“社區(qū)去行政化”改革實踐的制度困境

文/李恒全

近年來，針對基層社會治理普遍存在的“社區(qū)行政化色彩過濃”“基層反映社區(qū)減負不到位”等問題，一些地方開展了一系列旨在提升社區(qū)自治和服務能力的改革，希望借此推動基層社區(qū)實現(xiàn)去行政化，進而推動社區(qū)治理效能的提升。然而，從實踐情況看，各地推行的社區(qū)去行政化改革卻始終難以跳脫“社區(qū)去行政化—居委會邊緣化—社區(qū)再度行政化”的悖論。由此引出的問題是：為何地方推行的社區(qū)去行政化改革難以持續(xù)？社區(qū)去行政化的改革措施在推行過程中究竟面臨怎樣的障礙？

基于上述問題，本研究以G市B區(qū)“撤街擴社”城市基層社區(qū)治理體制改革實踐興廢為個案，重點關注G市B區(qū)的“撤街擴社”或“社區(qū)去行政化”制度（政策）改革是在怎樣的社會制度體系中進行的，是否遭遇及遭遇了哪些困境，如何從制度層面理解“撤街擴社”改革難以持續(xù)。

“公章效力”困境：“政務名稱”與“政務級別”之間的非一致性

從全國通行的情況看，城市中的街道一般被劃分為若干個社區(qū)，街道辦事處則對社區(qū)居委會工作給予指導、支持和幫助。社區(qū)普遍沒有行政級別，社區(qū)工作人員既不屬于行政編制也不屬于事業(yè)編制。而G市B區(qū)所推行“撤街擴社”改革的重要特征之一，則是撤銷所有街道辦事處，成立新型社區(qū)，把管理層級從“區(qū)、街道辦事處、居委會”縮減為“區(qū)、社區(qū)”。相較于街道辦事處，社區(qū)不屬于區(qū)政府的派出機關，區(qū)政府與新成立的各個社區(qū)之間在規(guī)制上不存在行政領導與被領導的關系。從級別上看，B區(qū)實施“撤街擴社”改革后所設立的社區(qū)與其所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)及原來的街道辦事處級別相同，皆為正科級，社區(qū)干部則全部設定為事業(yè)編制。

調查中，Y某（女，41歲，B區(qū)D社區(qū)黨委書記，2020年成為改制后的D街道黨工委書記）講述了撤銷街道改設新型社區(qū)后發(fā)生的這樣一件事：

我們的大學生出去，要求戶籍地蓋政審章，別人（蓋的）是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，我們蓋的就是社區(qū)。結果有的學生去了學校，人家不認，因為要求的是蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級的公章，他們覺得我們蓋的社區(qū)服務中心公章就相當于居委會，學生后面又要找我們幫忙出說明材料。像這樣，因為公章不匹配人家不認可而造成不便的情況在改社區(qū)后不時會遇到。出去（G市以外）對接工作，人家是街道，我們卻是社區(qū)，對方覺得奇怪，我們自己也很尷尬。

顯然，“撤街擴社”改革撤銷街道一級行政區(qū)劃，改設新型社區(qū)并規(guī)定社區(qū)層級與原先街道相同的做法使新型社區(qū)遭遇了“公章效力”困境。由于G市實施“撤街擴社”改革后社區(qū)出現(xiàn)“政務名稱”與“政務級別”不一致的情況，G市新型“社區(qū)”被賦予的級別與全國通行做法差異較大，導致“撤街擴社”改革后以社區(qū)名義出具的公章的效力難以被G市以外的地區(qū)認定。

“權責錯位”困境：“屬地管理”與“去行政化”之間的非一致性

G市B區(qū)在推行“撤街擴社”改革之初，即確立了“行政事項可以交還給區(qū)政府職能部門，減少管理層級、方便群眾辦事”的改革目標。根據(jù)這一目標定位，又進一步制定了具體的“去行政化”政策措施。但在調查中L某（女，51歲，B區(qū)L社區(qū)原黨委書記）講述“去行政化”的新型社區(qū)遇到了這樣的情況：

街道改社區(qū)以后，大量行政工作在基層缺少街道這個“腿”來推動落實，那么區(qū)一級政府必須要再找一個抓手來承接這些工作。再有就是，省對市，市對區(qū)，從政府層面都存在各種工作考核，現(xiàn)在街道沒有了，區(qū)一級政府也要在基層找到落實考核內容的抓手。因此，在撤銷街道改設新型社區(qū)以后，社區(qū)又重新變成了政府在基層落實各項工作和考核任務的抓手。

在我國基層治理中，把管理責任委托給下級政府和基層執(zhí)行的“屬地管理”機制普遍存在且發(fā)揮巨大的影響。由此，“撤街擴社”改革后的社區(qū)，需要以守土有責的方式實現(xiàn)地理空間與責任空間的有機統(tǒng)一。

然而，“撤街擴社”改革后的新型社區(qū)及其工作人員本身不具備行政職權，一旦其迫于政府及區(qū)直屬部門考核壓力承接自己規(guī)定職責之外的工作，則又帶來新的問題，正如B區(qū)B社區(qū)給上級的一份匯報材料中所反映：

長期以來，社區(qū)都處于權小責大、有責無權的處境，特別是在城市管理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面幾乎所有的權力都集中在區(qū)級部門，而社區(qū)一級作為被考核對象，社區(qū)要對轄區(qū)負總責，由屬地管理變成了責任屬地，但權力并不屬地，權力和責任不對等，社區(qū)根本沒有權力來完成上級所下達的任務，造成一些工作難以推進。

顯然，“撤街擴社”改革后新型社區(qū)及其工作人員遭遇了“權責錯位”困境。一方面，“屬地管理”機制使新型社區(qū)變?yōu)樘婊鶎诱档椎呢熑螌俚?，社區(qū)服務中心及其工作人員要承接大量來自區(qū)級政府及職能部門的工作任務；另一方面，“去行政化”改革措施又使得社區(qū)及其工作人員不再具備原街道辦事處時期的諸多行政職權。這二者之間的非一致性使得新型社區(qū)及其工作人員在落實上級安排工作任務時難以避免陷入“權小責大、有責無權”的艱難境地。

“身份下降”困境：“行政編制”與“事業(yè)編制”之間的非一致性

在B區(qū)推行社區(qū)體制改革過程中，為了真正體現(xiàn)社區(qū)回歸公共服務的本來職能，消除社區(qū)的行政化色彩，實行了將街道改社區(qū)后的工作人員編制全部轉為事業(yè)編制的做法。但對社區(qū)工作人員特別是在原街道辦事處時期具有行政編制身份的干部而言，則意味著要接受身份上的轉變，以及由此帶來的工資福利、級別待遇、晉升空間等方面變化。對于這一點，相關被訪者W某（女，43歲，B區(qū)Y社區(qū)黨委書記，2020年成為改制后的Y街道黨工委書記）有如下介紹：

街道改成社區(qū)以后，原來是行政單位，現(xiàn)在變成事業(yè)單位，上升空間小，天花板低，基層又辛苦，任務多，經(jīng)濟待遇差，上升受限制。這就讓社區(qū)干部職工的士氣受挫。拿我個人說，從機關過來社區(qū)，同樣是正科，編制由行政變?yōu)槭聵I(yè)，一個月就要少拿1110多元。

針對W書記提到的一些干部不愿放棄公務員編制去社區(qū)任職，B區(qū)委組織部副部長S某有更為詳細的解釋說明：

街道改社區(qū)以后，公務員中很多優(yōu)秀干部因為待遇和晉升的空間限制，是不愿意去到社區(qū)去任職的。很多干部更愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或是一些經(jīng)濟部門去鍛煉，我覺得最主要的還是不愿意放棄身份的問題。事業(yè)編制在我們區(qū)縣來說，要轉為公務員，那必須區(qū)縣有一定的行政編制。B區(qū)社區(qū)干部有上百人，不可能有這么多行政編制來把他們轉為公務員。另外，事業(yè)編制干部轉為公務員，是要走調任程序的，像我們區(qū)是要上級組織部門批準，這個過程中要充分考慮調任的辦法條件、年齡、表現(xiàn)以及人崗相適度等因素，難度是比較大的。所以，區(qū)里面的干部一般不愿意放棄行政身份去社區(qū)任職。

顯然，“撤街擴社”改革后社區(qū)干部遭遇了“身份下降”困境。為了突出改革后新型社區(qū)的非行政色彩，社區(qū)干部在編制上由原街道辦時期的行政編制悉數(shù)轉為事業(yè)編制，盡管級別沒有下降，但考慮到兩種編制在福利、待遇、晉升空間等方面的非一致性，“撤街擴社”改革后的社區(qū)干部在事實上出現(xiàn)了“身份下降”。

“捉襟見肘”困境：“經(jīng)費包干”與“費隨事轉”之間的非一致性

在G市B區(qū)推行“撤街擴社”改革之前，街道辦事處街道作為區(qū)一級政府的派出機構，主要精力是抓經(jīng)濟、抓稅收，成為通過創(chuàng)收完成區(qū)內經(jīng)濟指標的一個載體，很難再騰出精力為群眾搞服務。正因為此，“撤街擴社”改革對改制后社區(qū)的經(jīng)濟職能實現(xiàn)了“一刀切”，即社區(qū)完全不再承擔任何經(jīng)濟工作和職能，希望由此將新型社區(qū)的工作重心轉移到基層服務和管理上來，同時將基層的黨建工作進一步強化。為了保證新型社區(qū)完全貫徹“去經(jīng)濟職能”，G市要求各區(qū)在改革過程中加大對社區(qū)經(jīng)費投入，即將社區(qū)人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、公益事業(yè)費等全部列入財政預算予以保障，同時加大公共服務購買力度，扶持各類社會組織承接社區(qū)公共服務。此外，對于有關部門下放（委托）社區(qū)服務中心實施的各類事務性社會服務管理職能，則要按照“費隨事轉”的方式兌現(xiàn)工作經(jīng)費。

然而，區(qū)級財政在保障社區(qū)日常運轉方面采用的是經(jīng)費包干制度，即以年度預算的形式核定社區(qū)下一年度需要的經(jīng)費總額予以撥款，撥款數(shù)額雖然在一定程度上考慮了社區(qū)的支出事項，但更多是根據(jù)區(qū)級財政的財力來決定。由此，則難以兌現(xiàn)“費隨事轉”的工作經(jīng)費保障機制。對此，上文提到的B區(qū)Y社區(qū)黨委書記W某有如下講述：

像我們社區(qū)，區(qū)級財政一年撥付四百多萬包干經(jīng)費給我們一年，其中兩百多萬用于人員經(jīng)費，剩下一百多萬搞民生項目、信訪維穩(wěn)等。剩下的可用資金少，有時想要做一些民生服務的項目，又要為資金籌集發(fā)愁。有時我們還得去各個單位化緣，感覺受財力制約社區(qū)工作的很多創(chuàng)造性想法很難落地……

顯然，“撤街擴社”改革后社區(qū)經(jīng)費出現(xiàn)了“捉襟見肘”困境。由于改革后的新型社區(qū)不再如原先街道辦事處一般具有自己的財政收入，其支出要完全依靠區(qū)級財政撥款來覆蓋，但區(qū)級財政撥款采取的是“經(jīng)費包干”制度即依據(jù)區(qū)級財政財力來給定社區(qū)撥款額度，并沒有按照G市規(guī)定的“事隨費轉”方式兌現(xiàn)社區(qū)協(xié)助有關部門開展工作所需支付的經(jīng)費。這二者之間的非一致性使得社區(qū)只能以有限的包干經(jīng)費應對廣泛的工作內容，從而出現(xiàn)經(jīng)費緊張的局面。

“街道地位”困境：“撤銷建制”與“加強黨建”之間的非一致性

2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》（下文簡稱《意見》），明確指出“把街道社區(qū)黨組織建設得更加堅強有力”以及“提升街道黨（工）委統(tǒng)籌協(xié)調能力……充分發(fā)揮街道黨（工）委統(tǒng)籌協(xié)調各方、領導基層治理的作用”。由此G市和B區(qū)不得不面對一個現(xiàn)實性的問題：自2012年G市推行“撤街擴社”改革以來，已經(jīng)撤銷了街道這一級行政區(qū)劃。

調查中，曾擔任B區(qū)委辦主任的Z某（男，40歲，曾任B區(qū)委辦主任）對此有這樣的認識：

按中央的認識，街道是國家治理體系的一個單元，而當年街道改社區(qū)搞扁平化管理撤銷街道之后，盡管有社區(qū)黨委，但社區(qū)是事業(yè)機構，相當于地方公益性服務機構?，F(xiàn)在市里面部署將社區(qū)改回街道辦事處，主要是考慮恢復街道這一級組織，恢復街道的行政職能，加強街道這一級黨組織的力量，以響應中央文件要求。地方必須要服從中央，這是基本的講政治和顧大局。

顯然，隨著《意見》印發(fā)，B區(qū)乃至G市遭遇了“街道地位”困境?！俺方謹U社”改革最具標志性的舉措是撤銷街道這一級行政區(qū)劃以強化新型社區(qū)的治理功能，而《意見》則要求“把街道社區(qū)黨組織建設得更加堅強有力”，二者在街道“去與留”“增強與削弱”問題上存在非一致性，而G市（包括B區(qū)）亦因其治理層級中缺失了街道的地位而陷入尷尬境地。

但“下級服從上級，全黨服從中央”是最基本的政治原則，對于不存在街道建制的G市，如何落實好《意見》要求就成為迫切需要解決的問題。為此，G市和B區(qū)只能果斷調整“撤街擴社”改革做法以貫徹落實《意見》要求。于是，以街道建制的恢復為標志，G市范圍內重新恢復“市—區(qū)—街道辦事處—居委會”的四級治理層級，實施近十年之久的“撤街擴社”改革亦走向終結。

研究結論

本研究對“撤街擴社”改革實踐過程的考察和分析，可以得出以下基本結論：新型社區(qū)“政務名稱”與“政務級別”之間的非一致性使社區(qū)遭遇“公章效力”困境，反映的是機構與權力規(guī)則的不吻合；“屬地管理”機制與“去行政化”舉措之間的非一致性使社區(qū)及其工作人員遭遇“權責錯位”困境，反映的是不同制度功能的不吻合；“事業(yè)編制”與“行政編制”之間的非一致性使改革后的社區(qū)干部遭遇“身份下降”困境，反映的是編制待遇及流動規(guī)則的不吻合；“經(jīng)費包干”與“費隨事轉”之間的非一致性使社區(qū)遭遇“捉襟見肘”困境，反映的是市區(qū)兩級關于社區(qū)工作經(jīng)費規(guī)則的不吻合；“撤銷建制”與“加強黨建”之間的非一致性使改革所在地遭遇“街道地位”困境，反映的是地方與中央政策對于街道定位的不吻合，并最終引致改革的終結。

由此，得出進一步的結論是：“社區(qū)去行政化”改革實踐過程遭遇的，是不斷改革環(huán)境中現(xiàn)有制度體系的欠吻合或非一體化的困境，即改革的制度與整體制度之間的非一體化困境。主要表現(xiàn)為：第一，整體制度體系內機構性質（及賦予權力、功能）與改革制度規(guī)定的機構性質（及賦予權力、功能）之間的不吻合；第二，整體制度體系內具體制度功能與改革制度的功能之間的不吻合；第三，整體制度體系與改革制度的規(guī)則之間的不吻合；第四，整體制度體系內具體制度目標與改革制度的目標之間的不吻合。