基本公共服務(wù)共同事權(quán)與支出責(zé)任劃分：府際協(xié)同與均等化路徑

岳紅舉　洪一凡

內(nèi)容提要：基本公共服務(wù)財(cái)政關(guān)系調(diào)整既是財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，更是基本公共服務(wù)均等化的主要載體。作為分領(lǐng)域、漸進(jìn)式改革的突破口，基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分呈現(xiàn)出中央方案示范性、事權(quán)類(lèi)別狹義性、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)兜底性以及綜合財(cái)力主導(dǎo)性的整體態(tài)勢(shì)，經(jīng)由規(guī)范性檢視，仍存在劃分改革單向性、省級(jí)統(tǒng)籌模糊性、劃分依據(jù)政策性以及改革任務(wù)尚未完成等缺憾。劃分改革不僅追求“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的府際協(xié)同，更重要在于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)目的，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中央與地方“兩個(gè)積極性”、堅(jiān)持省級(jí)政府的統(tǒng)籌調(diào)控功能以及各級(jí)地方政府的分級(jí)負(fù)責(zé)，進(jìn)而從體制協(xié)同、機(jī)制協(xié)同、法規(guī)協(xié)同等角度構(gòu)建制度保障、財(cái)力保障和法治保障，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；事權(quán)與支出責(zé)任；府際協(xié)同；均等化

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.2? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：2095-1280（2023）05-0085-11

一、引言與文獻(xiàn)綜述

自2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度，經(jīng)過(guò)數(shù)年部署，2016年國(guó)務(wù)院推出了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)文），初步明確了劃分改革的指導(dǎo)思想、總體要求、劃分原則與主要內(nèi)容，并提出了具體時(shí)間表。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳首次出臺(tái)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)文），體現(xiàn)出中央將基本公共服務(wù)作為分領(lǐng)域改革突破口的思路，標(biāo)志著分領(lǐng)域改革的新開(kāi)端，引領(lǐng)了其他領(lǐng)域改革的逐步開(kāi)展。

完善基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分，有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使社會(huì)共享改革開(kāi)放和社會(huì)發(fā)展的成果?；诨竟卜?wù)承載的倫理基礎(chǔ)（于樹(shù)一，2007），相對(duì)于一般公共服務(wù)，基本公共服務(wù)是指那些最基礎(chǔ)、最核心和最應(yīng)該優(yōu)先保障的公共服務(wù)（郭小聰?shù)龋?013），具有基礎(chǔ)性、公益性和穩(wěn)定性（任曉輝等，2015）。即使是最小范圍的公共服務(wù)，學(xué)界仍將其區(qū)分為第一層次的生存和第二層次的發(fā)展屬性（梁波，2018），具有狹義和廣義之分（倪紅日和張亮，2012）、政府與市場(chǎng)的角色和功能存在差異（蘇州市財(cái)政局課題組，2019），并影響著事權(quán)與支出責(zé)任的邊界劃分（胡均民等，2009）。Oates（1972）較早提出了財(cái)政分權(quán)原理，認(rèn)為低層級(jí)政府能夠充分掌握選民偏好，相對(duì)于中央提供統(tǒng)一、一致的公共產(chǎn)品而言，地方政府在轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率的帕累托改進(jìn)上總是有效的。無(wú)論是古典財(cái)政聯(lián)邦主義，還是第二代財(cái)政聯(lián)邦主義理論，普遍認(rèn)可財(cái)政分權(quán)具有更有利地位。受制于歷史原因，我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系一度陷入“收放循環(huán)”困境，但總體呈現(xiàn)出“收少放多”趨勢(shì)，尤其是1994年的分稅制改革，在滿足中央適度集權(quán)的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充地方政府財(cái)權(quán)與財(cái)力的不足，逐漸理順了政府間財(cái)政關(guān)系（樓繼偉，2018）。然而，分稅制的初衷在于提高“兩個(gè)比重”，事權(quán)與支出責(zé)任劃分并未成為核心議題（蔡承彬，2014），加之事權(quán)劃分過(guò)于籠統(tǒng)，既導(dǎo)致財(cái)權(quán)與財(cái)力層層上收、事權(quán)與支出責(zé)任層層下放，下級(jí)特別是基層政府，基本公共服務(wù)供給與財(cái)政支撐之間銜接困難（岳紅舉等，2019），又出現(xiàn)了支出責(zé)任錯(cuò)配誘發(fā)的基本公共服務(wù)支出偏向問(wèn)題（孫開(kāi)等，2019）。

為構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央與地方財(cái)政關(guān)系，國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)文頒布以后，省以下改革方案相繼出臺(tái)，共同構(gòu)成了基本公共服務(wù)均等化的重要載體，已經(jīng)成為分領(lǐng)域劃分改革的典范。然而，囿于財(cái)政分權(quán)理論側(cè)重于中央與地方財(cái)政關(guān)系，將研究視角局限于中央與省級(jí)政府之間，并將省以下各級(jí)地方政府的研究抽象化、概括化。一方面，這忽略了各級(jí)地方政府不同的財(cái)政地位，尤其是省級(jí)政府的統(tǒng)籌調(diào)控功能，制約了省以下財(cái)政體制改革的縱深推進(jìn)。另一方面，作為基本公共服務(wù)均等化的重要載體，改革方案的微觀研究欠缺，勢(shì)必難以呈現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政實(shí)踐，也難以擴(kuò)展財(cái)政分權(quán)理論。由此也極易加劇理論與實(shí)踐的脫節(jié)，陷入“以文件落實(shí)文件”困境。劃分改革既有中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的形式價(jià)值，又有追求基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)目的，更是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性、支柱性保障，開(kāi)展方案評(píng)估的目的不僅在于解構(gòu)出劃分改革所追求的問(wèn)題導(dǎo)向，更在于重構(gòu)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)路徑，為建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度提供理論參考和制度素材。

基于以上認(rèn)知，本文試圖做出如下邊際貢獻(xiàn)：一是在理論意義上提出對(duì)財(cái)政分權(quán)的新認(rèn)識(shí)?；竟卜?wù)領(lǐng)域的改革方案，既是落實(shí)黨的二十大報(bào)告提出的基本公共均等化目標(biāo)的主要財(cái)政措施，也是發(fā)揮中央與地方“兩個(gè)積極性”的重要載體，改革方案評(píng)估既有助于建設(shè)“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的府際協(xié)同，又可以避免以“地方”替代省以下三級(jí)政府的概括化、抽象性研究，拓展財(cái)政分權(quán)理論。二是在實(shí)踐意義上提出對(duì)微觀改革的新認(rèn)識(shí)。中央與地方改革方案共同構(gòu)成了基本公共服務(wù)財(cái)政關(guān)系調(diào)整的基本框架，開(kāi)展樣本研究，既有助于財(cái)政理論與實(shí)踐的互動(dòng)，確保事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)，又可以彌補(bǔ)既有研究在微觀樣本分析上的缺失。三是在方法論視角上提出對(duì)省以下財(cái)政體制改革的新認(rèn)識(shí)。對(duì)省級(jí)政府在劃分改革中決定性地位的論證，以及對(duì)基本公共服務(wù)劃分改革路徑的闡釋?zhuān)扔兄谑∫韵仑?cái)政體制改革的縱深推進(jìn)，又夯實(shí)了基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)性、支柱性保障。本文將基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)目的貫穿于全文，在梳理改革方案整體特征的基礎(chǔ)上，抽象出基本公共服務(wù)均等化的規(guī)范性缺憾，進(jìn)而闡釋了府際協(xié)同機(jī)理，論證了均等化的路徑選擇。

二、社會(huì)主義初級(jí)階段主要矛盾紓解：改革方案的均等化目標(biāo)

新時(shí)代社會(huì)主義初級(jí)階段的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。作為紓解主要矛盾的重大舉措，改革方案對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的追求，既不能脫離社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，又須兜底基本民生這一底線?；诖四繕?biāo)，改革方案呈現(xiàn)出如下特征：

一是中央方案的示范性。地方方案普遍依據(jù)中央方案制定，其內(nèi)容體現(xiàn)了中央的改革原則和整體要求。中央方案將基本公共服務(wù)共同事權(quán)劃分為8個(gè)大類(lèi)，地方方案普遍也采用此種劃分方法，僅在具體事項(xiàng)的細(xì)化上有所不同。省以下改革方案制定的前提和基礎(chǔ)是中央改革方案對(duì)中央與地方分擔(dān)比例的明確，后者是前者劃分改革的參照和依據(jù)，如果缺失了中央與地方政府之間的支出責(zé)任劃分，省級(jí)政府便難以估算其可以掌控的財(cái)力，也就難以安排省級(jí)政府與市縣之間的分擔(dān)比例。“中央決策、地方執(zhí)行”機(jī)制，既體現(xiàn)了中央方案的頂層設(shè)計(jì)功能，也為今后其他領(lǐng)域開(kāi)展劃分改革提供了制度借鑒。

二是事權(quán)類(lèi)別的狹義性。明確基本公共服務(wù)事權(quán)范圍，并輔之以相應(yīng)的支出責(zé)任，對(duì)理順政府間財(cái)政關(guān)系、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)家治理模式至為關(guān)鍵。當(dāng)前各級(jí)改革方案均將基本公共服務(wù)事項(xiàng)確定為8個(gè)大類(lèi)，而此類(lèi)事項(xiàng)基本屬于與人的生存權(quán)密切相關(guān)的領(lǐng)域，比如教育、基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障等屬于“最基本”的保障條件。只是，按照學(xué)界對(duì)基本公共服務(wù)內(nèi)涵的認(rèn)知，當(dāng)前劃分的事權(quán)范圍僅屬于狹義的基本公共服務(wù)，是覆蓋最小范圍和邊界的公共服務(wù)，仍未包括屬于公共服務(wù)的發(fā)展權(quán)屬性，即廣義的基本公共服務(wù)（陳昌盛等，2007）?；竟卜?wù)事項(xiàng)的狹義化界定，體現(xiàn)了國(guó)家實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的決心和動(dòng)力，尤其是制定了包括義務(wù)教育在內(nèi)的9項(xiàng)國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，將極大地增強(qiáng)人民群眾對(duì)改革發(fā)展成果的共享。此外，國(guó)家只將目前的8大類(lèi)18項(xiàng)確立為共同事權(quán)，主要出于將基本公共服務(wù)與社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)主要矛盾相結(jié)合的考慮。基本公共服務(wù)事項(xiàng)的劃定體現(xiàn)了改革以人為本理念，有助于在實(shí)現(xiàn)中央兜住基本民生底線具體要求的同時(shí)，為今后向其他事項(xiàng)擴(kuò)展提供了突破口。

三是基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的兜底性。中央方案暫定對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)等9個(gè)事項(xiàng)制定國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，暫不具備制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)條件的剩余9個(gè)事項(xiàng)則授權(quán)給省級(jí)政府制定省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)省份在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合各省財(cái)力等因素，普遍制定了不低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，且規(guī)定下級(jí)政府可以制定高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。一方面，中央標(biāo)準(zhǔn)成為地方標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性依據(jù)。如基本生活救助和基本住房保障等事項(xiàng)，由于尚未制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以結(jié)合自身實(shí)際制定省級(jí)和市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并優(yōu)先保障國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先落實(shí)?；A(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性，有利于各自責(zé)任承擔(dān)方式的細(xì)化，增強(qiáng)了基本公共服務(wù)財(cái)政保障的確定性。另一方面，爭(zhēng)議裁決實(shí)行上級(jí)決定機(jī)制。參照中央與地方爭(zhēng)議的中央裁決原則，各省普遍將省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)劃歸省級(jí)政府，并實(shí)施爭(zhēng)議裁決的省級(jí)決定機(jī)制，事實(shí)上已經(jīng)形成“中央決策、地方執(zhí)行”“省級(jí)決策、市縣執(zhí)行”機(jī)制，中央與省級(jí)政府具有各自轄區(qū)事權(quán)劃分爭(zhēng)議的終極裁決權(quán)。這種爭(zhēng)議決定機(jī)制，有助于克服以往共同事權(quán)分擔(dān)比例長(zhǎng)期爭(zhēng)執(zhí)的局面。

四是綜合財(cái)力的主導(dǎo)性。當(dāng)前各級(jí)改革方案大體依據(jù)地方財(cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基本公共服務(wù)成本等因素分檔次確定分擔(dān)比例。除了國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)之外，地方改革方案也普遍提出實(shí)施不低于國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，但高出部分需要自行負(fù)擔(dān)。以中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助和計(jì)劃生育扶助保障等7個(gè)事項(xiàng)為例，中央對(duì)西部地區(qū)的分擔(dān)比例高達(dá)80%，而北京、上海2個(gè)直轄市的中央分擔(dān)比例只有10%。地方方案也普遍實(shí)施差別化原則，在向老少邊窮困難地區(qū)傾斜的基礎(chǔ)上，普遍提出上級(jí)政府“適度補(bǔ)助”原則。不難看出，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，尤其是綜合財(cái)力，是中央與地方支出責(zé)任劃分的主要依據(jù)，財(cái)力保障程度具有決定性地位。一方面，“基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先、超標(biāo)自負(fù)”原則，源于部分地方政府擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以在綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、支出成本、物價(jià)水平等因素基礎(chǔ)上，制定相對(duì)較高的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，滿足人民對(duì)美好生活的向往。另一方面，支出責(zé)任分擔(dān)的差別化，以及上級(jí)政府的適度補(bǔ)助，既可以引導(dǎo)下級(jí)政府將自有財(cái)力和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先用于基本公共服務(wù)項(xiàng)目，承擔(dān)基本公共服務(wù)的兜底責(zé)任，又兼顧了各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，能夠激發(fā)積極性、主動(dòng)性，形成激勵(lì)相容機(jī)制。

三、形式價(jià)值與實(shí)質(zhì)目的：改革方案的均等化檢視

基本公共服務(wù)是政府的基本職能，不僅涉及中央與地方之間的職能劃分，還牽涉到省以下地方政府之間的職能分配，劃分改革不僅追求“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的形式價(jià)值，更重在于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)目的。由此，劃分改革呈現(xiàn)出如下缺憾：

（一）劃分改革單向性

相對(duì)于專(zhuān)屬事權(quán)的易于界定，受限于各個(gè)層級(jí)公共服務(wù)職責(zé)的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象（朱光磊等，2005），讓當(dāng)前共同事權(quán)成為劃分改革的主要難題。中央方案將目前的8大類(lèi)18項(xiàng)設(shè)定為中央與地方共同事權(quán)后，還需要在省以下地方政府之間依次劃分，即省級(jí)政府與市縣級(jí)政府之間的二次劃分，以及市級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的三次劃分。中央確定中央與地方、省確定省以下財(cái)政體制改革方案，并具有單方面制定國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)屬權(quán)，下級(jí)政府缺乏議價(jià)能力，可能出現(xiàn)事權(quán)層層下放、“市刮縣”問(wèn)題，難以保障下級(jí)政府特別是基層政府的財(cái)政支撐能力。

“中央決策、地方執(zhí)行”“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”機(jī)制，雖然在一定程度上能夠緩解議而不決難題，但過(guò)多的行政層級(jí)制約了劃分比例的明確性，而共同事權(quán)的復(fù)雜性和支出責(zé)任劃分的籠統(tǒng)性，又難以有效保障基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量與供給效率，成為目前影響改革方案的重要因素。如多數(shù)省份均指出省級(jí)事權(quán)可以委托市縣執(zhí)行，市縣也可以委托省級(jí)執(zhí)行，但沒(méi)有明確指出哪些類(lèi)別可以由省級(jí)直接行使，哪些可以由市縣級(jí)政府委托執(zhí)行，履行事權(quán)范圍不明確，極易誘發(fā)“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)買(mǎi)單”。

（二）省級(jí)統(tǒng)籌模糊性

1994年的分稅制改革實(shí)際上只限于中央與省級(jí)政府之間，省級(jí)政府具有省以下財(cái)政體制改革的決定權(quán)，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文）不但要求省級(jí)政府對(duì)省以下財(cái)政體制改革“負(fù)總責(zé)”，而且明確提出增強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力。雖然各省都提出適當(dāng)增加和上移支出責(zé)任，但礙于制度化規(guī)范的欠缺，仍難以避免“小馬拉大車(chē)”“支出責(zé)任倒掛”現(xiàn)象。

一方面，從省級(jí)補(bǔ)助規(guī)定看，改革方案的支出標(biāo)準(zhǔn)依舊存在不確定性。盡管多數(shù)省份提出由上級(jí)政府補(bǔ)助下級(jí)政府，但其內(nèi)容原則性、抽象性較強(qiáng)而缺乏可操作性，還需要進(jìn)一步明確補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)和形式。以基本保障住房事權(quán)為例，暫時(shí)難以制定國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，中央將其授權(quán)于省級(jí)政府制定省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并表示“給予適當(dāng)補(bǔ)助”。省以下改革方案也普遍使用此類(lèi)表述。如城鄉(xiāng)保障性安居工程的支出責(zé)任，河北、甘肅等9個(gè)省級(jí)方案只是表示“由省級(jí)政府給予適當(dāng)補(bǔ)助”，但沒(méi)有說(shuō)明是“可以”還是“應(yīng)當(dāng)”。這一模糊化的表述既難以有效約束省級(jí)政府，也無(wú)法向市縣級(jí)政府提供穩(wěn)定的財(cái)力預(yù)期。

另一方面，省級(jí)保障重點(diǎn)的差異制約了基本公共服務(wù)的均等化。以保障安居工程的事權(quán)為例，甘肅、云南、廣西等省份側(cè)重于棚戶區(qū)改造和公租房管理，遼寧聚焦于公共租賃住房、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造，山西、湖南等省份則側(cè)重于城市棚戶區(qū)改造、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼、配套基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村危房改造，河北、河南等省份更注重于農(nóng)村住房改造、危房改造等。除了租賃式住房保障之外，改革方案中還存在產(chǎn)權(quán)式住房保障方式，如上海、天津等地的共有產(chǎn)權(quán)住房、限價(jià)商品房等保障模式。事權(quán)的碎片化及其引發(fā)的支出責(zé)任模糊性，反映出當(dāng)前的改革方案缺乏規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，極易導(dǎo)致事權(quán)內(nèi)容、支出責(zé)任分配和基本公共服務(wù)保障類(lèi)型難以均等化，進(jìn)而制約基本保障標(biāo)準(zhǔn)之間的總體規(guī)劃。

（三）劃分依據(jù)政策性

改革方案的規(guī)范性依賴于方案制定程序的規(guī)范化和具體事權(quán)、支出責(zé)任清單的標(biāo)準(zhǔn)化。從改革方案的呈現(xiàn)形式看，各級(jí)政府普遍以政府規(guī)章、實(shí)施意見(jiàn)等規(guī)范性文件載明方案的內(nèi)容、確立方案的權(quán)威性，凸現(xiàn)了鮮明的行政封閉性。理應(yīng)由各級(jí)人大通過(guò)民主決議方式參與到事權(quán)劃分爭(zhēng)議的裁決和監(jiān)督活動(dòng)，卻在當(dāng)前的改革方案中予以排除，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議裁決缺乏必要的外部干預(yù)機(jī)制。事權(quán)與支出責(zé)任劃分不能局限于政府間縱向的權(quán)力配置，還應(yīng)當(dāng)受制于人大與政府之間的橫向關(guān)系調(diào)整，財(cái)政治理的民主化仰賴于立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制約，體現(xiàn)立法決策在財(cái)政法律體系中的重要地位（吳園林等，2021）。

劃分依據(jù)的政策性反映到改革方案中，典型表現(xiàn)為共同事權(quán)范圍廣、分擔(dān)比例模糊、上級(jí)負(fù)擔(dān)不明。理論上，共同事權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)不在于上級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助，而在于上下級(jí)之間是否具有共同事權(quán)的存在基礎(chǔ)——基本公共服務(wù)的外溢性。如果某類(lèi)共同事權(quán)僅有省與市縣級(jí)政府之間的級(jí)別之分，而無(wú)具體比例之分，那么，相應(yīng)的分配原則、統(tǒng)籌方式、轉(zhuǎn)移支付、支持規(guī)模等皆是未知數(shù)。盡管劃分標(biāo)準(zhǔn)的抽象性、模糊性有助于在探索階段保持靈活性，但卻難以形成合理的財(cái)政預(yù)期。上級(jí)補(bǔ)助的“一事一議”模式背后，源于劃分依據(jù)的政策性，不能為下級(jí)政府提供規(guī)范性、法定性依據(jù)。在“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”機(jī)制下，政府間事權(quán)主要依據(jù)政策性文件和商討談判，“下級(jí)跑上級(jí)、地方跑中央”，無(wú)論是中央與地方政府，還是政府與部門(mén)之間，都難以避免“跑部錢(qián)進(jìn)”“跑省錢(qián)進(jìn)”。

（四）改革任務(wù)尚未完成

按照國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)文的時(shí)間安排，截至2020年就需要基本完成主要領(lǐng)域的劃分改革，中央改革方案也于2018年率先出臺(tái)，然而，不同于多數(shù)省份專(zhuān)門(mén)頒布基本公共服務(wù)領(lǐng)域劃分方案的做法，個(gè)別省級(jí)政府至今未出臺(tái)單獨(dú)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域劃分方案，并影響了市級(jí)方案的及時(shí)出臺(tái)。如山東在《關(guān)于深化省以下財(cái)政管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》中以專(zhuān)章的形式細(xì)化了省級(jí)政府與市縣級(jí)政府之間相關(guān)基本公共服務(wù)的分擔(dān)比例。陜西則只是通過(guò)《陜西省“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》籠統(tǒng)地提出了基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)和體系，也未明確基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的承擔(dān)比例。作為中央與地方財(cái)政關(guān)系轉(zhuǎn)換的樞紐，省級(jí)方案承接中央方案的共同事權(quán)并決定著省以下各級(jí)政府的共擔(dān)比重，缺乏省級(jí)方案的比例劃分，市級(jí)改革方案必然面臨諸多不確定性，這也是影響當(dāng)前省以下財(cái)政體制改革縱深推進(jìn)的重要因素。

四、府際協(xié)同機(jī)理：基本公共服務(wù)均等化的理論邏輯

“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的府際財(cái)政關(guān)系，既是當(dāng)下財(cái)政體制改革的基本目標(biāo)，也是指導(dǎo)基本公共服務(wù)均等化的基本方略。事權(quán)與支出責(zé)任劃分，既可以為中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整提供制度性工具，也成為省以下財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容。

（一）中央與地方“兩個(gè)積極性”

作為中國(guó)財(cái)政體制改革的主要組成部分，基本公共服務(wù)共同事權(quán)與支出責(zé)任劃分隸屬于中央與地方財(cái)政關(guān)系，需按照憲法第三條要求的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性”，實(shí)施“中央決策、地方執(zhí)行”的機(jī)制。

首先，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是前提和基礎(chǔ)。事權(quán)劃分需要考慮信息處理的比較優(yōu)勢(shì)，也需要綜合考慮國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制、法治狀況、意識(shí)形態(tài)等因素。中國(guó)是單一制國(guó)家，所有國(guó)家權(quán)力最終都屬于中央政府，國(guó)務(wù)院代表中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分，包括事權(quán)與支出責(zé)任，這也為《憲法》第八十九條所確認(rèn)。中央方案為省級(jí)方案提供了指導(dǎo)和直接依據(jù)，省以下改革源于中央授權(quán)。我國(guó)實(shí)施的是“下管一級(jí)”的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方法，在保障下級(jí)政府適度自主權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)施“下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央”的民主集中制，體現(xiàn)了“兩個(gè)積極性”的前提——“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。

其次，地方積極性、主動(dòng)性是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基本保障。“中央決策、地方執(zhí)行”是我國(guó)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的總體特征，中央層面的改革缺位勢(shì)必制約地方改革進(jìn)程，但缺乏省級(jí)以下改革的積極性跟進(jìn)，中央改革方案也無(wú)法有效落實(shí)。事權(quán)劃分的激勵(lì)相容原理要求地方政府因地制宜地實(shí)施省級(jí)以下分領(lǐng)域改革，并且實(shí)施效果也在一定程度上取決于地方積極性、主動(dòng)性（張益豪等，2023）。由于我國(guó)實(shí)行的是五級(jí)政府管理體制，除了中央一級(jí)，還存在四級(jí)地方政府，代理層級(jí)的多層次，需要在省以下各級(jí)政府之間建立激勵(lì)相容機(jī)制。呂煒等（2021）提出，中央對(duì)地方政府非規(guī)范性自主可控財(cái)力的有條件容忍，形成的“包容性財(cái)政體制”，就能夠有效發(fā)揮中央駕馭能力與地方財(cái)政自主性之間的銜接配合，造就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“中國(guó)奇跡”。

最后，中央與地方的有機(jī)聯(lián)動(dòng)具有整體價(jià)值。中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并非替代“兩個(gè)積極性”，而是旨在說(shuō)明，只有先厘清中央與地方財(cái)政關(guān)系，地方政府才具有事權(quán)與支出責(zé)任劃分的適用依據(jù)和參照標(biāo)準(zhǔn)，地方積極性、主動(dòng)性才有發(fā)揮的空間。通過(guò)以點(diǎn)帶面、先行先試等區(qū)域性財(cái)稅探索，并在條件相對(duì)成熟時(shí)逐步推廣、最后上升為中央意志，這種地方自主性探索的“試點(diǎn)模式”，也成為當(dāng)下中國(guó)“摸著石頭過(guò)河”改革的基本策略。所以，既使中央在事權(quán)與支出責(zé)任配置上享有事權(quán)劃分和爭(zhēng)議裁決的決定權(quán)，但呂煒等（2019）認(rèn)為，地方政府作為改革發(fā)展的實(shí)驗(yàn)者、拓荒者和實(shí)踐者，與中央政府的設(shè)計(jì)者和調(diào)適者角色，共同構(gòu)成了中央與地方有機(jī)聯(lián)動(dòng)的財(cái)政體制，同樣形塑著中國(guó)財(cái)政70年的發(fā)展歷程。

（二）省級(jí)政府在省域內(nèi)的統(tǒng)籌調(diào)控功能

在“中央決策、地方執(zhí)行”機(jī)制下，省級(jí)政府兼有“承上”與“啟下”的雙重功能。作為地方政府的“代名詞”，省級(jí)政府負(fù)責(zé)落實(shí)中央財(cái)稅政策；作為本級(jí)政府的“代言人”，省級(jí)政府與市縣級(jí)政府開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)、合作，共同組成地方財(cái)政體制的基本架構(gòu)。

首先，省級(jí)政府是省以下財(cái)政體制改革的決定者。我國(guó)憲法第三條概括性地規(guī)定了中央與地方關(guān)系的處理原則，即堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮地方的積極性與主動(dòng)性，卻并未明確省以下財(cái)政關(guān)系，間接導(dǎo)致《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)發(fā)〔1993〕85號(hào)文）成了財(cái)政體制改革的“財(cái)政憲法”，并授權(quán)省級(jí)政府決定省以下財(cái)政管理體制?！秶?guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2002〕26號(hào)文）進(jìn)一步確立了省級(jí)政府作為省以下分稅制改革的“實(shí)際操作者”地位。由此，我國(guó)財(cái)政體制改革呈現(xiàn)出中央政府決定中央與省級(jí)、省級(jí)政府決定省以下財(cái)政體制的“二元決定體制”，這一體制也由國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文予以確認(rèn)。基于省級(jí)政府享有管理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、教育、社會(huì)穩(wěn)定等行政工作的自主權(quán)，處于中央與地方財(cái)政關(guān)系轉(zhuǎn)換的樞紐位置，成為中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整中“地方政府”的“代名詞”。省級(jí)政府實(shí)施的省以下財(cái)政體制改革，決定了地方體制類(lèi)型和屬性，并決定著省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本原則和框架結(jié)構(gòu)。

其次，省級(jí)政府是省以下財(cái)權(quán)與財(cái)力的集中者。由于一國(guó)財(cái)政體制與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制密切相關(guān)，我國(guó)的財(cái)政治理模式只就中央與省級(jí)之間做出原則性安排，童幼雛等（2021）認(rèn)為這種制度模式既契合了“守土有責(zé)”的地方治理模式，又基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡對(duì)財(cái)政政策因地制宜的要求，最大程度發(fā)揮地方政府主觀能動(dòng)性。這也導(dǎo)致省級(jí)政府具有省域內(nèi)財(cái)政體制改革的決定者地位。一方面，省級(jí)政府具有省域內(nèi)財(cái)權(quán)集中的決定性地位?；谑∫韵仑?cái)政體制改革的決定權(quán)，省級(jí)政府可以制定地方分稅制具體適用辦法，尤其是收入分成辦法，中央也將其留給省級(jí)政府自行處理。作為財(cái)權(quán)的最基本形式，財(cái)力的層層向上集中是財(cái)權(quán)集中的主要形式。相對(duì)于中央政府擁有的財(cái)政立法權(quán)而言，地方政府的財(cái)權(quán)并不突出，但不代表省級(jí)政府缺乏財(cái)權(quán)集中者地位（岳紅舉等，2021）。以財(cái)權(quán)中的稅權(quán)為例，如按照稅收收入的縱向配置方法，可以將稅收收入劃分為以稅種劃分為主、以增量分成、總額分成、總額增量分成為輔的分配模式。除了稅權(quán)集中外，2014年修訂的《預(yù)算法》使省級(jí)政府獲得地方債務(wù)統(tǒng)一舉借權(quán)、額度分配權(quán)、還款權(quán)及債務(wù)違約時(shí)的懲戒權(quán)，而市縣級(jí)政府只能通過(guò)省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行債券的形式來(lái)獲得地方政府債務(wù)，且實(shí)行省級(jí)財(cái)政統(tǒng)借統(tǒng)還。在當(dāng)前的財(cái)政體制中，相對(duì)于地方政府稅權(quán)本就匱乏的財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)而言，省級(jí)政府還掌握了稅收和債務(wù)等主要財(cái)權(quán)的劃分規(guī)則。即使是政府性基金中的土地出讓收入，市縣級(jí)政府還經(jīng)常需要與省級(jí)政府“討價(jià)還價(jià)”。

另一方面，省級(jí)政府具有省域內(nèi)財(cái)力集中者地位。按照財(cái)權(quán)與財(cái)力匹配關(guān)系劃分，地方財(cái)力可以區(qū)分為自有財(cái)權(quán)形成的財(cái)力和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付形成的財(cái)力。相對(duì)于中央財(cái)權(quán)與財(cái)力的統(tǒng)一性，地方政府普遍存在財(cái)權(quán)與財(cái)力的不對(duì)稱(chēng)性，即財(cái)權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于財(cái)力。下級(jí)財(cái)力不足部分，除了中央轉(zhuǎn)移支付外，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付是其主要支撐。自2020年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始建立中央財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制并逐步常態(tài)化，但仍存在總量偏小、類(lèi)別單一、適用范圍受限等問(wèn)題。如只存在于中央轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)以下尚未建立，中央轉(zhuǎn)移支付中只有少數(shù)資金采用了直達(dá)機(jī)制，且限于直接用于民生支出的資金。除了資金直達(dá)機(jī)制，其他中央轉(zhuǎn)移支付資金缺乏一般轉(zhuǎn)移支付的分級(jí)測(cè)算，只能全部撥付省級(jí)政府后，由后者實(shí)施“二次分配”。由此，中央的轉(zhuǎn)移支付隨著省級(jí)政府的再次分配，轉(zhuǎn)移至省級(jí)政府，加上省域內(nèi)本就具有的轉(zhuǎn)移支付財(cái)權(quán)，省級(jí)政府儼然成了省域內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決定者。

最后，省級(jí)政府是省以下劃分改革的決策者。國(guó)發(fā)〔1993〕85號(hào)文對(duì)省級(jí)政府實(shí)施地方財(cái)政體制改革的授權(quán)，以及國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)文將爭(zhēng)議裁決權(quán)一并授予省級(jí)政府，使得省級(jí)政府不但擁有了各個(gè)領(lǐng)域?qū)嶓w方案的制定權(quán)，而且兼有了爭(zhēng)議裁決的程序決定權(quán)，國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文則明確提出“省負(fù)總責(zé)”，進(jìn)一步增強(qiáng)省級(jí)政府的統(tǒng)籌調(diào)控能力。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域劃分改革中，中央方案劃分中央與地方共同事權(quán)與支出責(zé)任后，還需要在省與市縣之間再次分配，省級(jí)政府擁有了省域內(nèi)事權(quán)與支出責(zé)任的二次分配權(quán)（羅長(zhǎng)林，2018）。中央方案中要求加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，鼓勵(lì)以省級(jí)政府規(guī)章的形式保障劃分方案的約束力，由此也形成了“省級(jí)決策、市縣執(zhí)行”的決定機(jī)制。省級(jí)方案對(duì)省域內(nèi)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分歸屬，影響著財(cái)權(quán)與財(cái)力的匹配狀況，也決定了地方財(cái)政關(guān)系的勢(shì)態(tài)和財(cái)政分權(quán)的基調(diào)。省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等具體要求，在提升省級(jí)政府統(tǒng)籌調(diào)控職能、實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域公共服務(wù)最優(yōu)配置的同時(shí)，也成了市縣級(jí)政府履行事權(quán)與支出責(zé)任的強(qiáng)制性依據(jù)。

（三）省以下各級(jí)政府的分級(jí)負(fù)責(zé)

1994年的分稅制改革實(shí)際上是把各級(jí)地方政府視為一個(gè)整體，并作為中央政府的對(duì)應(yīng)概念，雖然冠之以“地方”名義，卻是以“省級(jí)政府”指代地方政府。所以，黨的十九屆三中全會(huì)提出賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，同時(shí)要求加快推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。這便是當(dāng)下開(kāi)展省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的應(yīng)有之義。

一方面，市縣級(jí)政府具有相對(duì)獨(dú)立性。中央與省級(jí)政府之間的分稅制改革并不代表省與市縣級(jí)政府之間的分權(quán)體制，不能將后者概括化、抽象化。隨著分稅制改革的開(kāi)展，各級(jí)地方政府逐漸發(fā)展出自身的獨(dú)立利益，具有了相應(yīng)的獨(dú)立決策主體地位，即鄭永年（2013）所稱(chēng)的“行為聯(lián)邦制”。國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文在要求省以下財(cái)政體制改革實(shí)施“省負(fù)總責(zé)”的同時(shí)，也明確提出了各級(jí)地方政府的“分級(jí)負(fù)責(zé)”機(jī)制，尊重自主性和首創(chuàng)精神。如果還缺乏對(duì)市縣級(jí)政府獨(dú)立地位的承認(rèn)，仍簡(jiǎn)單地將其視為省級(jí)政府的依附，或者概括于中央與地方財(cái)政關(guān)系中的“地方”，既不符合省以下財(cái)政體制的基本層級(jí)，更容易誤導(dǎo)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本宗旨，最終違背“兩個(gè)積極性”。

另一方面，省以下改革具有緊迫性。省以下財(cái)政體制尤其是事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，是現(xiàn)階段整個(gè)財(cái)政體制的薄弱環(huán)節(jié)，制約了市縣級(jí)政府的積極性、主動(dòng)性。在財(cái)政收入體制上，省級(jí)政府普遍仿照中央財(cái)政收入分配方案，根據(jù)自身財(cái)政管理體制，主要采用稅收分稅、共享、增量提成、體制上解、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等收入分配體制，成為省域內(nèi)財(cái)權(quán)與財(cái)力的集中者。在財(cái)政支出體制上，省級(jí)政府享有調(diào)整省級(jí)以下各級(jí)政府支出責(zé)任劃分的自主權(quán)，將中央政府下移的、自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出責(zé)任再逐級(jí)下移，使基層政府處于被動(dòng)承擔(dān)的地位，基層政府財(cái)政承受極大壓力。典型情況便體現(xiàn)在改革方案中普遍存在的“適當(dāng)補(bǔ)助”表述上。上級(jí)補(bǔ)助只是道德義務(wù)，在財(cái)力允許的情況下，上級(jí)財(cái)政可以補(bǔ)助，而在財(cái)政緊張情況下，上級(jí)財(cái)政或?qū)⒉谎a(bǔ)助、少補(bǔ)助。這明顯與當(dāng)下中央提出的將事權(quán)適度向省級(jí)轉(zhuǎn)移的要求不符，也將影響相應(yīng)基本公共服務(wù)在基層政府的履行效果。

五、均等化路徑：基本公共服務(wù)府際協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)選擇

基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先成為中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的突破口，既體現(xiàn)了中央提出的民生優(yōu)先目標(biāo)，即優(yōu)先解決與民生直接相關(guān)的基本公共服務(wù)，又為其他基本公共服事項(xiàng)的擴(kuò)展提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒?；凇皺?quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的改革目標(biāo)，基本公共服務(wù)均等化改革還應(yīng)當(dāng)立足于府際協(xié)同的理論邏輯，從體制協(xié)同、機(jī)制協(xié)同和法規(guī)協(xié)同三個(gè)角度構(gòu)建體系化路徑。其中，體制協(xié)同立足于均等化的制度保障，機(jī)制協(xié)同則為均等化提供財(cái)力支撐，并以法規(guī)協(xié)同提供均等化的法治配套保障。

（一）體制協(xié)同：基本公共服務(wù)均等化的制度保障

首先，落實(shí)基本公共服務(wù)的政府兜底責(zé)任?；竟卜?wù)的外溢性是政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的基本保障是中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，市場(chǎng)與政府的關(guān)系是中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的邏輯前提。政府的財(cái)政義務(wù)源于市場(chǎng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的貢獻(xiàn)，“有為政府”需要為“有效市場(chǎng)”提供基本公共服務(wù)均等化保障，實(shí)現(xiàn)“收于民、用于民”。狹義的基本公共服務(wù)源于公民生存權(quán)，具有倫理屬性，政府應(yīng)全額承擔(dān)，而廣義的基本公共服務(wù)事項(xiàng)更貼近市場(chǎng)，屬于公民發(fā)展權(quán)領(lǐng)域，政府在承擔(dān)兜底責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)吸引社會(huì)的廣泛參與，形成共擔(dān)、共治、共享格局。

公共服務(wù)外溢性的大小決定了政府支出責(zé)任承擔(dān)主體的層級(jí)高低。涉及民生直接相關(guān)且外部性特征較強(qiáng)的社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保健、基本就業(yè)保障等領(lǐng)域，市場(chǎng)與社會(huì)提供部分輔助性職能，政府的主導(dǎo)性決定了政府的兜底責(zé)任，且呈現(xiàn)出中央與地方的共同承擔(dān)。換言之，國(guó)家主導(dǎo)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，中央確定國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施轉(zhuǎn)移支付、省級(jí)政府確定省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)并提供財(cái)政補(bǔ)助、省以下各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行；在國(guó)家主導(dǎo)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域之外，市場(chǎng)主體可以供給高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化服務(wù)。由此在均等化與可及性之間獲得適度的平衡，保障人民對(duì)美好生活的向往與社會(huì)主義初級(jí)階段相適應(yīng)。

其次，規(guī)范共同事權(quán)履行主體?；竟卜?wù)領(lǐng)域劃分的難點(diǎn)在于共同事權(quán)的分擔(dān)不明晰，往往呈現(xiàn)出“事權(quán)重疊”“職責(zé)同構(gòu)”，既難以厘清具體履行主體的職責(zé)，也不利于防范層層下移的機(jī)會(huì)主義。解決這一問(wèn)題，至少可以從以下兩點(diǎn)著手。其一，明確按照“兩個(gè)積極性”原則，完善各級(jí)政府在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的有效補(bǔ)充，引導(dǎo)地方政府能夠有效供給，并依法履行職責(zé)。遼寧為了做好市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的基本公共服務(wù)，將“營(yíng)商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局”升格為“營(yíng)商環(huán)境建設(shè)局”，黑龍江則針對(duì)基層行政體制中的“短板”，組建了“營(yíng)商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局”，較好實(shí)現(xiàn)了“市場(chǎng)有效、政府有為”的良性共生。其二，妥善處理事權(quán)交叉、職責(zé)劃分不清晰問(wèn)題，按照一項(xiàng)事權(quán)劃歸一個(gè)組織負(fù)責(zé)的原則，歸并共同事權(quán)。山西組建了我國(guó)首個(gè)省行政審批服務(wù)管理局，將政務(wù)改革、管理職責(zé)和有關(guān)部門(mén)承擔(dān)的行政審批服務(wù)管理、政務(wù)信息管理等職能進(jìn)行整合，首次在省級(jí)層面實(shí)施“一枚圖章”管審。四川也對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域進(jìn)行整合并組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，減少執(zhí)法層級(jí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)實(shí)行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，既降低行政管理成本，也避免了事權(quán)搪塞、扯皮的“九龍治水”與支出責(zé)任承擔(dān)的“各不相關(guān)”。

最后，實(shí)施地方改革的中央監(jiān)督考核。事權(quán)與支出責(zé)任劃分的背后是權(quán)力與責(zé)任的劃分，省以下財(cái)政體制改革關(guān)系到省級(jí)集中和省以下分權(quán)之間的矛盾走向。省級(jí)政府具有省以下財(cái)政體制改革的決定權(quán)，也具有爭(zhēng)議裁決權(quán)，肩負(fù)著省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的統(tǒng)籌調(diào)控職責(zé)，省級(jí)方案的優(yōu)劣直接決定了省以下基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度，也將影響全國(guó)基本公共服務(wù)的均等化水平（宋文昌，2009）。中央應(yīng)在完善國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)尚未確定基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)項(xiàng)目制定指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，并適度提高落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，使其不低于人民基本生活需要，防止區(qū)域發(fā)展不平衡所產(chǎn)生的省際標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于懸殊問(wèn)題。除了狹義的基本公共服務(wù)，其他與民生間接相關(guān)、具有基礎(chǔ)性公共基礎(chǔ)屬性的公共服務(wù)，包括社會(huì)福利項(xiàng)目建設(shè)、社會(huì)管理系統(tǒng)和環(huán)境管理建設(shè)，中央政府完全可以在自身財(cái)力允許的情況下，根據(jù)各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和均等化情況進(jìn)行差異化分配，并監(jiān)督省級(jí)政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的兜底責(zé)任（胡曉東等，2019）。

（二）機(jī)制協(xié)同：基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力保障

一方面，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，確保事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡制約了基本公共服務(wù)的均等化，而綜合財(cái)力既是當(dāng)下事權(quán)與支出責(zé)任劃分的主導(dǎo)性因素，又是基本公共服務(wù)均等化的決定性因素。除了中央加大對(duì)老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付外，地方政府還需要調(diào)整并優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，在秉承差別化原則的基礎(chǔ)上，優(yōu)先保障困難地區(qū)的供給水平。相對(duì)于一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)下級(jí)綜合財(cái)力的補(bǔ)充，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則側(cè)重于實(shí)現(xiàn)上級(jí)特定目的，至于是采用專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，還是采用一般轉(zhuǎn)移支付，取決于中央轉(zhuǎn)移支付、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于公平和效率的定位。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是專(zhuān)款專(zhuān)用，可直接作用于特定公共服務(wù)，能夠有效貫徹上級(jí)政府的均等化目標(biāo)，而一般轉(zhuǎn)移支付則須經(jīng)過(guò)下級(jí)政府的統(tǒng)籌使用，雖可以間接提高民生領(lǐng)域的支出水平，但卻無(wú)法解決下級(jí)政府的偏好錯(cuò)位問(wèn)題，從而出現(xiàn)均等化效果相對(duì)弱化態(tài)勢(shì)（岳軍，2009），相反，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距所產(chǎn)生的均衡性缺陷，則可以通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)（喬俊峰等，2019）。所以，基本公共服務(wù)的均等化需要在兩者之間獲得適度的平衡。

另一方面，實(shí)施“省負(fù)總責(zé)”，確?；竟卜?wù)均等化的兜底責(zé)任。當(dāng)?shù)胤截?cái)權(quán)難以在短期內(nèi)獲得有效提升，財(cái)力保障便成為財(cái)權(quán)的有效補(bǔ)充，包括中央在內(nèi)的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度，是促進(jìn)公共服務(wù)均等化的重要途徑。各省之間基本公共服務(wù)均衡化依賴于中央轉(zhuǎn)移支付，而省域內(nèi)基本公共服務(wù)的均等化則離不開(kāi)省級(jí)財(cái)政的兜底保障。當(dāng)前在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立了共同事權(quán)分類(lèi)、分檔轉(zhuǎn)移支付，將基本公共服務(wù)領(lǐng)域安排的項(xiàng)目與合并改革前一般轉(zhuǎn)移和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排的資金統(tǒng)合為共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，為基本公共服務(wù)的均等化提供了統(tǒng)一的財(cái)力支撐。作為省域內(nèi)一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“二次分配”者，省級(jí)政府成為本轄區(qū)主要財(cái)力的集中者，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)省域內(nèi)基本公共服務(wù)統(tǒng)籌調(diào)控功能，尤其是基層政府“三?！惫ぷ鞯亩档棕?zé)任。這不僅是國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文要求省級(jí)政府適當(dāng)集中財(cái)力的基本目標(biāo)，也是落實(shí)“省負(fù)總責(zé)”機(jī)制的應(yīng)有之義。

（三）法規(guī)協(xié)同：基本公共服務(wù)均等化的法治保障

黨的十八屆四中全會(huì)提出，推進(jìn)事權(quán)規(guī)范化、法律化，中央方案也要求將成熟的做法以行政法規(guī)、行政規(guī)章的形式確定下來(lái)，各級(jí)改革方案也普遍要求將財(cái)政體制改革中的成功經(jīng)驗(yàn)予以制度化。財(cái)政體制改革的政策性決定了黨內(nèi)法規(guī)需與法律法規(guī)相銜接，以發(fā)揮法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)在財(cái)政體制改革中的指導(dǎo)作用。

一方面，提升黨政協(xié)調(diào)能力。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而事權(quán)與支出責(zé)任劃分作為財(cái)政體制改革的核心內(nèi)容，依賴于黨中央的重視程度，尤其是各級(jí)黨委的指導(dǎo)。事權(quán)與支出責(zé)任劃分不僅僅是財(cái)政問(wèn)題，而是“更高位階的政治問(wèn)題”（樓繼偉，2020）。在中央層面上，黨內(nèi)意志先行、行政規(guī)范性文件跟進(jìn)的互動(dòng)局面已然形成。2014年中央政治局通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，是中國(guó)歷史上首次以政治局決議形式確定的財(cái)稅改革框架，為政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整提供了頂層方案，并由黨的歷次會(huì)議予以細(xì)化，且在黨的十九大報(bào)告中明確為“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”。2022年4月，中央深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議專(zhuān)門(mén)審議了省以下財(cái)政體制改革議題，為省以下財(cái)政體制改革提供了政治支持。在地方財(cái)政體制改革中，山東率先成立全國(guó)首個(gè)全面依法治省委員會(huì)后，各省也陸續(xù)組建了省委全面依法治省委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組等一批黨的重大工作議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并明確了相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，增強(qiáng)了黨委對(duì)職能部門(mén)的統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理，在實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革工作的全面領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，有力支持了人大對(duì)財(cái)政體制改革的民主監(jiān)督。

另一方面，構(gòu)建多層次法治保障體系。習(xí)近平總書(shū)記指出，要實(shí)現(xiàn)立法和改革相銜接。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，除了秉承“重大改革于法有據(jù)”外，還需要推動(dòng)財(cái)政體制相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與行政規(guī)章等規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)相銜接，建立有利于保障事權(quán)分配制度和支出責(zé)任關(guān)系調(diào)整的多層次法治體系。當(dāng)前，基本公共服務(wù)共同事權(quán)與支出責(zé)任劃分依據(jù)僅限于國(guó)務(wù)院和地方政府的規(guī)范性文件，其可操作性強(qiáng)但效力層級(jí)低，難以滿足中央提出的“依法規(guī)范”目標(biāo)。其一，需要明確基本公共服務(wù)均等化的憲法依據(jù)。如德國(guó)將“均等的生活條件”寫(xiě)入《基本法》，丹麥通過(guò)《聯(lián)邦財(cái)政均衡法》，確?；竟卜?wù)均等化的財(cái)政保障職責(zé)。其二，基本公共服務(wù)共同事權(quán)與支出責(zé)任的法治化需要遵循漸進(jìn)式立法路徑?，F(xiàn)階段，我國(guó)法律和政策雖涉及事權(quán)與支出責(zé)任，但尚未細(xì)化規(guī)定?？梢钥紤]借鑒域外國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，從基本公共服務(wù)領(lǐng)域入手，由行政化、政策化向法律化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變，形成政策先行、法律跟進(jìn)的治理體系。具體說(shuō)來(lái)，現(xiàn)實(shí)可行的做法是：先以目前的8大類(lèi)基本衛(wèi)生公共服務(wù)為試點(diǎn)，逐步覆蓋其他與發(fā)展權(quán)相關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目；由國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制性約束提升劃分方案的確定性，并在完善劃分方案這一“目錄清單式”制度的基礎(chǔ)上，將相對(duì)成熟的領(lǐng)域率先以行政規(guī)章或地方性法規(guī)制度化，最終經(jīng)由共識(shí)—政策—立法的漸進(jìn)式路徑，夯實(shí)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的法治基礎(chǔ)。

六、結(jié)語(yǔ)

將基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)目標(biāo)納入改革方案評(píng)估，可以看出，立足于社會(huì)主義初級(jí)階段主要矛盾的紓解，當(dāng)前改革呈現(xiàn)出中央方案示范性、事權(quán)類(lèi)別狹義性、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)兜底性以及綜合財(cái)力主導(dǎo)性的基本特征。經(jīng)由規(guī)范化檢視，在形式價(jià)值和實(shí)質(zhì)目的上，仍存在劃分改革單向性、省級(jí)統(tǒng)籌模糊性、劃分依據(jù)政策性以及改革任務(wù)尚未完成等缺憾。劃分改革既需要注重事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)，更需要落實(shí)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)目的。在理論邏輯上，需要發(fā)揮中央與地方“兩個(gè)積極性”，確立省級(jí)政府在省域內(nèi)的統(tǒng)籌調(diào)控功能，并實(shí)施各級(jí)地方政府的分級(jí)負(fù)責(zé)。在財(cái)政實(shí)踐上，從體制協(xié)同、機(jī)制協(xié)同、法規(guī)協(xié)同的立體路徑，逐步與其他分領(lǐng)域改革的公共服務(wù)均等化目標(biāo)相銜接，構(gòu)建制度保障、財(cái)力保障和法治保障，推進(jìn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。

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[27]樓繼偉.堅(jiān)持現(xiàn)代財(cái)政制度主線 完善中央地方財(cái)政關(guān)系[J].財(cái)政研究，2020，（2）.

（責(zé)任編輯：易一）

*本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“共同富裕目標(biāo)下政府性基金的公共財(cái)產(chǎn)法規(guī)制路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22BFX108）、河南省哲社規(guī)劃項(xiàng)目“減稅降費(fèi)背景下地方債風(fēng)險(xiǎn)防范與化解機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2021BJJ031）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：岳紅舉，男，河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授；洪一凡，女，河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生。