護(hù)和利用，探討歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用與城市更新的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，借鑒國(guó)內(nèi)外歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)投融資模式，提出將歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用和城市更新統(tǒng)籌實(shí)施的投融資對(duì)策。

1 三星堆示范區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

歷史文化遺產(chǎn)是凝結(jié)著中國(guó)傳統(tǒng)文化的不可再生資源，發(fā)揮著傳承優(yōu)秀歷史文華、增強(qiáng)民族文化自信、促進(jìn)文明交流的重要作用[3]。三星堆出土文物印證了中華文明的多樣性、豐富性以及古蜀文明的重要地位。2009 年8 月，三星堆列入首批國(guó)家文物保護(hù)利用示范區(qū)[4]。2021年4 月19 日，李克強(qiáng)總理考察三星堆遺址時(shí)強(qiáng)調(diào)，要發(fā)掘好、保護(hù)好、研究好三星堆遺址這筆豐厚的歷史文化遺產(chǎn)。2019 年全省首屆文化和旅游發(fā)展大會(huì)上，“天府三九大·安逸走四川”成為四川文旅形象標(biāo)識(shí)。

1.1 三星堆示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)

關(guān)于歷史文化保護(hù)，“十四五”規(guī)劃明確提出，一是要融入大局，將文物規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等銜接，確保符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作大局。二是文物保護(hù)要與老城保護(hù)、城市更新結(jié)合，推進(jìn)文化遺產(chǎn)旅游創(chuàng)新發(fā)展等具體任務(wù)。三是根據(jù)國(guó)家區(qū)域規(guī)劃，整合歷史文化遺產(chǎn)傳承、保護(hù)、利用等重點(diǎn)任務(wù)，組織實(shí)施包括三星堆遺址、三星堆遺址公園等國(guó)家重要儲(chǔ)備建設(shè)項(xiàng)目，積極爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)資金、專項(xiàng)債、企業(yè)債等渠道支持。示范區(qū)目標(biāo)定位是中華文明多元一體起源發(fā)展重要標(biāo)識(shí)工程、國(guó)家堅(jiān)定文化自信重要支撐工程、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈文化建設(shè)重大示范工程。

1.2 三星堆示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案

四川廣漢三星堆示范區(qū)的范圍是以三星堆遺址為核心的“一江兩岸三鎮(zhèn)”區(qū)域，總面積160km2，天府大道北延線南北向穿越示范區(qū)[3]。其中，核心區(qū)包含20km2的三星堆遺址保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶以及4km2的三星堆文化產(chǎn)業(yè)園。核心區(qū)域建設(shè)初步估算總投資約228 億元。

2 三星堆示范區(qū)建設(shè)投融資模式探討

三星堆示范區(qū)建設(shè)涵蓋文物古跡、歷史建筑、歷史文化街區(qū)保護(hù)修繕和更新改造，區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和配套物業(yè)建設(shè)等一攬子建設(shè)內(nèi)容需要大量的資金支持。在國(guó)家文物局的指導(dǎo)下，地方政府積極嘗試建立多渠道的示范區(qū)建設(shè)資金籌措機(jī)制，推動(dòng)發(fā)行專項(xiàng)債，加大投融資平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)為示范區(qū)提供合規(guī)融資。在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)背景下，解決三星堆示范區(qū)建設(shè)投融資問(wèn)題。

2.1 三星堆示范區(qū)投融資模式現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

三星堆地處廣漢，地方財(cái)力有限，即使申請(qǐng)到中央補(bǔ)助資金和專項(xiàng)債，仍不足以滿足三星堆示范區(qū)城市更新項(xiàng)目約300 億元的資金需求。主要存在的問(wèn)題：一是項(xiàng)目策劃缺乏整體性。示范區(qū)城市更新涉及留、改、建等不同子項(xiàng)，牽頭部門、項(xiàng)目業(yè)主分散，造成多頭管理、效率不高。尚未圍繞區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，未對(duì)服務(wù)于示范區(qū)同一規(guī)劃目標(biāo)且關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的一攬子建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行全局謀劃、統(tǒng)籌實(shí)施、整體推進(jìn)。二是EPC、PPP 等傳統(tǒng)融資模式具有局限性。EPC+F 投建模式具有成本偏高、回收期短的特點(diǎn)，一旦項(xiàng)目業(yè)主付款延遲就會(huì)造成建設(shè)工期滯后，比如天府大道北延線（三星堆段）。PPP 模式受制于地方政府財(cái)政承受能力，入庫(kù)流程難度大、耗時(shí)長(zhǎng)，且監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)較大。三是銀行融資門檻較高。受防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策影響，示范區(qū)城市更新項(xiàng)目這類準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，以地方國(guó)有企業(yè)為融資主體的融資渠道明顯收窄，博物館、遺址公園等門票收入不能直接作為融資的還款來(lái)源，要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流平衡有難度，從項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，急需銀行制定融資方案以降低融資門檻，持續(xù)提供長(zhǎng)期、大額、低成本的資金支持。四是投資渠道不暢。由于專業(yè)投資機(jī)構(gòu)參與不足，社會(huì)資本不活躍，不利于集合社會(huì)閑置資金提供專業(yè)投資。

因此，三星堆示范區(qū)建設(shè)工作任重道遠(yuǎn)，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用從過(guò)去“粗放式建設(shè)”進(jìn)入“精細(xì)化運(yùn)營(yíng)”階段，這是涉及多元主體參與的系統(tǒng)工程，合理設(shè)計(jì)和選擇投融資模式是核心和關(guān)鍵。

2.2 市場(chǎng)化融資模式探討

基于三星堆示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)、城市更新程度、項(xiàng)目業(yè)主、資金需求等方面的差異，運(yùn)用市場(chǎng)化方式，示范區(qū)不同建設(shè)內(nèi)容對(duì)應(yīng)投融資模式的適用性也有差異。目前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目比較普遍運(yùn)用的市場(chǎng)化模式包括EPC、PPP 和全要素統(tǒng)籌3 種模式。

2.2.1 主要市場(chǎng)化融資模式的特點(diǎn)

從歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用角度，三星堆示范區(qū)城市更新項(xiàng)目具有公益性或準(zhǔn)公益性，受項(xiàng)目業(yè)主實(shí)力及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響，EPC 模式常發(fā)生總承包方（建筑企業(yè)）“帶資承包”，即EPC+F 模式，對(duì)應(yīng)合同或補(bǔ)充協(xié)議條款往往涉及政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本方回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益等條款，涉及新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，造成EPC 融資模式難以合規(guī)獲取銀行貸款。就融資模式合規(guī)性而言，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，選擇PPP模式和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)全要素資源統(tǒng)籌一體化模式（簡(jiǎn)稱“全要素統(tǒng)籌模式”）更有優(yōu)勢(shì)。

以三星堆示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目為例，PPP 模式是由地方政府按照示范區(qū)項(xiàng)目實(shí)施步驟完成前置合規(guī)流程，按照PPP項(xiàng)目開展“兩評(píng)一案”及入庫(kù)工作[5]，由招投標(biāo)選中的社會(huì)資本(聯(lián)合體)組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)示范區(qū)項(xiàng)目的全生命周期實(shí)施工作，獲取合理投資回報(bào)。

全要素統(tǒng)籌模式是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在系統(tǒng)觀念引領(lǐng)下，支持三星堆示范區(qū)建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新，圍繞區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，依托政策、法規(guī)等頂層機(jī)制設(shè)計(jì)，保留遺址文脈、完善城市功能、支持特色產(chǎn)業(yè)為同一規(guī)劃目標(biāo)，對(duì)城市范圍內(nèi)文物古跡、歷史建筑、歷史文化街區(qū)進(jìn)行修繕和更新改造，區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行提質(zhì)升級(jí)，文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和配套物業(yè)建設(shè)等一攬子建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行全局謀劃、統(tǒng)籌實(shí)施、整體推進(jìn)。項(xiàng)目建成后，統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)具備租售或經(jīng)營(yíng)條件的部分設(shè)施及配建物業(yè)，以租售產(chǎn)生的收入用于抵補(bǔ)前期拆遷、修繕改造成本，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)與財(cái)務(wù)平衡。

2.2.2 PPP 模式與全要素統(tǒng)籌模式的適用性

從模式適用性來(lái)看，PPP 模式基于市場(chǎng)化運(yùn)作引入社會(huì)資本，通過(guò)《PPP 項(xiàng)目合同》明確績(jī)效考核機(jī)制，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益匹配，有效減輕政府當(dāng)期財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、居民多方共贏。但由于PPP 項(xiàng)目程序相對(duì)繁瑣、耗時(shí)較長(zhǎng)，且對(duì)項(xiàng)目入庫(kù)和預(yù)算管理、財(cái)政承受能力論證、合同審核、績(jī)效管理等要求嚴(yán)格，以德陽(yáng)或廣漢財(cái)力測(cè)算，PPP 項(xiàng)目空間有限。

全要素統(tǒng)籌模式適用于通過(guò)項(xiàng)目策劃、具備市場(chǎng)化運(yùn)作條件的基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)的融合業(yè)態(tài)。以三星堆示范區(qū)建設(shè)為例，項(xiàng)目建設(shè)涉及多個(gè)子項(xiàng)，納入開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)貸款支持范疇，應(yīng)同時(shí)符合以下條件：一是建設(shè)內(nèi)容在規(guī)劃功能的實(shí)現(xiàn)上有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，需制定一體化實(shí)施方案；二是建設(shè)內(nèi)容由同一授信對(duì)象組織實(shí)施，不同建設(shè)內(nèi)容的現(xiàn)金流可統(tǒng)籌調(diào)配并相互調(diào)劑，風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施可有效共享；三是各項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容應(yīng)整體編制統(tǒng)一的可行性研究報(bào)告，制定經(jīng)政府相關(guān)部門批復(fù)的整體實(shí)施方案。

2.2.3 三星堆示范區(qū)融資模式選擇

三星堆示范區(qū)建設(shè)采用全要素資源統(tǒng)籌模式，通過(guò)統(tǒng)籌整合、優(yōu)化配置城市更新及其衍生、共生的各類要素資源，依法合規(guī)構(gòu)建公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)化現(xiàn)金流，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)將提供合規(guī)融資支持[6]。

因此，在三星堆示范區(qū)城市更新項(xiàng)目中大力推廣全要素統(tǒng)籌模式，將歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用和城市更新統(tǒng)籌實(shí)施，有效利用開發(fā)性金融，助力歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，貫徹城市建設(shè)新發(fā)展理念，走內(nèi)涵式、集約型、綠色、高質(zhì)量發(fā)展之路。

3 三星堆示范區(qū)建設(shè)投融資建議

3.1 完善頂層機(jī)制設(shè)計(jì)

為統(tǒng)籌實(shí)施三星堆示范區(qū)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承及更新、改造、升級(jí)，地方政府為實(shí)現(xiàn)示范區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和整體提升目標(biāo)，出臺(tái)配套的規(guī)劃、土地、資金、保障等政策。為支持衍生的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展短板，出臺(tái)行業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)扶持政策。

3.2 推廣全要素統(tǒng)籌融資模式

針對(duì)三星堆示范區(qū)不同類型城市更新子項(xiàng)目，在防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)前提下，要根據(jù)政策規(guī)定和項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)融資模式和實(shí)施路徑進(jìn)行融資方案設(shè)計(jì)，積極將歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用和城市更新有機(jī)結(jié)合，探索統(tǒng)籌實(shí)施的新模式。發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，通過(guò)牽頭組建銀團(tuán)，引領(lǐng)其他金融機(jī)構(gòu)共同參與示范區(qū)建設(shè)[7]。

3.3 培育專業(yè)化基金

在當(dāng)前國(guó)內(nèi)宏觀政策以擴(kuò)大有效投資、對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力為發(fā)力重點(diǎn)的背景下，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以探討設(shè)立歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、城市更新基金等專業(yè)投資基金，明確項(xiàng)目收益回報(bào)和退出機(jī)制，隨著三星堆示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)以及文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)孵化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)，前期投資收益將產(chǎn)生疊加效應(yīng)，反過(guò)來(lái)也為建立專業(yè)基金吸引更多的資金，形成“造血”機(jī)制，促進(jìn)示范區(qū)的良性循環(huán)發(fā)展。同時(shí)，專業(yè)投資基金提供項(xiàng)目資金籌集通道，精準(zhǔn)撬動(dòng)銀行貸款，加快推動(dòng)示范區(qū)項(xiàng)目落地，更好發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用。

4 結(jié)語(yǔ)

三星堆示范區(qū)的城市更新對(duì)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，由于資金需求較大，投融資問(wèn)題嚴(yán)重制約著示范區(qū)的城市更新和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用，在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的背景下，創(chuàng)新市場(chǎng)化融資模式迫在眉睫。分析示范區(qū)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的必要性，借鑒國(guó)內(nèi)外歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)投融資經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)前宏觀政策、監(jiān)管政策環(huán)境下，充分發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投資、貸款等綜合金融服務(wù)優(yōu)勢(shì)，推廣全要素統(tǒng)籌融資模式，將三星堆示范區(qū)的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用和城市更新有機(jī)結(jié)合，整體謀劃，統(tǒng)籌實(shí)施；嘗試設(shè)立專業(yè)性基金，解決項(xiàng)目資本籌措問(wèn)題，為當(dāng)前擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力支撐，為四川古蜀文化保護(hù)利用和城市高質(zhì)量發(fā)展提供參考。