企業(yè)PPP 項目財務管理存在的問題與對策

李年貴 咸寧浦華甘源水務有限公司

引言

當前，社會經(jīng)濟快速發(fā)展，同時面臨著轉(zhuǎn)型，人們的生活水平也在持續(xù)提升，在充分滿足了物質(zhì)需要的同時，逐步開始對精神方面的需要進行了更多的探索，因此，社會對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需要也在不斷地增長。公共產(chǎn)品和服務的獨特性決定了它們具有一定的公益性，因此只有政府才能主導并承擔起相應的責任。然而，一個公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資額往往都是以億為單位的，面對如此巨大的投資款，政府在一些時候無法全部承擔，否則，就會顧此失彼。與此同時，如果政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施上投入過多的資金，也會影響到政府其他職能的發(fā)揮，從而對社會的均衡發(fā)展產(chǎn)生不利影響。PPP 模式正是在這樣一種背景下產(chǎn)生的，并在許多領(lǐng)域得到了廣泛的應用[1]。對于政府而言，PPP 項目有利于發(fā)揮其社會功能，減輕其財政壓力；而對于社會資本而言，PPP 項目的興起也為其帶來了轉(zhuǎn)型和發(fā)展的契機。但就是這樣一個被所有人看好的發(fā)展方向，卻導致了這個模式在國內(nèi)的失敗率很高。這主要是因為相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量的資金投入，需要大量的前期準備工作。巨大的投資是否能夠取得預期的結(jié)果，企業(yè)是否能夠收回投資收益，實現(xiàn)預期收益率，這些都存在著一些不確定因素，這就對企業(yè)財務管理水平提出了更高的要求，如果在財務管理上出了什么問題，那么就會影響到整個投資項目[2]。

一、PPP項目財務管理概述

（一）PPP 模式

隨著廣大人民群眾對于生產(chǎn)和生活要求的逐漸提高，國家所要興建的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目數(shù)量越來越多，所以政府要承擔項目資金的支出，從而給政府帶來財政上的壓力，于是新的投融資模式——PPP 模式便由此產(chǎn)生。

在PPP 模式中，政府掌握著信息、資源、政策等生產(chǎn)要素，能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)并配置資源，而社會資本具有經(jīng)營管理及建設(shè)方面的技能與經(jīng)驗。如果社會團體或公司取得了特許經(jīng)營權(quán)，雙方可以通過簽訂合同的形式，確定雙方當事人的權(quán)力和義務。截至2022 年7 月，全國各地政府投資與社會資本合作綜合信息及服務管理庫的建設(shè)情況匯總?cè)缦拢篜PP 市場總量穩(wěn)定上升[3]。2022 年上半年，全國共有279 個新入園項目，總投資額已達4586 億元，同比下降了1140 億元，同比下降了19.9%。截至6 月末，在建工程10354 個，總投入16.5 萬億。已簽約工程 7934 個，總投資額 13 萬億，工程簽約率為 79.8%。其中，工程5280 個，總投資8.7 萬億，開工率為53.1%；工程1988 個，總投資為2.8 萬億。PPP 模式對于理順社會企業(yè)資本和政府之間的關(guān)系、促進社會各種資源的相互融合、提升社會企業(yè)的內(nèi)生成長動能、促進優(yōu)勢互補、提高地方政府效能，有著非常關(guān)鍵的意義。

（二）財務風險

項目實施離不開財務管理。與此同時，還必須意識到在項目進行過程中必然會出現(xiàn)各種各樣的風險。所以企業(yè)一定要充分重視財務風險管理，這是因為風險包括一些能夠影響未來回報的不確定因素，風險牽一發(fā)而動全身，如果不加以重視，就會使工程落空[4]。

財務風險有廣義和狹義之分，廣義上講就是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中因外部環(huán)境或者內(nèi)部因素的影響而使企業(yè)取得的利益與期望相差過大，導致利潤虧損及其他不利條件。狹義地說，財務風險就是財務杠桿，它是企業(yè)不當?shù)呢攧肇搨嚷仕鶎е碌呢攧詹涣冀Y(jié)果——因借款導致企業(yè)利潤變動的風險。財務風險表現(xiàn)為融資風險和投資風險。根據(jù)我們觀察，此種財務風險之劃分和財務管理之財務活動非常相似，顯示風險無所不在，因此在做有關(guān)財務管理的同時必須重視風險。財務風險管理就是要結(jié)合PPP 項目具體情況，先判斷屬于哪種風險，再分析和評估風險，最后提出應對風險的有效措施。其中風險規(guī)避、風險承擔、風險分散和風險轉(zhuǎn)移是處理風險的主要方式[5]。

二、企業(yè)PPP項目中財務管理的必要性

在PPP 模式下，企業(yè)要面對日益復雜和激烈的市場競爭，必須做好企業(yè)PPP 項目的財務管理工作。通過財務管理，結(jié)合當前的問題，以公司的經(jīng)營和發(fā)展為目標，從而作出實際的金融決策。PPP 項目是當前我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的一種新型投資模式，其順利運行和發(fā)展將直接影響到整個國家的建設(shè)質(zhì)量，所以，強化PPP 項目的財務管理工作是保證PPP 項目順利運行的前提和基礎(chǔ)。進行財務管理工作，為PPP 項目的構(gòu)建奠定了堅實的基礎(chǔ)，如果把這些工作做好，能夠顯著提高公司的項目質(zhì)量和項目運作效率[6]。

三、PPP項目企業(yè)財務風險現(xiàn)狀分析

（一）投資決策缺乏科學性，風險認識不到位

由于沒有進行科學的財務決策，投資決策者對投資風險認識不足，在投資PPP 項目時盲目跟風，使得投資收益率低于企業(yè)的資本成本，進一步惡化了企業(yè)的經(jīng)營狀況。很多企業(yè)在投資PPP 項目時，缺乏對PPP 項目可行性的深入分析，缺乏對PPP項目的系統(tǒng)性解讀與研究。造成這種情況的原因是多方面的。第一，PPP 項目的運營規(guī)模很大，各部門的日常工作既不統(tǒng)一，也不相關(guān)，由于不對稱的信息，各部門很有可能只關(guān)注自己的個人利益，而不會顧及其他部門的特殊需求。例如，銷售市場開拓部、財務部門非常重視項目招標，但有時卻很有可能忽視了運營風險。所以，在可行性分析環(huán)節(jié)中，財務部一定要對項目的可行性進行深入的分析，否則也會造成隱性的經(jīng)營風險。第二，部分企業(yè)在投資決策過程中，由于缺乏充分的金融信息，導致投資決策出現(xiàn)錯誤，使得PPP 項目很難取得預期的利潤，投資沒有得到及時的回收以及有效利用，從而帶來了較大的經(jīng)營風險。

（二）成本管控與財務預算體系不夠完善、管理質(zhì)量較低

對于這類項目，項目企業(yè)在制定財政預算時，沒有充分考慮到衍生工程的成本核算問題，沒有對其進行深入的研究與探討。除此之外，在項目管理的早期階段，企業(yè)還必須及時地準備好充足的資金，例如購買足夠的材料，支付足夠的經(jīng)費，從而為后續(xù)的工程管理工作的順利進行打下了良好的基礎(chǔ)。假如規(guī)劃的成果與現(xiàn)實相差太遠或者經(jīng)費不夠，那么，未來規(guī)劃項目的開展將會大大受阻，并且很有可能會因為資金不足而被終止。此外，也存在著其他工程建設(shè)中的一些問題。受企業(yè)經(jīng)營的制約，企業(yè)的財務人員在進行財政預算的項目時，沒有進行真實的模擬操作，不能根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營情況，純粹通過主觀判斷來進行計劃執(zhí)行，也不能選擇項目方法。隨著時間的推移，就會出現(xiàn)對企業(yè)財政預算管理的缺失，以及不完善和不合理的財政預算管理方式，從而使企業(yè)的財務質(zhì)量下降，尤其是到了工程的后期，更容易發(fā)生資金鏈的問題。但是，在PPP 模式下的融資方式下，目前還沒有進行過系統(tǒng)的探討，更沒有針對PPP 模式下企業(yè)融資的具體情況做出相應的調(diào)整與改進。此外，相關(guān)的財務人員并不能與工程項目的實際運作相結(jié)合，對其進行全面的考量，從而在對項目方式的選取上也會出現(xiàn)一些偏頗，最終造成了項目的財務預算的效果不能完全體現(xiàn)出來。

（三）投資回收期長，投資收益受外部影響大

PPP 項目的運營周期一般比較長，最多可以達到30 年左右。在運營的過程中，投資收益會受到來自外部的巨大沖擊。比如，項目可能會受到國家、地方規(guī)劃變動以及投資能力的影響。此外，PPP 項目還存在著大量的同質(zhì)化現(xiàn)象，開發(fā)存在著嚴重的缺陷，這就會造成車流、人流和客戶的分流，這就給使用者帶來了支付不充分的風險。項目的執(zhí)行可能會受限于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，因此，在執(zhí)行過程中，政府財政預算沒有足夠的資金來全額發(fā)放可行性缺口補貼，而納入了一般公共預算中的政府可行性缺口補貼，也沒有足夠的資金來獲得下一個會計年度的當?shù)厝嗣翊泶髸恼J可，這就造成了政府可行性缺口補貼的發(fā)放不到位，甚至是不及時的情況。由于相關(guān)法律和政策的改變，工程在運營的過程中，需要對經(jīng)營標準進行提高，對更新改造的標準進行提升，并將更新改造的折舊攤銷時間進行縮短，這就會對運營成本造成一定的增加。與此同時，也會出現(xiàn)將收費標準進行下調(diào)，將收費內(nèi)容進行縮減，并將收費時間縮短，從而對工程可用性付款造成不利的影響。上述因素對PPP 項目的投資效益有一定的影響。

（四）內(nèi)控力度不足，財務管理落實不到位

PPP 項目財務管理工作應建立在完善嚴密的內(nèi)部控制體系基礎(chǔ)之上，并對其進行各項財務管理，促進PPP 項目公司財務管理質(zhì)量與效率提高，起到制約作用。但是從PPP 項目公司目前的實際情況可以看出，目前金融管理工作內(nèi)部控制不足，內(nèi)部控制制度缺失，這已經(jīng)成了新時代PPP 項目中的一個共性問題。究其原因，主要是由于PPP 項目公司發(fā)展的歷史尚淺，其內(nèi)控制度的構(gòu)建尚不健全，公司的內(nèi)控標準偏低，內(nèi)控制度難以落實，內(nèi)控制度存在一定的弊端與漏洞，這必然會對PPP 項目融資工作的各環(huán)節(jié)造成一些問題。目前，企業(yè)的內(nèi)控制度主要從企業(yè)的總體需要出發(fā)，而企業(yè)的內(nèi)控制度還不夠完善。這就會造成對公司整體需求的忽略，在普遍性而又不夠細致的內(nèi)部工作實踐中，進而影響了內(nèi)控工作的指導功能和有效性。根據(jù)傳統(tǒng)的內(nèi)控模型，導致目前的內(nèi)控狀況比較不公平，公司僅僅把PPP 項目的財務管理工作聚焦在一點上，只對其進行內(nèi)部控制，缺乏對整個內(nèi)控體制的全面管理，導致了公司的財務管理水平和效率的下降。

四、PPP項目財務管理的優(yōu)化措施

（一）提高投資決策的科學化水平

科學投資決策是指PPP 項目公司在科學理論的指導下，選擇科學的方式和流程，讓各領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗的專業(yè)人士、專家學者和管理者密切合作，通過項目可行性和科學論證，選擇出最優(yōu)方案，以獲取最大的社會效益和經(jīng)濟效益的過程。在一個企業(yè)的投資項目中，要進行科學的管理。一是要對投資風險進行嚴密的約束。企業(yè)應該建立起一套嚴格的工程管理決策責任制，當工程管理決策出現(xiàn)錯誤時，必須對其領(lǐng)導進行經(jīng)濟與法律上的問責。二是對投資項目的評價體系進行了規(guī)范化。目前，雖然企業(yè)工程評估已被廣泛應用，但仍面臨著許多困難。許多工程的可行性論證只是為了使工程獲得批準，而并非科學。因此，必須建立健全后評價的管理模式，使后評價工作規(guī)范化、法制化。

（二）強化項目資金預算控制

在PPP 項目的整體籌備過程中，對于項目所涉及的各種類型的資金，需要有關(guān)人員運用適當?shù)募夹g(shù)與方法來進行成本計算。而且，在確定了成本核算結(jié)果后，還要制定相應的資金配置方案，這樣才能確保項目的成本效率，最大限度地防范項目運營風險。同時，要從整體上對工程的科學性和可行性進行充分的考量，根據(jù)工程所需的資金，制定整體的投資方案，方案中要包含物資、設(shè)備、人員招聘等方面的內(nèi)容。既要保證效率，又要盡可能地節(jié)約PPP 項目的成本，以確保項目的順利進行。在企業(yè)開展PPP 工作的過程中，有很大的可能會碰到與信貸相關(guān)的情況，這就需要企業(yè)的相關(guān)人員對與信貸相關(guān)的情況有一個全面的了解，并以企業(yè)的實際工作運作狀況為依據(jù)，以企業(yè)的信貸需求為依據(jù)，對PPP 工作的資金規(guī)模進行一個初步的估計，以便更好地解決企業(yè)對融資問題的處理。

（三）加強項目投資總額管控

在項目開始之前，項目公司要確定項目的總投資和內(nèi)部財務回報率等控制指標。在執(zhí)行的過程中，項目公司應該強化對初步設(shè)計或施工圖設(shè)計的管理，把項目的總投資控制目標作為核心，從而對項目的初步設(shè)計或施工圖設(shè)計工作進行有效的指導。在工程進行過程中，公司可以盡可能地提前鎖定人工、材料和機械的成本，包括選擇勞動力和材料供應商，以及建立自己的采石場；嚴格執(zhí)行項目投資協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議和PPP 合同中有關(guān)征地拆遷工作主體、費用支出及承擔主體的規(guī)定，防止項目實際承擔的征地拆遷費用超出約定的費用。優(yōu)先選擇具有較高利率的金融機構(gòu)，并盡可能將項目融資成本提前鎖定，降低項目融資成本成本上升的風險。通過以上的方式，企業(yè)可以使總的投資費用保持在總的投資控制目標的范圍內(nèi)，從而保證了項目達到預期的財務收益率。

（四）建立完善的內(nèi)控體系

PPP 項目公司在進行財務管理工作時，要與現(xiàn)實情況相聯(lián)系，對其存在的問題進行改進，使其更加規(guī)范、更加科學，從而確保資本的正常運作。PPP 項目公司應盡快構(gòu)建健全內(nèi)部控制系統(tǒng)，使內(nèi)部控制得到切實落實，同時開展其他方面的工作，以提升內(nèi)部控制的效能。公司應該加大對員工的培養(yǎng)力度，設(shè)立專業(yè)的內(nèi)部控制崗位，使相關(guān)人員能夠發(fā)揮自己的職能優(yōu)勢和職業(yè)素養(yǎng)，并在工作中開展實踐，從而提升公司的內(nèi)部控制工作水平。在開展內(nèi)控工作的時候，要強化對企業(yè)PPP 項目成立階段、建設(shè)階段、運營階段、移交階段的管理，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制網(wǎng)絡體系。

結(jié)語

在當前經(jīng)濟全球化發(fā)展的大趨勢下，企業(yè)之間的競爭也變得更加劇烈，在新時代的發(fā)展背景下，PPP 項目在展開和實施的過程中也同樣會出現(xiàn)這樣的情況，要與現(xiàn)實運作中出現(xiàn)的問題相聯(lián)系，全面、多維地分析，并制訂出切實可行的PPP 項目財務管理對策方案。強化管理是從前期的項目創(chuàng)建階段就著手的，要對項目展開嚴密的審核，提升PPP 項目的財務管理水平，降低公司在項目上的投資，從而為公司的運營和發(fā)展帶來更高的經(jīng)濟效益和發(fā)展收益。