開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸及破解路徑研究
——以常州新北區(qū)為例

桑一田施曉輝陳龍高張順鑫

(1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)中國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與鄉(xiāng)村振興研究中心，江蘇 徐州 221116；2.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116；3.博源規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司，江蘇 南京 211300)

開發(fā)區(qū)作為我國(guó)改革開放進(jìn)程中的重要制度創(chuàng)新和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，在自1984年國(guó)務(wù)院設(shè)立首批開發(fā)區(qū)至今的近40年間，為推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。然而，受限于我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，加之我國(guó)開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展中國(guó)土空間利用中普遍存在的重?cái)U(kuò)張輕規(guī)劃、重?cái)?shù)量輕效率等問題，使得開發(fā)區(qū)普遍存在土地利用不合理、土地利用效率低下等問題[1，2]，國(guó)土空間供給的有限性對(duì)于開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的制約效應(yīng)日益突出。因此，如何破解開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的國(guó)土空間瓶頸，成為了開發(fā)區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展亟待解決的一道難題。

由于國(guó)土空間在我國(guó)是一個(gè)提出時(shí)間較短的本土化概念，經(jīng)梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)界尚未有關(guān)于開發(fā)區(qū)國(guó)土空間瓶頸的直接研究，亦無明確的內(nèi)涵表述及概念定義。相關(guān)方面的學(xué)術(shù)研究主要集中在開發(fā)區(qū)土地集約利用的評(píng)價(jià)[3，4]、潛力[5]以及對(duì)策[6]上開展。而在國(guó)土空間瓶頸問題易發(fā)的深圳[7，8]、上海[9]、廈門[10]等發(fā)達(dá)省份城市，地方政府已著手為破除空間瓶頸做出諸多努力和嘗試，如提出了增加高端產(chǎn)業(yè)比例、提高工業(yè)用地效率、完善招商機(jī)制等路徑。

有鑒于此，本文系統(tǒng)分析了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸的內(nèi)涵與表征，以常州新北區(qū)為例，研究了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸的成因并提出相應(yīng)的國(guó)土空間瓶頸破局路徑。以期為破解開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的國(guó)土空間瓶頸提供可靠有效的理論支撐與路徑參考。

1 國(guó)土空間瓶頸內(nèi)涵與表征

瓶頸主要指事物上升空間到達(dá)一定限制的區(qū)域，一般指在整體中的關(guān)鍵限制因素。鑒于目前學(xué)界尚未有國(guó)土空間瓶頸內(nèi)涵的明確定義，本文將國(guó)土空間瓶頸內(nèi)涵界定為指一定區(qū)域內(nèi)國(guó)土空間供給的有限性難以滿足該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)土空間的需求，從而使得空間成為影響乃至阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵限制因素。對(duì)于開發(fā)區(qū)而言，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸指開發(fā)區(qū)在現(xiàn)有自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境特征下，考慮到國(guó)土空間的適宜性和承載能力，以及國(guó)土空間規(guī)劃的約束與引導(dǎo)，因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景和目標(biāo)導(dǎo)致的國(guó)土空間需求與供給之間存在缺口或者不匹配、不均衡的狀態(tài)。

從國(guó)土空間利用對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐來看，開發(fā)區(qū)國(guó)土空間瓶頸內(nèi)涵可從數(shù)量、空間布局與強(qiáng)度3個(gè)方面表征。

1.1 國(guó)土空間數(shù)量規(guī)模瓶頸

國(guó)土空間數(shù)量規(guī)模瓶頸是指由于國(guó)土空間資源總量有限，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加，國(guó)土空間資源數(shù)量供給無法滿足經(jīng)濟(jì)、人口和社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的需要，或國(guó)土空間資源數(shù)量無法滿足人類社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)土空間資源的持續(xù)需求。主要表現(xiàn)為各類產(chǎn)業(yè)部門與城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)國(guó)土空間的數(shù)量需求與空間供給的矛盾。主要包括建設(shè)用地總規(guī)模的上限約束，新增建設(shè)用地規(guī)模不足，耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)模的約束等。

1.2 國(guó)土空間布局瓶頸

一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在布置某類用地或某區(qū)域用地性質(zhì)時(shí)，需根據(jù)其實(shí)施戰(zhàn)略及政策，從可持續(xù)發(fā)展與全域視角出發(fā)優(yōu)化配置各類用地，滿足其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要。然而，規(guī)劃的空間格局在實(shí)施過程中往往會(huì)因?yàn)橐恍┎豢深A(yù)見性情況的出現(xiàn)，難以適應(yīng)現(xiàn)勢(shì)產(chǎn)業(yè)用地空間布局需要。若此時(shí)規(guī)劃的空間彈性不足，不能滿足產(chǎn)業(yè)用地的空間布局需求，則此時(shí)就表現(xiàn)為比較典型的空間布局瓶頸。對(duì)于城鎮(zhèn)空間而言，空間布局瓶頸主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城鎮(zhèn)規(guī)劃的空間格局方向存在不一致甚至矛盾的現(xiàn)象。

1.3 國(guó)土空間強(qiáng)度控制瓶頸

國(guó)土空間強(qiáng)度控制瓶頸是指，當(dāng)一個(gè)行政區(qū)域國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到某一強(qiáng)度臨界點(diǎn)之后，繼續(xù)增加建設(shè)用地面積占比將會(huì)對(duì)人的生存環(huán)境造成負(fù)面影響，則稱這一行政區(qū)域達(dá)到了國(guó)土空間強(qiáng)度控制瓶頸。主要包括國(guó)土空間開發(fā)強(qiáng)度過高、人均建設(shè)用地規(guī)模較高等。

2 常州新北區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸的主要表現(xiàn)

常州新北區(qū)是1992年11月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立首批國(guó)家級(jí)高新區(qū)之一，截至2019年，新北區(qū)土地總面積508.91km2，下轄5個(gè)街道、5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常駐人口89.5萬人(2021年)。目前，新北區(qū)已形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的“兩特三新一現(xiàn)代”產(chǎn)業(yè)體系，綜合實(shí)力位居全國(guó)百強(qiáng)區(qū)第13位(2022年)。

鑒于常州新北區(qū)作為國(guó)家高新區(qū)的背景，因此非農(nóng)業(yè)發(fā)展以及人口和社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)土空間的需求，即建設(shè)用地的需求是新北區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃背景下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間瓶頸的關(guān)鍵內(nèi)容?；谏鲜龇治觯疚闹饕劢褂谛卤眳^(qū)建設(shè)用地空間對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸問題。其所面臨的空間瓶頸具體表現(xiàn)如下。

2.1 數(shù)量規(guī)模瓶頸

從數(shù)量規(guī)模表征來看，常州新北區(qū)當(dāng)前建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)到“天花板”，發(fā)展增量空間嚴(yán)重不足。建設(shè)用地空間呈現(xiàn)總量鎖定、增量遞減，存量有待優(yōu)化的局面。

從總量上看，城市空間擴(kuò)張已趨于極限。截至2022年4月底，常州新北區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖上(以下稱圖上空間)建設(shè)用地允許建設(shè)面積總規(guī)模為210.02km2，已使用空間規(guī)模204.9km2，占比97.56%。從管理臺(tái)賬看，圖上空間總規(guī)模為210.5km2，已使用規(guī)模209.24km2，占比99.40%。

從增量來看，可供拓展的增量空間嚴(yán)重不足。根據(jù)《2022年度常州市新北區(qū)預(yù)支空間規(guī)模指標(biāo)落地上圖方案》，上級(jí)下達(dá)給新北區(qū)2022年的新增建設(shè)用地指標(biāo)僅為1.188km2，而新北區(qū)近5年的年均用地需求約為3.76km2·a-1(僅批次用地2.12km2·a-1)，用地需求和供給之間存在巨大缺口，單靠增量空間，無法滿足用地需求。

2.2 空間布局瓶頸表現(xiàn)

常州新北區(qū)發(fā)展較早，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也伴隨著規(guī)劃管制不足、空間布局散亂等問題。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，這些問題在一定程度上阻礙了新北區(qū)的發(fā)展、影響了城市的形象。

在空間布局上，部分建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)與布局不合理。在新北區(qū)中心區(qū)域，工業(yè)用地與商業(yè)用地、住宅用地混雜布局，基礎(chǔ)設(shè)施較不健全；且當(dāng)前新北區(qū)工礦倉儲(chǔ)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例已經(jīng)超過50%，比例過高。

除了中心城區(qū)和各鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)之外，其他區(qū)域建設(shè)用地，尤其城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地空間布局相對(duì)散亂、集約度較低，根據(jù)《江蘇省常州市新北區(qū)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃(2021—2025年)》顯示，當(dāng)前新北區(qū)低效用地平均建筑密度為26.69%，平均容積率僅為0.38。

2.3 強(qiáng)度控制瓶頸表現(xiàn)

土地開發(fā)強(qiáng)度指行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地占整個(gè)區(qū)域總面積的比例，根據(jù)國(guó)際慣例，一個(gè)地區(qū)的國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到30%即是警戒線，超過該強(qiáng)度則會(huì)使人的生存環(huán)境受到影響。當(dāng)前新北區(qū)國(guó)土空間開發(fā)強(qiáng)度已突破該臨界值。

新北區(qū)國(guó)土空間總體開發(fā)強(qiáng)度過高。根據(jù)三調(diào)結(jié)果顯示，新北區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地總面積約為211.2717km2，國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度為41.51%；而根據(jù)江蘇省規(guī)劃管理臺(tái)賬，新北建設(shè)用地總規(guī)模要控制在210.53km2，所以當(dāng)前新北區(qū)國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度無論是現(xiàn)狀還是規(guī)劃臺(tái)賬，均已超過30%的警戒線。

新北區(qū)各鎮(zhèn)和街道開發(fā)強(qiáng)度不均衡、兩極分化嚴(yán)重。在新北區(qū)10個(gè)鎮(zhèn)和街道中，國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度最高的三井街道的開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)93.73%；而低于開發(fā)強(qiáng)度警戒線的只有4個(gè)，其中開發(fā)強(qiáng)度最低的是西夏墅鎮(zhèn)，為24.15%，但也已高于江蘇省22.98%的整體國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度水平(三調(diào)數(shù)據(jù))。

3 常州高新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸形成原因分析

3.1 規(guī)劃原因

作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的首批國(guó)家級(jí)高新區(qū)之一，新北區(qū)發(fā)展較早，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)存在一些規(guī)劃前瞻性不足、空間管制不到位、空間布局不合理等問題。這些問題導(dǎo)致當(dāng)前新北區(qū)國(guó)土空間利用現(xiàn)狀中尚存在不少舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊市場(chǎng)及城中村用地，區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)也存在規(guī)模為1.87km2的工業(yè)用地。且新北區(qū)人均建設(shè)用地規(guī)模為276m2/人，遠(yuǎn)高于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50137-2011)中110m2/人的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 經(jīng)濟(jì)原因

在國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，進(jìn)行全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)是緩解當(dāng)前新北區(qū)國(guó)土空間瓶頸行之有效的方法之一。但全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)相較于傳統(tǒng)的土地整治所需耗費(fèi)的資金也更多，且先投入、后收益，資金周轉(zhuǎn)壓力大是主要阻力。

如，根據(jù)新北區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃(2020版)，規(guī)劃流量指標(biāo)歸還潛力范圍內(nèi)涉及農(nóng)村宅基地20614戶，若采取全域土地綜合整治的方法可挖掘1.37km2流量歸還潛力。但根據(jù)以往整治經(jīng)驗(yàn)，采取民房拆遷模式和民房搬遷模式大概所需費(fèi)用分別為180～200萬元/戶和50～60萬元/戶。巨額的資金壓力成為推進(jìn)土地全域綜合整治道路上的最大阻礙。

3.3 政策原因

新北區(qū)作為國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，土地資源相對(duì)缺乏、生態(tài)環(huán)境容量有限。隨著新北區(qū)功能定位的不斷提升，對(duì)發(fā)展空間的需求越來越大。然而從當(dāng)前的政策趨勢(shì)來看，隨著我國(guó)耕地資源日益緊張和愈加嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策施行，土地節(jié)約集約利用和現(xiàn)有建設(shè)用地增效挖潛成為今后土地利用政策的重要導(dǎo)向，有限的新增建設(shè)用地指標(biāo)難以滿足新北區(qū)對(duì)于建設(shè)用地空間的大量需求。

4 開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間瓶頸破局路徑構(gòu)建

基于常州新北區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸的主要表現(xiàn)和成因分析可以看出，常州新北區(qū)作為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間雖然存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)不足、發(fā)展空間受限及存量土地資源稀缺等問題，但是也存在村莊用地閑置廢棄，部分工礦企業(yè)土地利用效率低下等現(xiàn)象，這為破局經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸提供了可行的解決通道。據(jù)此，本文提出以下幾條破解路徑。

4.1 完善各項(xiàng)制度激發(fā)改造活力

開發(fā)區(qū)在面臨國(guó)土空間瓶頸壓力的同時(shí)，區(qū)域內(nèi)普遍存在一定數(shù)量的低效和閑置土地，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)存在容積率低，人均建設(shè)用地高等情況?；诖它c(diǎn)，可以通過建立和落實(shí)多種相關(guān)制度，引導(dǎo)低效、閑置土地的提質(zhì)和再利用。

4.1.1 積極盤活閑置土地資源，緊抓低效用地提質(zhì)增效

要及時(shí)分類處置批而未供土地，落實(shí)“增存掛鉤”獎(jiǎng)懲機(jī)制，跟蹤監(jiān)測(cè)地塊開發(fā)建設(shè)情況，建立常態(tài)有效的閑置土地預(yù)防處置制度，依法撤銷批而未供用地的批準(zhǔn)文件，盤活閑置土地資源；要落實(shí)全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村土地資源，激發(fā)鄉(xiāng)村振興動(dòng)力。推進(jìn)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)，加強(qiáng)不合理用地空間騰退，拓展建設(shè)用地空間。充分挖掘低效土地潛力，提高建設(shè)用地產(chǎn)出效益，未劃定工業(yè)用地保障線的產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)盡快劃定，規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地秩序，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新提質(zhì)，緊抓低效用地提質(zhì)增效。

4.1.2 創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，破解土地資源供需矛盾

要建立“空間平衡”制度，助力盤活低效用地?！翱臻g平衡”即建設(shè)用地指標(biāo)使用與建設(shè)用地整治相平衡的制度，對(duì)“新增指標(biāo)”和“流量指標(biāo)”實(shí)施分類管理。對(duì)新增指標(biāo)使用，實(shí)施“拆二用一”；對(duì)流量指標(biāo)使用，實(shí)施“拆一用一”，提高基層政府盤活低效用地的積極性，以此實(shí)現(xiàn)“以減定增、以增促減”。要探索建立“三券”制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)全面融合。借鑒廣東地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合開發(fā)區(qū)實(shí)際，可探索建立以地券為主，以房券和綠券為輔的“三券”制度。通過“三券”制度平衡土地改造收益，激發(fā)權(quán)屬人和市場(chǎng)主體參與改造和騰退低效用地的積極性[11]。

4.2 活用各項(xiàng)政策破解空間瓶頸

在積極盤活存量低效、閑置土地資源的同時(shí)，開發(fā)區(qū)政府可結(jié)合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策實(shí)際，探索嘗試各種新型政策，謀求建設(shè)用地增量。

4.2.1 充分利用飛地政策，實(shí)現(xiàn)兩地互利共贏

飛地是指在某一地理區(qū)劃內(nèi)，但隸屬于他地的區(qū)域[12]?！帮w地經(jīng)濟(jì)”是實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)，經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式，總體可分為飛出地、飛入地和共管地3種類型。近年來，“飛地經(jīng)濟(jì)”合作模式蓬勃發(fā)展，在蘇州[13]、南寧[14]、深圳[15]等地均已有先例。當(dāng)前，新北區(qū)已具有“飛入地”的身份，但鑒于新北區(qū)國(guó)土空間發(fā)展已到了瓶頸期，在接下來的發(fā)展階段，可重點(diǎn)發(fā)展“飛出地”合作模式。

4.2.2 爭(zhēng)取異地購買指標(biāo)，破解發(fā)展空間瓶頸

在新增建設(shè)用地空間供給方面，除了等待上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)之外，開發(fā)區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)卦鰷p掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策規(guī)定，在結(jié)余指標(biāo)交易平臺(tái)進(jìn)行節(jié)余指標(biāo)交易，既可以在一定程度上解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需用地指標(biāo)、空間規(guī)模，又可以落實(shí)占補(bǔ)平衡，同時(shí)也給貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)帶來持續(xù)的資金支持，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在新增建設(shè)用地指標(biāo)日漸收緊的政策背景下，異地購買指標(biāo)不失為破解發(fā)展空間瓶頸的一種手段。

4.3 依托前沿技術(shù)優(yōu)化治理能力

國(guó)土空間數(shù)字化治理是空間治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。開發(fā)區(qū)政府應(yīng)大力推進(jìn)國(guó)土空間治理數(shù)字化、信息化和智慧化進(jìn)程，借助數(shù)字管理系統(tǒng)，優(yōu)化國(guó)土治理能力。

4.3.1 結(jié)合前沿科學(xué)技術(shù)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)云監(jiān)管平臺(tái)

全面推進(jìn)國(guó)土空間治理數(shù)字化、信息化和智慧化進(jìn)程，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、5G、AI技術(shù)等現(xiàn)代化科技，構(gòu)建國(guó)土空間動(dòng)態(tài)云監(jiān)管平臺(tái)，為優(yōu)化開發(fā)區(qū)國(guó)土空間布局提供技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)區(qū)域國(guó)土空間優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò)化、層次化、智能化全程管理。

4.3.2 強(qiáng)化預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，助力生態(tài)文明建設(shè)

國(guó)土空間的高質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)充分協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效可持續(xù)的發(fā)展。鑒于開發(fā)區(qū)普遍存在的土地開發(fā)強(qiáng)度過高、建筑和人口密度大的特點(diǎn)，開發(fā)區(qū)可運(yùn)用高新技術(shù)和新型管理理念，構(gòu)建環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等各部門共同參與，信息共享的資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性雙評(píng)價(jià)預(yù)警檢測(cè)系統(tǒng)，對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)所有資源、環(huán)境、開發(fā)強(qiáng)度等要素實(shí)現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)測(cè)評(píng)估，并及時(shí)根據(jù)監(jiān)測(cè)成果協(xié)調(diào)指導(dǎo)各部門工作，助力區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)。

4.4 多重經(jīng)濟(jì)措施破解資金壓力

無論是碎片化國(guó)土空間的整理優(yōu)化亦或是開展全域土地綜合整治，都離不開大量資金的支持。尤其是經(jīng)歷3年疫情對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)面影響之后，擺在地方政府面前的資金難題需要采取多重手段進(jìn)行破解。

4.4.1 發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用，吸引社會(huì)資本參與

開發(fā)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，積極申請(qǐng)和使用好國(guó)土空間全域綜合整治項(xiàng)目資金和鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金。要優(yōu)先確保資金的精準(zhǔn)投放，使國(guó)土空間整治項(xiàng)目落到實(shí)處，為開發(fā)區(qū)擴(kuò)展更多建設(shè)空間；地方政府可結(jié)合自身實(shí)際，通過發(fā)掘釋放如“農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地”“補(bǔ)充耕地”“耕地占補(bǔ)平衡”“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”“工礦廢棄地復(fù)墾利用”等相關(guān)土地政策紅利，構(gòu)建投資權(quán)益保障和利益分配機(jī)制，激發(fā)金融資本參與積極性，吸引社會(huì)金融資本參與。

4.4.2 探索新型信貸模式，強(qiáng)化金融資本助力

金融等相關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)低效用地再開發(fā)提供信貸、融資、債務(wù)處置等方面的支持力度，優(yōu)先保障低效用地再開發(fā)資金需求。除了在傳統(tǒng)信貸、融資等路徑應(yīng)加大支持力度之外，開發(fā)區(qū)政府可聯(lián)合金融等相關(guān)部門創(chuàng)新開發(fā)多樣化新型信貸模式，拓寬信貸融資渠道。

4.4.3 挖掘自然資源價(jià)值，緩解資金籌措壓力

對(duì)于土地整治、生態(tài)整治等項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，已明確產(chǎn)權(quán)歸屬的地上附著物等待整治自然資源，可建立自然資源價(jià)值轉(zhuǎn)化交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值評(píng)估與轉(zhuǎn)化；對(duì)整治后新增建設(shè)用地指標(biāo)和新增碳匯指標(biāo)，也可借助此平臺(tái)進(jìn)行交易，所得轉(zhuǎn)化收益可納入項(xiàng)目資金來源。

5 結(jié)論與討論

本文以常州新北區(qū)為例，重點(diǎn)圍繞開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸的表征、成因及破局路徑進(jìn)行了研究，結(jié)論如下。

開發(fā)區(qū)國(guó)土空間瓶頸表征可分為數(shù)量規(guī)模瓶頸、空間布局瓶頸和強(qiáng)度控制瓶頸3類。在數(shù)量規(guī)模上主要體現(xiàn)為建設(shè)用地空間總量有限、增量不足；在空間布局上主要體現(xiàn)為利用結(jié)構(gòu)和布局的不合理；在強(qiáng)度控制上主要體現(xiàn)為國(guó)土空間總體開發(fā)強(qiáng)度高、開發(fā)強(qiáng)度不均衡。這些問題是開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸的具體表現(xiàn)。

開發(fā)區(qū)國(guó)土空間瓶頸形成原因主要包括規(guī)劃約束、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策控制3類。開發(fā)區(qū)在早期高速迅猛發(fā)展的同時(shí)，大多出現(xiàn)重?cái)U(kuò)張、輕規(guī)劃的情況，這直接導(dǎo)致國(guó)土空間布局不合理情況的出現(xiàn)；在經(jīng)濟(jì)問題上，資金不足是地方政府落實(shí)全域土地綜合整治或其他國(guó)土空間整治項(xiàng)目的最大絆腳石；在政策層面上，新增建設(shè)用地指標(biāo)的收緊和愈加嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策是牢扣在開發(fā)區(qū)建設(shè)擴(kuò)張頭上的緊箍咒。

根據(jù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸的各項(xiàng)表征和成因，結(jié)合和借鑒現(xiàn)有的相關(guān)研究和措施，分別從制度、政策、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)4個(gè)方面針對(duì)性構(gòu)建相應(yīng)的破解路徑，助力開發(fā)區(qū)破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸。

本文系統(tǒng)地分析研究了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸的概念內(nèi)涵、表征與原因，并提出切實(shí)可行的破解路徑。研究結(jié)論可以為我國(guó)其他開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)土空間瓶頸頗具路徑的提出提供參考和借鑒。