AUKUS核潛艇合作如何沖擊國際核不擴散規(guī)范體系？

文/李彬 李享

2023年3月13日，美國、英國和澳大利亞公布了“三邊安全伙伴關系”（AUKUS）框架下的核潛艇合作路線圖。根據(jù)三國達成的共同安排，美英將幫助澳大利亞研發(fā)和建造專用于澳海軍的攻擊型核潛艇SSN-AUKUS，而在該型核潛艇交付前，美國還將向澳大利亞出口3～5艘“弗吉尼亞”級攻擊型核潛艇。本文試圖從規(guī)范演化的視角對AUKUS核潛艇合作沖擊國際核不擴散規(guī)范體系的路徑和影響進行分析，重點關注其對成長中的國際核不擴散規(guī)范的影響。

核不擴散規(guī)范的演化

建構主義理論認為，規(guī)范是“具有特定身份的行為體的適當行為標準”。規(guī)范并不會保持一成不變，而總是處于動態(tài)的演化過程中。具體而言，在規(guī)范的倡導者與挑戰(zhàn)者的互動下，一項國際規(guī)范有可能會歷經出現(xiàn)、擴散、內化的階段，也有可能在任何階段因遭受爭議和抵制而退化甚至衰亡。

（一）核不擴散規(guī)范的演化邏輯

核不擴散規(guī)范的強化與弱化也遵循規(guī)范演化的一般邏輯。由于任何單獨一項規(guī)范并不足以完全阻止核擴散，核不擴散規(guī)范需要作為一個體系，通過各項規(guī)范相互協(xié)同的方式來補充其薄弱之處，從而在整體上發(fā)揮防核擴散的作用。除了成文的、正式的核不擴散制度，還有一些尚未達到文本化、制度化水平的行為規(guī)則，這體現(xiàn)為一些具體的、逐漸成長的、不斷演化的核不擴散規(guī)范。這些成長中的規(guī)范主要以國際社會成員的自我克制、傳統(tǒng)、慣例或常識等方式來塑造國際行為體的預期，并對其行為發(fā)揮一定的約束作用。

核不擴散規(guī)范的演化方向主要取決于影響力突出的國家對爭議性事件的反應，它包括三種情形。第一，違反特定的既有核不擴散規(guī)范行為發(fā)生后，如果影響力突出的國家明確表示反對或對規(guī)范破壞者進行了懲罰，那么該項規(guī)范受到的損害較輕，規(guī)范甚至有可能得到加強。第二，如果影響力突出的國家充當特定規(guī)范的破壞者，國際社會難以懲戒這種違反規(guī)范的行為，會導致規(guī)范向弱化的方向發(fā)展甚至瓦解。第三，暫時沒有國際協(xié)定對特定的核擴散行為進行約束，影響力突出的國家通過自我克制避免了核擴散，從而成為一種先例，引起其他國家效仿，并可能成長為一個新規(guī)范。

（二）核不擴散規(guī)范演化的實踐

兩起事件強化了核不擴散的規(guī)范體系。第一起事件是1974年的印度核試驗，即印度曾利用《不擴散核武器條約》未對締約國和非締約國之間的民用核合作進行明確限制的漏洞發(fā)展了核武器。該事件發(fā)生后，核供應國集團于1976年成立，其成員同意將受援國所有核設施（包括非受援核設施）納入國際原子能機構的保障監(jiān)督范圍，并逐漸成為無核國家接受民用核技術援助的條件。這種持續(xù)的做法最終演化成為一個新的重要的核不擴散規(guī)范：全面保障規(guī)范。

第二起事件是1991年伊拉克的秘密核武器計劃被披露事件。在早期實踐中，國際原子能機構保障機制只適用于政府申報的項目。這一事件后，1997年通過的《示范附加議定書》（INFCIRC/540）開始授權視察人員檢查相關國家未申報的核項目?！妒痉陡郊幼h定書》目前得到絕大多數(shù)國家的支持，已經成為一項新的核不擴散規(guī)范。

爭議性事件并不總是推動核不擴散規(guī)范向強化的方向發(fā)展。美印核能合作曾對核不擴散規(guī)范體系中的全面保障規(guī)范構成嚴重挑戰(zhàn)。2008年9月，核供應國集團在美國的壓力下最終同意在全面保障規(guī)范中為印度提供豁免。美國和印度的核合作削弱了全面保障規(guī)范，但該規(guī)范由于韌性較強，得以勉強維持。

國際核潛艇合作：規(guī)范與先例

由于國際社會并未就限制軍用核動力裝置的轉讓形成明文規(guī)定，其一直是既有國際核不擴散規(guī)范體系中的一項“漏洞”。盡管多國都曾進行過核潛艇合作，但是，鑒于相關國家對利用軍用核動力裝置漏洞極為謹慎，避免利用該漏洞已經成為一個慣例或成長中的規(guī)范。

（一）既有核不擴散規(guī)范體系的“漏洞”

《不擴散核武器條約》并未直接禁止無核武器國家獲得軍用核動力裝置。根據(jù)國際原子能機構和無核武器國家之間的保障協(xié)定（INFCIRC/153），當核材料被用于核爆炸之外的常規(guī)軍事活動時，國際原子能機構允許將其從保障措施中移除。不過，使用該條款的無核武器國家需要與國際原子能機構達成安排，以確保核材料不被用于發(fā)展核武器。這被認為是核不擴散規(guī)范中一個重要的但未被專門處理的漏洞，該漏洞使無核武器國家可以將核材料從國際原子能機構保障措施中移出以用于常規(guī)軍事目的，但也可能秘密用于核武器計劃。1972年，國際原子能機構在INFCIRC/153文件中插入了這個帶有漏洞的條款。

（二）國際核潛艇合作的主要類型

從歷史案例來看，國際核潛艇合作有三種類型。第一類核潛艇合作發(fā)生在有核武器國家之間，例如美國和英國。盡管美英在簽署《不擴散核武器條約》后仍保持了長期的核潛艇合作，但它們的身份使其并不需要利用軍用核動力裝置漏洞來逃避對武器用核材料轉移的核查。

第二類核潛艇合作發(fā)生在有核武器國家和締結了《不擴散核武器條約》的無核國家之間。加拿大是第一個試圖從有核武器國家獲得核潛艇的締約無核國家。1987年6月，加拿大宣布了核潛艇計劃，試圖從美國或英國獲取核潛艇。在美國的干預下，加拿大被迫同意強化核不擴散措施，并最終取消了該項核潛艇計劃。巴西是第一個在有核武器國家的幫助下建造核潛艇的締約無核國。巴西在2008年與法國簽署一項技術合作協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，法國將為巴西提供潛艇非核部分的設計技術。巴西的核潛艇計劃不涉及核材料和技術的跨國轉讓，而且巴西幾乎可以肯定將使用低濃縮鈾作為核潛艇燃料。

第三類核潛艇合作發(fā)生在有核武器國家和《不擴散核武器條約》非締約國之間。從1988年起，印度數(shù)次從蘇聯(lián)/俄羅斯租核潛艇，成為第一個擁有核潛艇的《不擴散核武器條約》非締約國。雙方合作協(xié)議禁止印度為核潛艇補充燃料，并要求印度必須在租賃期結束后將核潛艇完整歸還給蘇聯(lián)。

在前述三個核潛艇合作的案例中，當事國最終都并未利用INFCIRC/153文件中的軍用核動力裝置漏洞，直到美英澳宣布三邊安全伙伴關系框架中的核潛艇合作。盡管軍用核動力裝置漏洞一直存在，此前世界各國都在行動上避免觸及這個漏洞，使得規(guī)避利用該漏洞在事實上已經成為一個成長中的規(guī)范。

（三）美英澳三邊安全伙伴關系核潛艇合作的進展與特點

三邊核潛艇合作可分為三個階段。第一階段，從2023年起，澳大利亞將向美英兩國派遣軍方和文職人員，以培養(yǎng)本國的人才隊伍。第二階段，至21世紀30年代初期，美國將向澳大利亞出口3～5艘“弗吉尼亞”級核潛艇。第三階段，在2030年以前，英國和澳大利亞將聯(lián)合生產新的代號為SSN-AUKUS的攻擊型核潛艇，并在2040年前后交付澳海軍。

三邊安全伙伴關系與其他的核潛艇合作案例存在四個方面的不同。第一，該項合作將開創(chuàng)有核武器國家通過核潛艇合作方式直接向無核武器國家提供軍用反應堆技術與核材料的先例。對于外界的質疑，美英澳三國還以《不擴散核武器條約》不限制軍用核動力裝置進行辯解，從而在利用軍用核動力裝置漏洞問題上也開創(chuàng)了先例。第二，澳大利亞極有可能從美國和英國獲得武器級高濃縮鈾作為核潛艇燃料。據(jù)估算，為了滿足8艘攻擊型核潛艇的需求，美英需要為澳大利亞提供至少4噸的高濃縮鈾，這足以用來制造160枚核武器。第三，澳大利亞的核不擴散承諾缺乏有約束力的國際規(guī)范的監(jiān)督保障。澳大利亞宣稱，將使用不經化學處理無法直接用于制造核武器的高濃縮鈾燃料，且不尋求擁有進行化學處理的設施。但在實際操作層面，如果澳大利亞放棄承諾，國際社會將缺乏有力的阻止措施。第四，三邊安全伙伴關系是美國第一次支持無核武器國家的核潛艇計劃，這違背了其長期堅持的行為慣例。

三邊安全伙伴關系對核不擴散規(guī)范演化的沖擊

盡管美國、英國和澳大利亞聲稱三邊安全伙伴關系并沒有違反《不擴散核武器公約》的文本，但前述研究表明，三邊安全伙伴關系的確與已有國際核潛艇合作慣例存在沖突。從規(guī)范演化的角度來看，這一新的合作模式將引發(fā)國際社會關于核不擴散規(guī)范體系的爭論，從而影響相關規(guī)范的演化方向，對核不擴散規(guī)范體系構成更直接的挑戰(zhàn)。

（一）軍用核動力裝置轉讓

自1968年《不擴散核武器條約》出現(xiàn)到三邊安全伙伴關系出臺期間，一直沒有無核武器國家公開正式地通過利用軍用核動力裝置漏洞從有核武器國家獲得核技術和核燃料。國際社會長期以來就避免利用軍用核動力裝置漏洞達成了默契。盡管一些有核武器國家和無核武器國家在核潛艇項目上進行了合作，但它們一直小心翼翼地不觸及上述漏洞，并對合作方式進行了限制。經過五十多年的時間，這種一貫的做法已經形成習慣和傳統(tǒng)，成為一個成長中的規(guī)范。

由于三邊安全伙伴關系涉及武器級濃縮鈾的直接轉讓，需要用更為嚴格的保障措施進行約束。然而出于保護軍事秘密的目的，對于已經裝載到核潛艇反應堆內的核燃料，澳大利亞基本不可能接受國際原子能機構的保障。為使這一行為合法化，澳大利亞將成為第一個利用軍用核動力裝置漏洞獲得核潛艇的國家。當更多國家開始效仿三邊安全伙伴關系的先例時，此前不利用軍用核動力裝置漏洞規(guī)范的成長過程將被阻斷，《不擴散核武器條約》和國際原子能機構保障措施的有效性和完整性將受到嚴重威脅。

即使美國宣稱只允許三邊安全伙伴關系成為一個例外，它也會面臨其他盟國和伙伴要求得到與澳大利亞相同待遇的壓力。如果伊朗以發(fā)展核潛艇為由擴大鈾濃縮活動規(guī)模，那么伊核問題將變得更加復雜。

（二）兩用物項管制

對兩用物項（dual-use items）的管制也是核不擴散規(guī)范體系中的一個重要組成部分。兩用物項這一概念可以有三種解釋。第一類包括既可用于大規(guī)模殺傷性武器又可用于民用用途的物項。這類兩用物項受到最嚴格的控制。第二類包括既可用于常規(guī)軍事用途又可用于民用用途的物品。第三類包括既可用于大規(guī)模殺傷性武器，又可用于常規(guī)軍事用途的物品。使用武器級濃縮鈾的軍用核動力裝置就屬于典型的第三類兩用品。由于這類兩用品的敏感性，其監(jiān)管和核查十分困難。

國際社會在導彈領域的防擴散努力為控制核武器/常規(guī)軍事兩用物品提供了經驗。一些學者提出的解決軍用核動力裝置漏洞的方案也遵循了類似原則。詹姆斯·莫爾茨（James Moltz）建議擁有核動力艦艇的國家仿照《導彈及其技術控制制度》建立“核推進反應堆控制制度”，承諾不為任何軍用艦艇計劃轉讓核推進反應堆、技術或核材料。更多的學者，如弗蘭克·馮·希佩爾（Frank von Hippel）、詹姆斯·阿克頓（James M.Acton）認為各國應使用低濃縮鈾作為核潛艇的燃料。上述思路可能會為新的核武器/常規(guī)軍事兩用物品管制規(guī)范提供有效的路徑。

導彈領域的常規(guī)與核武器兩用物項管制實踐已經制度化并且得到了五核國的支持，核領域的新規(guī)范建設可以模仿和借鑒導彈領域的這些規(guī)范。由于三邊安全伙伴關系的先例，國際社會將缺乏有力的規(guī)范去阻止這些利用常規(guī)軍事借口發(fā)展核武器的行為。

（三）核“突破時間”

“突破時間”（breakout time）是一個專門用于伊朗核問題的概念。它指的是伊朗生產足夠制造一件核武器的濃縮鈾所需要的時間。如果伊朗改變政策，利用現(xiàn)有生產民用濃縮鈾的能力去生產武器級濃縮鈾，“突破時間”就可以為國際社會對伊朗潛在的核擴散風險提供預警。根據(jù)2015年的《聯(lián)合全面行動計劃》，伊朗將至少需要一年的時間來生產用于炸彈的核材料。盡管這一規(guī)范迄今為止只適用于伊朗核問題，但作為一個重要的先例，它原本有可能擴展到其他議題上。

在伊核協(xié)議出現(xiàn)困難的基礎上，三邊安全伙伴關系進一步破壞了“突破時間”演化為普遍性核不擴散規(guī)范的潛力。澳大利亞未來的核潛艇不僅會使用90%以上的高濃縮鈾作為燃料，而且可以跳過鈾濃縮的過程，直接從美英獲得難以受到國際原子能機構保障的高濃縮鈾。在這種情況下，澳大利亞的“突破時間”將比伊朗短得多。

結論

美國、英國和澳大利亞聲稱三邊安全伙伴關系并不違反《不擴散核武器條約》文本，但其不可避免地會打斷三個重要的成長中的新興規(guī)范的發(fā)展和應用。第一，避免利用軍用核動力裝置漏洞，可以防止無核國家以發(fā)展軍用核動力裝置為由獲得核武器所用的高濃縮鈾。這一規(guī)范尚未形成國際協(xié)議，但在國際社會成員幾十年小心翼翼的維護下，已經成為一個慣例。第二，大規(guī)模殺傷性武器與常規(guī)軍事兩用物項的管制強調從能力出發(fā)，來防范國家以常規(guī)軍事用途為借口發(fā)展?jié)撛诤宋淦髂芰Α＿@一規(guī)范已經在限制核導彈運載能力方面發(fā)揮作用，值得核不擴散的其他領域模仿和學習。第三，設置足夠長的核“突破時間”有助于協(xié)調《不擴散核武器條約》的第二款和第四款在實踐中的矛盾，在民用和核武器兩個用途中間設置合理的防火墻。該規(guī)范已經在《聯(lián)合全面行動計劃》中制度化，但其普遍意義還需要更多實踐來推動?？傊鲜鋈齻€規(guī)范非常重要，但它們仍處于成長階段，比較脆弱。三邊安全伙伴關系對這些規(guī)范的沖擊可能導致其演化過程被阻斷，而這些規(guī)范原本可以進一步加強甚至成為普適性和正式的國際制度。美國、英國和澳大利亞在核不擴散議程中的影響力都十分突出，三國的核潛艇合作將摧毀上述三個成長中的不擴散規(guī)范，削弱國際核不擴散機制的有效性。