論環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中“未依法履職”標(biāo)準(zhǔn)之認(rèn)定

李義松，張珂萌

引 言

2020年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第二十一條明確訴前程序作為前置程序具有法定性和必經(jīng)性。改革實(shí)踐表明，“訴前程序表現(xiàn)出了強(qiáng)大的分流功效”［1］。按階段劃分環(huán)境行政公益訴訟制度，第一階段為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議之前就已存在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的現(xiàn)象，此時的“未依法履職”范圍承繼于傳統(tǒng)行政訴訟理論中抽象的“不依法履職”，是行政訴訟所固有的對行政行為的否定性評價，同時構(gòu)成制度的運(yùn)行起點(diǎn)。第二階段為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議以后至正式起訴之前，此時對于行政機(jī)關(guān)“未依法履職”的審查和判斷直接決定是否提起訴訟，引入第三方人民法院進(jìn)行判決，系訴前程序獨(dú)有的“未依法履職”標(biāo)準(zhǔn)。第三階段為正式提起訴訟。筆者聚焦于前兩個階段，即訴前程序中行政機(jī)關(guān)“未依法履職”的標(biāo)準(zhǔn)展開研究。由于認(rèn)定主體和運(yùn)行程序的不同，訴前程序和訴訟程序分別由檢察機(jī)關(guān)和人民法院負(fù)責(zé)，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)來判定行政機(jī)關(guān)是否“未依法履職”，因此會體現(xiàn)不同的側(cè)重點(diǎn)。［2］在這一制度設(shè)計中，行政機(jī)關(guān)是否達(dá)到履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議、啟動訴訟程序的關(guān)鍵，故對于環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中行政機(jī)關(guān)“未依法履職”的認(rèn)定十分重要。然而，目前我國法律、行政法規(guī)及司法解釋對“負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不作為”語焉不詳，訴前程序的獨(dú)立性價值沒有體現(xiàn)，導(dǎo)致個案中出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)片面認(rèn)為只要符合環(huán)保督查整改要求就實(shí)現(xiàn)了法定職責(zé)等問題。

一、檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對“未依法履職”認(rèn)定的實(shí)證分析

（一）檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對“未依法履職”標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定現(xiàn)狀

筆者在中國裁判文書網(wǎng)和北大法寶以“環(huán)境行政公益訴訟”為關(guān)鍵詞，共檢索出歷年裁判文書85篇。選取行政案件作為判例研究對象，經(jīng)過篩除重復(fù)案例和非涉及行政公益訴訟類文書，最終涉及“不依法履行職責(zé)”的環(huán)境行政公益訴訟有效案件為58件。通過梳理案件經(jīng)過，最終挑選出15件關(guān)于“是否構(gòu)成違法行使或怠于行使職權(quán)”問題具有爭議的典型案件（見表1）。

從行政機(jī)關(guān)答復(fù)檢察建議或抗辯的事由來看，行政機(jī)關(guān)的回復(fù)以自身已積極履職為主，主要有相關(guān)環(huán)境行政主管部門已采取整改措施、向污染環(huán)境主體發(fā)出整改通知、責(zé)令恢復(fù)原狀，或已作出相關(guān)行政處罰等。在上述15例典型案件中，行政機(jī)關(guān)以不具有管理職責(zé)或超越自身監(jiān)管權(quán)限作為抗辯事由的案件9件，因相對人死亡、正在服刑或案涉企業(yè)已經(jīng)關(guān)停而無法履行職責(zé)的案件4件，因可能造成新的生態(tài)破壞而無法達(dá)到緩解治理要求和因資金短缺無力進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的案件各3件，以及質(zhì)疑執(zhí)法依據(jù)和檢察機(jī)關(guān)裁量范圍的案件1件。

（二）實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對“未依法履職”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定

⒈程序違法。在收到檢察建議后，行政機(jī)關(guān)主觀上表示明確拒絕整改，未在規(guī)定時間內(nèi)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)或者即使書面答復(fù)了檢察機(jī)關(guān)仍然沒有采取相關(guān)措施進(jìn)行整改。如在最高人民法院2017年發(fā)布的環(huán)境公益訴訟典型十大案例中的“貴州省六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院訴貴州省鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣丁旗鎮(zhèn)人民政府環(huán)境行政公益訴訟案”中，丁旗鎮(zhèn)政府選址堆放生活垃圾，但其選址未經(jīng)環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門指定，垃圾堆放場亦未采取防滲漏等防治措施，造成較嚴(yán)重的環(huán)境污染。公益訴訟人在發(fā)現(xiàn)違法行為后向其發(fā)出檢察建議，但鎮(zhèn)政府并未積極整改，直至法院審理過程中，丁旗鎮(zhèn)政府才履行其管理職能將垃圾清運(yùn)，但仍未達(dá)到使生態(tài)環(huán)境明顯改善的效果。

⒉內(nèi)容違法。即名義上進(jìn)行了整改，但實(shí)際上行動遲緩、敷衍應(yīng)付，或履行職責(zé)不充分，對違法行為僅進(jìn)行部分糾正。如在“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動典型案例的“山東省招遠(yuǎn)市人民檢察院訴招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局違建碼頭整治行政公益訴訟案”中，招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)局雖已向違法主體下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書，履行了部分職責(zé)，但并未對違法主體進(jìn)行行政處罰，遭受破壞的海域未能恢復(fù)原狀，國家利益和社會公共利益持續(xù)受到侵害。在“興山縣人民檢察院訴興山縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)行政公益訴訟案［（2017）鄂0526行初9號］”中，被告將責(zé)令限期恢復(fù)原狀通知書送達(dá)案涉公司后，缺少后續(xù)跟進(jìn)督促，行政處罰包括六個月內(nèi)恢復(fù)原狀和罰款，但被告僅關(guān)注罰款繳納情況，未注重環(huán)境恢復(fù)情況，致使案發(fā)時該地生態(tài)環(huán)境仍未得到明顯改善。

⒊損害狀態(tài)未徹底消除，國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。根據(jù)《江蘇省濕地保護(hù)管理?xiàng)l例》第四十三條、《江蘇省水行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》第十二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處罰時應(yīng)當(dāng)限定履行期限，但在“南京市棲霞區(qū)人民檢察院訴南京市水務(wù)局長江水環(huán)境行政公益訴訟糾紛案［（2017）蘇8602行初2055號］”中，南京市水務(wù)局在行政處罰決定書中并未依法明確清除渣土、恢復(fù)江灘地原狀的完成期限。截至起訴時，案涉渣土并未得到清運(yùn)，國家和社會公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)。

二、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“未依法履職”之要件

（一）以作為義務(wù)為前提

行政機(jī)關(guān)未依法履職在行政法律行為范疇中屬于行政不作為的一個分類，行政不作為是相對于行政作為而確立的一種行政行為，兩者的區(qū)別主要在于法規(guī)范性意義的層面。行政不作為的表現(xiàn)方式通常是消極的、不直接對客體作出一定動作的，本就不具備自然存在論上的“有體性”，故其只有具備法規(guī)范性意義時，才被法律擬制為一種“行為”。作為法律上的“行為”，是能夠引起具體法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的，由法律規(guī)范確定的內(nèi)容加以認(rèn)定，這種行政行為背后的“被期待的行為（作為）”就是行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的法定義務(wù)，因此認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職必須以行政主體負(fù)有法定的作為義務(wù)為前提，無作為義務(wù)則無行政不作為。［3］構(gòu)成前提條件的作為義務(wù)必須具有法定性，來源于有國家強(qiáng)制力為后盾的法律規(guī)范，且不履職的作為義務(wù)須是一種現(xiàn)實(shí)的特定的行政作為義務(wù)。法律規(guī)范層面上抽象的行政作為義務(wù)不是認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的依據(jù)，而需要通過具體條件的成立來觸發(fā)?，F(xiàn)實(shí)的行政作為義務(wù)依附于一定的具體條件，在判斷履職情況時，必須把兩者聯(lián)系在一起，個案中具體法律事實(shí)的發(fā)生，即產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)的行政作為義務(wù)，不及時履行則構(gòu)成不履職。

這一構(gòu)成要件的理論依托是權(quán)責(zé)一致原則，是指行政主體擁有的權(quán)力需要與其能夠承擔(dān)的責(zé)任相匹配。權(quán)責(zé)一致是行政法學(xué)至關(guān)重要的權(quán)力運(yùn)行目標(biāo)與基本原則，最早起源于英國思想家洛克，分為依責(zé)授權(quán)和權(quán)不逾責(zé)。正如人民主權(quán)論和社會契約論所言，最初行政機(jī)關(guān)的成立是基于人們對自身生命和財產(chǎn)的保護(hù)，讓渡一定自然自由交給政府這個共同體，統(tǒng)一行使保護(hù)所有物和處罰犯罪行為的權(quán)力。因此保護(hù)社會成員的生命、財產(chǎn)安全就成為共同體的責(zé)任，共同體所享有的公共權(quán)力亦不能超出公共福利的需求范圍。以政治責(zé)任為基礎(chǔ)，行政主體對公共權(quán)力的行使最理想的狀態(tài)是權(quán)力與責(zé)任分配的完美平衡，而政府法定作為義務(wù)的存在就是對公共權(quán)利進(jìn)行限制與約束的核心，權(quán)責(zé)一致的要求本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的保證。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一對等，因此認(rèn)定被訴行政機(jī)關(guān)的有責(zé)性大小，可以依據(jù)行政主體是否具有相關(guān)法定職責(zé)及其權(quán)力范圍、行政主體的責(zé)任能力等方面進(jìn)行判斷。

（二）作為義務(wù)之可能性

從行為法學(xué)的角度分析，任何法律行為都是主體的意志行為，只有在行政主體的主觀意志能力范圍內(nèi)才能予以法律上的評價和確認(rèn)，亦即由于不可抗力等超出主觀意志控制范圍的因素造成行政主體的作為可能性之欠缺，不能認(rèn)定為未依法履職。由于不作為并不具有明顯的行為形態(tài)，故很難通過行政主體主觀意志外化形成的行為判斷。因而可以反觀非主觀意志因素的認(rèn)定，反向推斷作為可能性。無論是事件的性質(zhì)及外部特征，還是主體的預(yù)見、預(yù)防能力，都不足以避免和克服的事件才是不可抗力因素，由此造成的沒有履行作為義務(wù)，被稱為行政不能行為。［4］其按照性質(zhì)可進(jìn)一步分為終止型和中止型不能行為，分別指環(huán)境遭到破壞無法恢復(fù)致使行為過程絕對停止和相對于法定期限行為暫時無法進(jìn)行的情形。對于中止型不能行為，只要制約行為不能的客觀因素消除，在行政主體能夠繼續(xù)作為時，不繼續(xù)履行作為義務(wù)仍然構(gòu)成未依法履職。

這一構(gòu)成要件的理論依托是合理期待理論。為了避免行政主體的行為所引起的期待落空給相對人或社會公共利益帶來較大損失，基于該理論作出的判斷實(shí)現(xiàn)了公平與法律嚴(yán)格性之間的平衡，［5］維護(hù)了行政法的效率價值。行政執(zhí)法監(jiān)管在環(huán)境保護(hù)中的前置地位，很大一部分來源于行政權(quán)的靈活性、高效性，而法律上對合理期待的確認(rèn)會使得信息收集的成本降低，形成更有效的資源分配，［6］提升保護(hù)環(huán)境公益的效果。為了契合該理論的要求，對作為義務(wù)可能性的審查包括，客觀方面需要考慮行為時的自然環(huán)境條件，主觀方面應(yīng)當(dāng)審查行政主體自身的專業(yè)能力、人員素質(zhì)、技術(shù)財政水平等，是否能夠達(dá)到制約主體履行作為義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合主體行為時的具體情況判斷，以理性經(jīng)濟(jì)人的角度能夠期待行政主體作出一定行為，則具有期待可能性，反之不然。合理期待原則的運(yùn)用中，往往會考察法官對于行政相對人私益與公益之間平衡的審查問題，而環(huán)境行政公益訴訟案件所保護(hù)的環(huán)境公益法益提高了期待值得保護(hù)的程度，為環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)事先排除違法阻卻性事由提供了理論依據(jù)。

三、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中認(rèn)定“未依法履職”標(biāo)準(zhǔn)之審思

（一）行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的范圍不明晰

現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)來源主要包括以下幾類：第一，來源于法定。基于行政職權(quán)法定原則，行政義務(wù)也相應(yīng)法定。在法律層面，《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款，概括性地規(guī)定了各級政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，包括各類生態(tài)環(huán)境職責(zé)共計三十余項(xiàng)，［7］構(gòu)成了各級行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的主要來源。各環(huán)境主管部門，除了有《環(huán)境保護(hù)法》第一章和第二章中的部分條文作為規(guī)范來源，結(jié)合個案涉及的自然資源領(lǐng)域，以《森林法》《土地管理法》《水法》及其相關(guān)實(shí)施條例作為履職依據(jù)。同時，國務(wù)院發(fā)布的各項(xiàng)安全管理?xiàng)l例，涉及到公安機(jī)關(guān)的公共安全管理職責(zé)和環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)聯(lián)合行使，直接規(guī)定了行政作為義務(wù)，也屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的來源。第二，來源于行政職責(zé)和內(nèi)部規(guī)定。如“江西省某縣人民檢察院訴萬載縣某局案［（2020）贛0902行初64號］”中，《萬載縣人民檢察院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)于職責(zé)分工和人事管理的制度安排，本質(zhì)上屬于在《中華人民共和國公務(wù)員法》框架內(nèi)為自身設(shè)定的具體職責(zé)和義務(wù)，同時接受更多法律以外的規(guī)范和約束，以便高效公正地完成行政工作。第三，來源于決定。行政機(jī)關(guān)的義務(wù)來源于法律賦予的權(quán)力和法律設(shè)定的監(jiān)督機(jī)制，有效的外部監(jiān)督規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵守，上級國家機(jī)關(guān)或法律監(jiān)督者依法定程序作出一項(xiàng)決定時，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)接受和履行。如“石嘴山市惠農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)局其他行政行為一案［（2019）寧0202行初80號］”中，專項(xiàng)行動、多部門聯(lián)合實(shí)施的環(huán)境治理行動等，嚴(yán)格來講不屬于法定的行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)來源，但屬于有權(quán)設(shè)定作為義務(wù)的監(jiān)督機(jī)關(guān)、上級機(jī)關(guān)的決定。此類專項(xiàng)行動是為了適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和行政管理實(shí)踐的產(chǎn)物，有利于現(xiàn)代行政執(zhí)法、監(jiān)管手段的多元化發(fā)展。第四，來源于行政約定。其一，公法合同是行政主體通過簽訂合同的方式完成行政行為，實(shí)則是運(yùn)用公權(quán)力維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。如在“合肥市排水管理辦公室、合肥大眾園林景觀建設(shè)有限公司二審案［（2019）皖01行終281號］”中，行政合同所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)當(dāng)然包括行政作為義務(wù)，成為行政機(jī)關(guān)依法履職的來源之一。其二，行政許諾。不同于具體行政行為，針對不特定對象發(fā)布的書面通告，如補(bǔ)貼政策、突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)，若最終履行了相關(guān)條約內(nèi)容可以視作行政協(xié)議，成為行政履職的方式之一。行政機(jī)關(guān)的允諾補(bǔ)償行為由于具有公信力、確定力，受到信賴保護(hù)原則的約束，可以成為作為義務(wù)的來源。

然而，上述行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)來源范圍并不完善，尚不足以覆蓋訴前程序中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的作為義務(wù)范疇。各環(huán)境主管部門對自身的執(zhí)法工作權(quán)力清單和權(quán)限范圍不明晰會導(dǎo)致對具體工作內(nèi)容不理解，未將救濟(jì)或修復(fù)環(huán)境損害作為執(zhí)法目標(biāo)，難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的最終目的。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)逾期未回復(fù)檢察建議應(yīng)當(dāng)排除在“不依法履職”認(rèn)定范圍之外。［8］筆者以為，正是因?yàn)楝F(xiàn)有行政行為的類型和審查范圍不完整，所以忽視了檢察建議在訴前程序功能上的重要性?；谛姓ǔ绦蛘x的基本要求，行政機(jī)關(guān)是否及時、完整地回復(fù)了檢察建議對后續(xù)監(jiān)督、起訴工作起到?jīng)Q定性作用，從而影響到生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的實(shí)體法效果。有學(xué)者指出“對生效行政決定的執(zhí)行監(jiān)督，不宜也不應(yīng)納入行政公益訴訟”［9］，然而，缺少對行政機(jī)關(guān)先前決定的督促履行將導(dǎo)致行政管理和救濟(jì)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的落空。如在《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第24批指導(dǎo)性案例的通知》（法〔2019〕297號）中第137號指導(dǎo)性案例中，被告在檢察院正式起訴5年前就向相對人送達(dá)了罰款和責(zé)令限期整改兩個決定，但相對人一直未完成后者，被告也未督促履行，對此檢察機(jī)關(guān)一直缺乏監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職的依據(jù)。直到確立環(huán)境行政公益訴訟制度后，檢察機(jī)關(guān)得以通過發(fā)出檢察建議的方式，督促主管部門履行其對先前作出的行政決定的監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了對國家、社會公共利益的有效維護(hù)。

（二）行政機(jī)關(guān)缺乏對于履職阻卻性事由的預(yù)先排查

與其他領(lǐng)域的公益訴訟相比，環(huán)境行政公益訴訟具有高度的專業(yè)性和復(fù)合性，存在法律知識與科學(xué)知識的相互交融，［10］因此現(xiàn)實(shí)情況可能存在諸多客觀限制，從而造成判斷的復(fù)雜性和爭議性。檢察機(jī)關(guān)囿于調(diào)查權(quán)限及對行政首次判斷權(quán)的尊重，無法深入了解案件事實(shí)和行政機(jī)關(guān)的履職阻礙。在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)履職可能性常受到專業(yè)事務(wù)、自然條件、履職期限等客觀因素的限制，執(zhí)法時缺乏合理性與專業(yè)性的綜合判斷。如在“昆明市官渡區(qū)人民檢察院訴經(jīng)開區(qū)林業(yè)局案［（2018）云01行終字第239號］”中，官渡區(qū)人民檢察院向經(jīng)開區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議，要求依法處理相對人毀壞森林的行為并恢復(fù)林地，然而行政機(jī)關(guān)忽略了案發(fā)前當(dāng)?shù)亟涤陰淼纳襟w滑坡危險需要在進(jìn)行生態(tài)修復(fù)之前解決這一現(xiàn)實(shí)，所以在對檢察建議的回復(fù)限期內(nèi)并未提及林地恢復(fù)前須先消除安全隱患的客觀情況，最終被檢察機(jī)關(guān)視為未完全履行職責(zé)。在“北京市平谷區(qū)人民檢察院訴平谷區(qū)園林綠化局案［（2017）京0117行初20號］”中，園林綠化局受到季節(jié)變化的客觀規(guī)律影響，未能在檢察建議回復(fù)期限內(nèi)補(bǔ)種樹木。由于案發(fā)時值寒冬，從樹木自身生長規(guī)律、樹木種植慣例考慮，不適宜在冬季補(bǔ)種，強(qiáng)行補(bǔ)種會導(dǎo)致樹木成活率極低，浪費(fèi)種植成本。在“扶余市檢察院訴畜牧管理局案［（2019）吉0781行初4號］”中，被告收到檢察建議是9月，而恢復(fù)草原植被的最佳季節(jié)是春季，行政機(jī)關(guān)履職受環(huán)境自然屬性所限，無法在檢察建議限期內(nèi)完成。在“吉林大安市人民檢察院訴大安市林業(yè)局案［（2018）吉08行終字第10號］”中，發(fā)出檢察建議時被訴林業(yè)局已經(jīng)作出行政處罰但尚未生效，行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的兩個月期限不足以覆蓋相對人享有的6個月訴訟時效以及行政機(jī)關(guān)對處罰決定書申請強(qiáng)制執(zhí)行的3個月期限，故履職期限太短，檢察機(jī)關(guān)在回復(fù)期限內(nèi)無法認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否具備履職可能性。

在檢察建議發(fā)出后至正式提起訴訟之前，并未窮盡調(diào)查管理權(quán)限，充分了解當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境面臨的難點(diǎn)問題，行政機(jī)關(guān)缺乏對于可能造成其無法履行職責(zé)的客觀因素的預(yù)先排查，難以提前排除履職障礙，最終被認(rèn)定為怠于履行作為義務(wù)。當(dāng)前執(zhí)法中，環(huán)境主管部門僅注重行政合理性判斷，以一般行政案件的慣例思維判斷環(huán)境類案件，并未運(yùn)用“法律＋科學(xué)”的辦案方式，導(dǎo)致缺少對環(huán)境專業(yè)性事務(wù)的注意和預(yù)先排查，存在環(huán)境公益流失的漏洞。

（三）行政機(jī)關(guān)全面履行法定職責(zé)審查標(biāo)準(zhǔn)適用混亂

通過前述實(shí)證分析可以發(fā)現(xiàn)，在發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)是否在兩個月的法定期限內(nèi)進(jìn)行回復(fù)構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)判斷的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。然而，行政機(jī)關(guān)回復(fù)其未完全或拖延履行法定義務(wù)的原因以客觀不能為主，重在闡述自身的主觀積極性，將履職的主觀方面作為判斷是否依法履職的主要考量，與檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)定角度截然相反。

理論界目前關(guān)于全面履行法定職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)問題有“行為說”“結(jié)果說”“復(fù)合說”三類。“行為說”是指將行政機(jī)關(guān)的履職視為一系列連續(xù)性的行為，動態(tài)過程中出現(xiàn)任何一個不作為或怠于履職的情形即構(gòu)成未全面履職。［11］表現(xiàn)為行政主管部門未采取一定處罰手段、未催告履行、未實(shí)施代履行等未完成一定行政行為?！敖Y(jié)果說”是指根據(jù)污染環(huán)境的狀況是否得以改善、生態(tài)受損問題是否解決等實(shí)際變化，判斷行政機(jī)關(guān)是否完全履職?！皬?fù)合說”則既考慮到行政機(jī)關(guān)是否履行了全部作為義務(wù)，又把環(huán)境救濟(jì)或修復(fù)結(jié)果作為重要考量因素。從主管部門辦理審批手續(xù)、履行環(huán)評程序、與相關(guān)部門溝通等環(huán)節(jié)審查履職行為是否存有漏洞，同時注重鑒定環(huán)境損害的嚴(yán)重后果，得出行政機(jī)關(guān)“未依法履職”的結(jié)論。筆者認(rèn)為，上述幾種學(xué)說的根本區(qū)別在于，行政機(jī)關(guān)是否積極作為，窮盡全部環(huán)境監(jiān)管手段和權(quán)限，采取具有實(shí)質(zhì)性作用的措施維護(hù)環(huán)境公益。行為基準(zhǔn)聚焦于可監(jiān)測化、可量化的行政行為，注重審查行政機(jī)關(guān)對法律授權(quán)的行政處罰手段和執(zhí)行措施是否運(yùn)用到位，有利于強(qiáng)化法律的規(guī)則之治功能。但一味關(guān)注履職過程行為容易產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)工作流于表面的問題，無法使其真正重視生態(tài)環(huán)境問題并做出積極努力。且恢復(fù)植被、修復(fù)土壤等長期環(huán)境修復(fù)方法的結(jié)果難以在短期見效，根據(jù)具有針對性、可行性的修復(fù)方案，可以認(rèn)定已經(jīng)履行了相應(yīng)職責(zé)。［12］結(jié)果基準(zhǔn)與環(huán)境公共利益直接相連契合環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)立初衷。只審查行政履行義務(wù)的結(jié)果便于檢察機(jī)關(guān)開展認(rèn)定工作，將環(huán)境利益作為衡量一切的標(biāo)尺。但在實(shí)踐中，可以在訴前程序就完成全部生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的案件只占少數(shù)。將環(huán)境公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等同于行政機(jī)關(guān)完全履職，容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在履職過程中的程序性瑕疵，也易忽視行政機(jī)關(guān)履職不能的阻卻性事由，畢竟自然演進(jìn)、不可抗力和生態(tài)服務(wù)結(jié)構(gòu)的變化都會引起結(jié)果的不確定性。且“復(fù)合說”的本質(zhì)仍是“結(jié)果說”，因?yàn)樵趶?fù)合審查標(biāo)準(zhǔn)中，行政機(jī)關(guān)的履職行為只是消除不利后果或預(yù)防環(huán)境公益危害后果的前提。需要立足于環(huán)境行政公益訴訟的制度功能和內(nèi)核，判斷采用何種標(biāo)準(zhǔn)審查行政機(jī)關(guān)是否依法履職，才符合環(huán)境行政公益訴訟的客觀訴訟性質(zhì)。

四、完善環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中“未依法履職”標(biāo)準(zhǔn)之認(rèn)定

（一）明晰行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)來源范圍

行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)來源是依法履職的基礎(chǔ)，眾多環(huán)境監(jiān)管職責(zé)中哪些能夠作為檢察機(jī)關(guān)審查的應(yīng)當(dāng)履行的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)”，需要明確的范圍和具體的規(guī)定提供指導(dǎo)和支持。

環(huán)境行政公益訴訟的訴前階段具有程序上的規(guī)制作用，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)通過訴前溝通協(xié)作，形成良性互動，實(shí)質(zhì)化解決環(huán)境受損問題，故應(yīng)充分發(fā)揮訴前程序的獨(dú)立性，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的國家法律監(jiān)督職能。為此，訴前程序和檢察建議的獨(dú)立性引發(fā)行政機(jī)關(guān)回復(fù)職責(zé)的獨(dú)立性成為作為義務(wù)來源之一。且行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議有司法解釋作為依據(jù)，有履職期限規(guī)范，遵循了現(xiàn)代程序法治的基本要求。行政機(jī)關(guān)的行為包括已經(jīng)作出的生效行政行為以及先前的違法行使職權(quán)行為兩類，分別引發(fā)聯(lián)系監(jiān)督義務(wù)和糾正義務(wù)，均應(yīng)當(dāng)構(gòu)成行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的來源。所有授權(quán)性法律規(guī)范中均隱含著行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)職責(zé)，［13］行政機(jī)關(guān)對已經(jīng)向相對人作出的行政行為負(fù)有監(jiān)督管理和保護(hù)環(huán)境的作為義務(wù)，具體是指行政機(jī)關(guān)在作出相關(guān)行政處理決定且該決定生效后，應(yīng)當(dāng)促使行政相對人履行完畢，經(jīng)催告后可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行或代履行，恢復(fù)環(huán)境利益至不受侵害時的狀態(tài)。如在“貴陽市觀山湖區(qū)人民檢察院訴貴陽市觀山湖區(qū)生態(tài)文明建設(shè)局一案［（2017）黔0181行初8號］”中，生態(tài)文明建設(shè)局在建設(shè)施工項(xiàng)目的驗(yàn)收程序不符合規(guī)定的情況下，出具同意驗(yàn)收意見，導(dǎo)致生產(chǎn)過程中出現(xiàn)大量強(qiáng)堿性生產(chǎn)固廢及污水隨意傾倒、排放的問題，危害周圍生態(tài)環(huán)境。在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時，應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)糾正先前違法行政行為負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，將其列為下一步需要改進(jìn)的目標(biāo)之一。

（二）加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性判斷以及與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作互動

首先需要明確并非所有的抗辯事由均構(gòu)成行政機(jī)關(guān)不能履職的現(xiàn)實(shí)障礙，行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)榻鉀Q問題需要綜合治理、自身能力有限而推脫應(yīng)盡的職責(zé)。超越監(jiān)管權(quán)限、執(zhí)法手段有限、缺乏多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等事項(xiàng)不應(yīng)當(dāng)成為行政機(jī)關(guān)無法依法履職的阻卻事由。對于確需消除的自然條件、履職期限、專業(yè)事務(wù)等履職限制，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的互動協(xié)作，合理設(shè)置履職期限。在理論上，應(yīng)當(dāng)明確《檢察公益訴訟解釋》第二十一條第二款規(guī)定的檢察建議回復(fù)期間應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)依法履職的過程性期限而不是其完成履職的終止性期限，即在行政機(jī)關(guān)未完成全部職責(zé)時，回復(fù)期限屆滿不影響其繼續(xù)履職，但應(yīng)當(dāng)將案件線索和情況說明及時送達(dá)檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議兩個月后，對行政機(jī)關(guān)的履職情況再次進(jìn)行審查，經(jīng)認(rèn)定仍未改進(jìn)的可以根據(jù)實(shí)際需要選擇起訴，但并非當(dāng)然提起訴訟。兩個月屆滿進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的審查環(huán)節(jié)后，在兩機(jī)關(guān)實(shí)時溝通、專業(yè)認(rèn)定的基礎(chǔ)上，也可以按照《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十八條規(guī)定的中止審查規(guī)則，酌情對不可抗力、客觀條件等因素決定暫緩審查，待導(dǎo)致中止計算的阻卻事由消失后繼續(xù)或重新計算，由此構(gòu)成環(huán)境行政公益訴訟特有的期限計算規(guī)則。

行政機(jī)關(guān)對于專業(yè)事務(wù)的把握，應(yīng)當(dāng)秉持合理性判斷與專業(yè)性判斷相統(tǒng)一的原則，必要時委托具有鑒定資格的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，建立與環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜易稍兊暮献鳈C(jī)制，在作出行政行為之前充分考慮案涉環(huán)境類科學(xué)知識，實(shí)現(xiàn)法律裁量與科學(xué)認(rèn)定相結(jié)合。在行政行為決定書、檢察建議回復(fù)書中增強(qiáng)論證說理部分，提高決策的針對性和準(zhǔn)確性。“環(huán)境行政公益訴訟作為環(huán)境治理這個大系統(tǒng)的一部分，其功能和機(jī)制設(shè)計應(yīng)超越狹隘的司法視角，充分注意與其他相關(guān)機(jī)制的協(xié)同互動?！保?4］檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟是為了幫助、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，共同維護(hù)國家、社會的根本利益，因此要強(qiáng)化兩個機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)作，構(gòu)建良性互動。環(huán)境行政公益訴訟的部分案件涉及刑行銜接的問題，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法將案件移交公安機(jī)關(guān)追究相應(yīng)刑事責(zé)任。經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)對犯罪事實(shí)和相關(guān)證據(jù)作出認(rèn)定，尚不構(gòu)罪的由相關(guān)行政主管部門給予行政處罰，兩機(jī)關(guān)的協(xié)作互動有助于厘清案件事實(shí)，提高辦案效率。檢察機(jī)關(guān)立案后督促履職，發(fā)出檢察建議后，可以組織與政府相關(guān)職能部門召開圓桌會議，多部門現(xiàn)場查看整改進(jìn)度，并向涉案企業(yè)釋法明理，爭取使其積極配合整改。

（三）檢察機(jī)關(guān)在訴前程序的不同階段適用不同審查標(biāo)準(zhǔn)

在判斷行政機(jī)關(guān)是否全面履行了法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)中，“行為說”和“結(jié)果說”各具優(yōu)勢。訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)的審查工作按階段劃分為兩類，第一類是發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不履職時的第一次判斷，決定著是否啟動督促履職工作；第二類是發(fā)出檢察建議驗(yàn)收整改成果時的第二次判斷，決定著是否應(yīng)當(dāng)正式提起訴訟。現(xiàn)有關(guān)于認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)的完善建議或僅關(guān)注人民法院的審查角度，或?qū)⒄麄€環(huán)境行政公益訴訟程序視為一個整體而適用同一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序有獨(dú)特的研究價值，行政行為或結(jié)果成效均是判斷履職程度的要素，應(yīng)當(dāng)綜合使用。因此，應(yīng)當(dāng)分階段運(yùn)用“行為說”或“結(jié)果說”審查行政機(jī)關(guān)是否依法履職。在檢察機(jī)關(guān)首次判斷時，應(yīng)當(dāng)注重效率，盡快對受損的環(huán)境利益實(shí)施救濟(jì)，使用“結(jié)果說”標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)是否存在污染環(huán)境、破壞生態(tài)的實(shí)際結(jié)果或現(xiàn)實(shí)危險，決定是否立案監(jiān)督。因?yàn)橹挥写嬖谶`法行政行為未被糾正或?qū)嶋H環(huán)境損害未被消除的“結(jié)果”時，才有必要進(jìn)一步對行政行為進(jìn)行判斷，所以在訴前程序中應(yīng)當(dāng)遵循先結(jié)果后行為的邏輯順序。且損害結(jié)果直觀、明確，相較于需要逐步核實(shí)的具體行政行為，認(rèn)定時間短、程序少，便于及時停止違法行為，防止環(huán)境損害的影響進(jìn)一步擴(kuò)大。在檢察機(jī)關(guān)的第二次判斷時，應(yīng)當(dāng)注重使用“行為說”標(biāo)準(zhǔn)，綜合運(yùn)用專業(yè)性能力有無履職不能的可能性，是否已窮盡法律授權(quán)的監(jiān)管權(quán)限和執(zhí)法手段。這一判斷結(jié)果直接關(guān)系到訴前與訴訟程序的銜接，關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)的勝訴率問題，應(yīng)當(dāng)慎重決定，注重公平原則。且這一階段辦案時間相對充裕，檢察機(jī)關(guān)享有更多靈活的辦案方式，檢察機(jī)關(guān)可以和行政機(jī)關(guān)就環(huán)境修復(fù)方案進(jìn)行商討，提升環(huán)境修復(fù)措施的可行性。如果要進(jìn)一步提起環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以通過細(xì)致審查行政行為，廣泛調(diào)查證據(jù)增強(qiáng)檢察建議的可訴性，更好發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟的制度功效。