鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村環(huán)境治理法治路徑探究

張媛媛（江南大學(xué)）

生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，對(duì)農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行有效治理，對(duì)推動(dòng)我國(guó)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。但是，目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理中還存在不少問(wèn)題。法治是當(dāng)前有效改善農(nóng)村環(huán)境治理的最重要路徑之一，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能夠?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)提供可靠的保障，[1]因此有必要探究我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的法治化路徑。

一、農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)度使用化肥、農(nóng)藥等導(dǎo)致土壤污染、水污染及生物多樣性問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)在很大程度上對(duì)土地進(jìn)行了開(kāi)發(fā)利用，但大部分農(nóng)戶依舊采用傳統(tǒng)的耕作方式，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中大量使用化肥、農(nóng)藥等。盡管農(nóng)民對(duì)農(nóng)藥的危害認(rèn)識(shí)有所提高，但僅限于認(rèn)識(shí)到對(duì)人體和農(nóng)作物的危害。使用化肥和農(nóng)藥帶來(lái)的污染也不容忽視。大量使用化肥，化肥中的鹽類會(huì)滲入土地中，產(chǎn)生滲透壓，導(dǎo)致土地的物理性質(zhì)惡化；而農(nóng)藥在使用過(guò)程中，會(huì)有一部分滲入土地中，當(dāng)土地中的農(nóng)藥含量超標(biāo)時(shí)，會(huì)污染土壤，導(dǎo)致產(chǎn)量下降。其次，養(yǎng)殖禽畜會(huì)產(chǎn)生養(yǎng)殖污染。在進(jìn)行禽畜養(yǎng)殖的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量糞便，而我國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村無(wú)法充分利用這些廢物，導(dǎo)致廢物在農(nóng)村大量積累，若不進(jìn)行規(guī)范處理，長(zhǎng)時(shí)間會(huì)對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成污染，破壞生態(tài)平衡。

（二）農(nóng)村生活污染

農(nóng)民生活帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題主要有生活垃圾、生活污水及森林破壞等。鄉(xiāng)村是農(nóng)民生活的地方，不可避免會(huì)產(chǎn)生大量生活垃圾，為應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，需要全體村民積極自治配合，促進(jìn)“農(nóng)村門前三包”環(huán)保管理制度進(jìn)一步實(shí)施，共同推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。同時(shí)，村民生活污水排放也是一大問(wèn)題。目前全國(guó)大部分農(nóng)村的污水處理系統(tǒng)并不是很先進(jìn)，導(dǎo)致大部分污水會(huì)直接排放到土地里或者河溝里，造成不可逆轉(zhuǎn)的水質(zhì)污染。另外，盡管鄉(xiāng)村居民已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了小康生活，但他們的生活觀念和習(xí)慣并沒(méi)有徹底改變，仍秉持著“靠山吃山，靠海吃海”的生存理念。在農(nóng)村地區(qū)，天然氣已成為一種廣泛使用的生活燃料，但仍有一些村民更傾向于使用木柴，導(dǎo)致農(nóng)村森林和林木被破壞。

（三）農(nóng)村環(huán)境污染轉(zhuǎn)移

隨著農(nóng)村城郊化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村所面臨的環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，尤其是噪音污染、大氣污染、土壤污染和水污染等問(wèn)題不容忽視。工業(yè)化過(guò)程中，許多工廠和企業(yè)入駐鄉(xiāng)村，為農(nóng)村地區(qū)提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。但同時(shí)，大量的“三廢”也隨之產(chǎn)生，嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)村環(huán)境。另外，近年來(lái)國(guó)家特別注重鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，廣泛修建各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路，鄉(xiāng)村公路上的車輛數(shù)量不斷攀升，汽車尾氣對(duì)空氣造成了嚴(yán)重污染，同時(shí)鳴笛也帶來(lái)了噪音污染。

二、農(nóng)村環(huán)境治理法治化的障礙

（一）專項(xiàng)立法缺失

農(nóng)村環(huán)境污染治理領(lǐng)域沒(méi)有專項(xiàng)的立法，缺乏相關(guān)法律依據(jù)，使得農(nóng)村環(huán)境污染的治理工作凌亂無(wú)序。我國(guó)目前已確立了以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境保護(hù)法律體系，2014年新修改的《環(huán)境保護(hù)法》也增加了關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的條款，明確了各級(jí)政府在農(nóng)村環(huán)境污染治理中的職責(zé)。但我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》一直以來(lái)呈現(xiàn)出“城市中心主義”立法理念，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理沒(méi)有投入太多關(guān)注，且其他單行法中大部分條文也是將視線聚焦于城市環(huán)境污染問(wèn)題，只有少數(shù)條文附帶性地提及了農(nóng)村環(huán)境污染治理問(wèn)題。例如《大氣污染防治法》中幾乎都是從城市大氣污染的角度出發(fā)，未過(guò)多考慮農(nóng)村大氣污染的治理問(wèn)題；再如《環(huán)境噪聲污染防治法》中主要針對(duì)的是在城市范圍內(nèi)防治噪聲，而忽視了對(duì)農(nóng)村地區(qū)的噪聲防治。另外，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染的單行法雖有所制定，但是涵蓋范圍太小，如《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等，多數(shù)是針對(duì)有關(guān)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染的法律規(guī)定，未涵蓋到農(nóng)村工業(yè)污染、生活垃圾污染及其他污染因素等方面。這些法律法規(guī)的內(nèi)容相互獨(dú)立且相互分散，在各自領(lǐng)域獨(dú)立活動(dòng)，容易造成立法交叉或立法空白，且這些規(guī)定原則性較強(qiáng)，不夠細(xì)致，缺乏實(shí)際可操作性。

（二）環(huán)保執(zhí)法不力

一方面，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力量配備不足，專業(yè)技能薄弱，素質(zhì)普遍較低。以重慶市為例，重慶市38個(gè)區(qū)縣的環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍編制共1057名，實(shí)際在崗人數(shù)552人，平均每個(gè)區(qū)縣的環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量不足15人，這15個(gè)人需要承擔(dān)一個(gè)區(qū)縣所有的環(huán)境執(zhí)法任務(wù)，難度可想而知。[2]環(huán)境案件具有高度的專業(yè)性，環(huán)境執(zhí)法人員需要具備環(huán)境、生物、化工、法律等多領(lǐng)域的知識(shí)，目前的人員、技術(shù)等配備顯然難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。

另一方面，多部門職能交叉導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)限模糊。實(shí)務(wù)中，一些地區(qū)的行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題不夠重視，甚至出于對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益的考量而對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)“睜一只眼閉一只眼”，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，難以發(fā)揮實(shí)效。同時(shí)，在我國(guó)環(huán)境執(zhí)法體系中，縣級(jí)以上的各級(jí)人民政府是主要環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但同時(shí)從廣義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、公安等部門也具有一定的環(huán)境執(zhí)法權(quán)限。各執(zhí)法部門權(quán)責(zé)界限模糊不清，在執(zhí)法權(quán)限上存在職能交叉，在執(zhí)法過(guò)程中極易出現(xiàn)多頭執(zhí)法或相互推諉的現(xiàn)象。

（三）訴訟救濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)

人民檢察院是我國(guó)法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于有關(guān)單位、個(gè)人舉報(bào)或者群眾反映強(qiáng)烈的案件，可以啟動(dòng)檢察監(jiān)督，向行政違法或不作為的政府部門發(fā)出檢察建議，督促其解決問(wèn)題。但檢察建議的法律效力僅僅是“建議”，不具有強(qiáng)制性，難以實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)督效果。此外，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，環(huán)境公益組織雖然能夠提起環(huán)境公益訴訟，但設(shè)立公益組織的資質(zhì)門檻較高，根據(jù)《環(huán)保法》第58條的規(guī)定，提起公益訴訟的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在市級(jí)以上民政部門登記并從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年，因此實(shí)踐中能夠起訴的社會(huì)組織很少。

（四）相關(guān)主體環(huán)保法治觀念淡薄

其一，作為社會(huì)生產(chǎn)主體的企業(yè)，往往是農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題的“罪魁禍?zhǔn)住敝弧Ｓ捎谄髽I(yè)缺乏環(huán)保意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，在經(jīng)營(yíng)中只顧經(jīng)濟(jì)效益，再加上監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致大量企業(yè)隨意排放“三廢”，嚴(yán)重威脅農(nóng)村生態(tài)環(huán)境安全。[3]其二，因法制宣傳教育工作不到位，大部分農(nóng)民的法治和環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，有的還會(huì)將自家的生活垃圾丟棄到附近的街道和河流中。損害環(huán)境的行為常常具有隱蔽性和滯后性，村民往往感受不到危害，對(duì)于環(huán)境治理監(jiān)督的積極性也就不高。

三、農(nóng)村環(huán)境治理法治化的路徑

（一）完善農(nóng)村環(huán)境治理法律體系

首先，制定地方性法規(guī)，同時(shí)制定配套的相關(guān)指南。制定地方性法規(guī)時(shí)，在以《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》的原則性、基礎(chǔ)性規(guī)定為根據(jù)的同時(shí)，必須充分考慮到農(nóng)村污染問(wèn)題的特殊性，制定適用于農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染治理的管理措施，以確保治理工作的順利進(jìn)行。此外，還應(yīng)制定適當(dāng)?shù)闹改虾褪謨?cè)，以便對(duì)農(nóng)村生活垃圾的分類進(jìn)行管理，避免同一地區(qū)出現(xiàn)多種不同的分類制度所引起的混亂局面。其次，進(jìn)一步明確法律責(zé)任。明確政府部門及相關(guān)工作人員不作為和違法行為的法律責(zé)任，激發(fā)政府工作的主動(dòng)性；同時(shí)借鑒德國(guó)、日本等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化個(gè)體、企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，使之更具操作性。

（二）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍和能力建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍和能力建設(shè)，是全面推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法工作和環(huán)境監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和保障。充實(shí)一線環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍力量，在執(zhí)法人員入職后定期開(kāi)展培訓(xùn)，提高他們對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和政策的認(rèn)知水平。開(kāi)展執(zhí)法人員經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)和重點(diǎn)案情討論會(huì)，相互交流心得體會(huì)，共同促進(jìn)執(zhí)法水平的提升。此外，建立定期考核激勵(lì)機(jī)制，對(duì)考核結(jié)果優(yōu)秀的執(zhí)法人員，給予適當(dāng)?shù)膬?nèi)部表彰或工資績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于考核結(jié)果不合格的執(zhí)法人員，給予隊(duì)內(nèi)批評(píng)或物質(zhì)懲罰，對(duì)于那些長(zhǎng)期未能通過(guò)考核的人員予以解雇。同時(shí)，厘清各領(lǐng)域主管部門的職責(zé)和權(quán)限，具體分析其執(zhí)法方式，并結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)保工作的實(shí)際情況，對(duì)各部門的職能真空或交叉現(xiàn)象進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門執(zhí)法權(quán)限的科學(xué)劃分，節(jié)省行政資源，提高環(huán)保執(zhí)法效率。各部門在日常管理工作中應(yīng)共同協(xié)作，多主體聯(lián)動(dòng)，暢通信息共享渠道，確?；鶎迎h(huán)保部門可以全面集中地進(jìn)行環(huán)境管理。

（三）健全農(nóng)村環(huán)境治理司法體制

其一，完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。保證檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力行使，確保環(huán)境執(zhí)法工作的高效性和合法性。其二，完善農(nóng)村環(huán)境公益訴訟制度，適當(dāng)拓寬環(huán)境公益訴訟的原告范圍，降低提起環(huán)境公益訴訟的公益組織主體的資格門檻。其三，完善農(nóng)村法律援助制度?？稍卩l(xiāng)鎮(zhèn)司法所設(shè)立農(nóng)村環(huán)境法律援助聯(lián)絡(luò)員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村委會(huì)輪班坐崗，為村民咨詢法律問(wèn)題和聯(lián)絡(luò)法律援助律師提供方便。

（四）培養(yǎng)各主體環(huán)保法治觀念

環(huán)境治理需要多方主體的共同參與，培育多主體環(huán)境法治意識(shí)，提高各主體參與環(huán)境治理的積極性。農(nóng)村環(huán)境治理主體除了司法部門、基層政府外，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村務(wù)管理者、村民等。[4]對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)施正向激勵(lì)，對(duì)達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠。同時(shí)，在企業(yè)內(nèi)部定期開(kāi)展環(huán)保宣傳活動(dòng)，將環(huán)保成果與相關(guān)負(fù)責(zé)人的績(jī)效掛鉤，從內(nèi)部促進(jìn)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)提升；促進(jìn)村務(wù)公開(kāi)，提升村務(wù)管理的透明度，以便村民監(jiān)督。對(duì)于村委會(huì)工作人員和農(nóng)村事務(wù)工作人員等村務(wù)管理者，開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升他們的法律知識(shí)運(yùn)用能力。另外，注重對(duì)村民的環(huán)保法治意識(shí)培養(yǎng)。首先，通過(guò)多樣化的普法形式，保證村民對(duì)環(huán)保法規(guī)有基本了解；其次，開(kāi)展廣泛的宣傳教育，引導(dǎo)村民深刻認(rèn)識(shí)到自身作為治理主體的身份和責(zé)任，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)；再次，設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)被核實(shí)、有效的舉報(bào)線索予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)群眾參與監(jiān)督的積極性。