社會組織參與社會治理的權(quán)責調(diào)適和法治路徑

陳塞 中共撫順市委黨校

一、社會組織參與社會治理工作的重要性

（一）提高基層治理專業(yè)化水平的基礎(chǔ)途徑

隨著我國全面深化改革事業(yè)的不斷深入，基層治理制度體系已經(jīng)得到了一定程度的發(fā)展和完善。與此同時，國家有關(guān)部門陸續(xù)出臺了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》等一系列政策性文件，要求各地區(qū)持續(xù)推進社會治理方式和法治體系的創(chuàng)新優(yōu)化，鼓勵各級政府部門全面匯聚各方社會力量參與社會治理，進一步完善黨委領(lǐng)導下的社會治理機制體系，盡可能構(gòu)建全民參與的社會治理新格局[1]。從這一層面上來看，社會組織參與社會治理是新時代加強基層治理的必然要求，同時也是全面開展和深化我國基層治理工作的大勢所趨。

（二）打造共建共治共享新格局的關(guān)鍵舉措

縱觀我國基層治理的發(fā)展變革和歷史演變經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，基層社會治理始終都是朝著“共建共治共享”的治理格局方向持續(xù)邁進；同時，基層社會治理主體也在長期實踐過程中從以往的單一性權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸演變?yōu)椤耙缓硕嘣钡闹卫斫Y(jié)構(gòu)，即在黨委領(lǐng)導下，政府部門應(yīng)致力于全面匯集社會力量，積極構(gòu)建社會組織參與社會治理的新格局。在此環(huán)節(jié)中，社會組織作為當?shù)卣块T與公民之間的聯(lián)系樞紐，不僅可以實現(xiàn)政府部門與廣大社會公眾之間思想情感的交流及權(quán)益爭端的調(diào)解，還可以及時彌補當?shù)卣块T存在的不足，厘清政府部門、社會組織、市場、個體等主體的權(quán)利和義務(wù)，以確保社會治理工作得以規(guī)范、有序開展，最大限度地保證基層治理工作的整體實施效果。

（三）提高社會治理專業(yè)化水平的現(xiàn)實需要

隨著基層治理事務(wù)的日益冗雜，以往由黨政領(lǐng)導、社區(qū)黨委、居委會和物業(yè)公司構(gòu)成的社區(qū)治理體系已經(jīng)無法滿足新時代社會治理的現(xiàn)實需要。與此同時，就我國各區(qū)域的基層治理實踐操作情況來看，社區(qū)社會工作人才隊伍在社會治理的過程中扮演著舉足輕重的角色，是我國全面推進基層治理制度化、規(guī)范化發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，從這個意義上來講，鼓勵社會組織參與社會治理，不僅是新時代全面提高社會治理專業(yè)化水平的現(xiàn)實需要，更是當下推進基層治理規(guī)模化發(fā)展及構(gòu)建和諧社會的重要舉措。

二、社會組織參與社會治理的權(quán)責調(diào)試與法治工作現(xiàn)狀

（一）社會組織參與社會治理的權(quán)責讓位現(xiàn)象明顯

就我國目前的社會治理整體實施情況來看，基層治理仍具有較為鮮明的國家主導特征，社會調(diào)控、民主自治等方面仍需加強，特別是在種種因素的影響下，社會組織參與社會治理的優(yōu)勢尚未得到充分體現(xiàn)，甚至部分地區(qū)社會組織在參與社會治理時存在較為明顯的權(quán)責讓位現(xiàn)象。而之所以會出現(xiàn)這類現(xiàn)象，究其根本在于社會組織的經(jīng)費來源尚未社會化，其參與社會治理的資金主要來自政府，加之政府在相關(guān)規(guī)章制度的制定方面享有絕對控制權(quán)，社會組織缺乏吸引社會資金注入的渠道和能力，對政府資金的依賴程度過高。這就使得社會組織致力于滿足政府偏好，并為政府需求讓步，最終導致社會組織呈現(xiàn)出極為明顯的行政化特征。這樣不僅會弱化其服務(wù)居民的意識，還會直接影響居民對社會組織的價值認同，進而嚴重影響社會組織參與社會治理的法治效果[2]。

與此同時，在上級政府事務(wù)日益繁雜的宏觀視域下，社會組織通常會采取行政化手段代替專業(yè)的工作方法，工作重心多集中在完成政府部門交辦的各項行政事務(wù)上。這就使得社會組織的行政管理職能日益膨脹，專業(yè)服務(wù)功能持續(xù)萎縮，加之部分政府部門并未圍繞社會組織發(fā)展擬定長效化的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略目標，沒有建立科學完善的公共財政投入機制，對社會組織的資金投入多從社會公益金或黨建服務(wù)群眾經(jīng)費中支出，但由于這筆經(jīng)費的使用沒有明確支持社會組織的資金比例，很容易妨礙共建共治共享體系的構(gòu)建。

（二）社會組織專業(yè)化發(fā)展水平有待提高

當前，盡管越來越多的地方政府部門已經(jīng)逐漸意識到社會組織參與社會治理的重要性及必要性，致力于共建共治共享體系的科學構(gòu)建，但由于我國關(guān)于社會組織服務(wù)社會治理的實踐研究較晚，可供參考的文獻資料比較匱乏，在具體的執(zhí)行過程中難免會面臨一系列的服務(wù)困境。

第一，專業(yè)型、職業(yè)型人才匱乏，制約社會組織參與社會治理的服務(wù)能力。

由于絕大多數(shù)地區(qū)的社會組織成員多為兼職人員或志愿者，專職人員較少，更有個別地區(qū)的志愿者多以退休人員為主，這類人員既不具備扎實的專業(yè)理論知識儲備和崗位技能，也沒有積極參與系統(tǒng)化的專項培訓。盡管這類工作人員具有參與社會治理的熱情和奉獻精神，但由于自身的專業(yè)服務(wù)技能不足，加之在人員儲備方面依舊存在高學歷、高素質(zhì)和高技能人才占比相對較低，專業(yè)人才流失現(xiàn)象嚴重，從業(yè)人員專業(yè)技能不足等問題，再加上待遇水平不高、發(fā)展空間不足等因素的影響，直接導致社會組織的高質(zhì)量、專業(yè)化服務(wù)能力亟待提升。為保證社會組織參與社會治理的權(quán)責調(diào)適和法治工作質(zhì)效，必須注重對專業(yè)化人才隊伍的培養(yǎng)和建設(shè)。

第二，社會組織培育機制及考核體系不夠健全。

目前，越來越多的地方政府已經(jīng)逐漸意識到社會組織在基層治理工作中發(fā)揮的重要作用和價值，并開始致力于高素質(zhì)社區(qū)社會工作人才隊伍的培養(yǎng)和建設(shè)，但由于部分區(qū)域并未基于當?shù)貙嶋H建立長效化的培育扶持機制，政府部門購買服務(wù)的重點多集中在扶貧、文教、養(yǎng)老醫(yī)療等方面，忽視了社會組織方面的制度建設(shè)，加之社會組織的服務(wù)內(nèi)容多以滿足上級行政任務(wù)需求為主，服務(wù)類型相對比較單一，直接導致許多特殊群體的需求無法得到有效滿足。

第三，社會組織自身的服務(wù)能力有限，基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備建設(shè)不足。

在思想認知層面，社會組織對民間性、公益性及自身的角色定位存在認知誤差，獨立性相對較弱，并且缺乏對組織愿景、使命和發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)了解，這就在無形中限制了社會組織實際效能的有效發(fā)揮。另外，在管理制度和資金投入層面，部分社會組織尚未基于社會治理現(xiàn)實需要健全組織機構(gòu)和內(nèi)部監(jiān)管機制，也沒有圍繞社會治理適當增加資金資源投入。這些都會對社會治理工作的組織實施造成不同程度的負面影響。

（三）社會組織發(fā)揮專業(yè)自主性的權(quán)利有限

我國基層治理體制改革事業(yè)的不斷深入，對于社會治理工作中社會組織的權(quán)責調(diào)適提出了更高水準的新要求和新期待。但是，從整體的實踐情況來看，我國各地社會組織參與社會治理時仍存在著權(quán)責缺位的顯著弊端，特別是在專業(yè)建設(shè)和專業(yè)服務(wù)供給等方面，一些政府部門雖然圍繞社會治理工作制定了物資使用標準、專項資金、服務(wù)內(nèi)容等細則條例，在某種程度上能夠起到防范資源濫用的作用，但也會使得社會組織陷入弱勢地位，甚至會通過犧牲專業(yè)自主性的代價來換取資源支持。此外，部分政府所制定的政策文件具有極強的行政性和宏觀性，沒有基于當?shù)貙嶋H明確職權(quán)范圍和責任定位，這就很容易造成社會組織專業(yè)角色實踐缺位、社會組織治理效能無法有效發(fā)揮的情況。

三、社會組織參與社會治理的權(quán)責調(diào)適和法治路徑

（一）依托頂層制度設(shè)計明晰社會組織權(quán)責定位

新時代背景下，要想有效激發(fā)社會組織在社會治理實踐活動中的最大效能和價值，切實保證社會治理的權(quán)責調(diào)適和法治效果，必須從頂層設(shè)計的角度入手，嚴格按照國家有關(guān)部門最新出臺的法律法規(guī)和相關(guān)指導性文件，通過建立相對完善的社會治理制度及配套體系，明確社會組織在社會治理活動中的具體職責和工作內(nèi)容，全面推進社會治理的多元共治及民主組織，以充分發(fā)揮政府部門與社會組織通力合作的最大優(yōu)勢，進一步優(yōu)化社會治理體系[3]。

在社會組織參與社會治理的過程中，政府部門作為經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)重要地位的核心機構(gòu)，應(yīng)充分發(fā)揮其在社會治理實踐活動中的主導作用，綜合考慮當?shù)氐膶嶋H情況和社會治理需求，通過對現(xiàn)行的社會治理管理制度及配套體系予以優(yōu)化、完善，進一步提高社會治理工作的權(quán)威性、規(guī)范性和合理性，在有效防范社會組織或政府部門職能越位的前提下，切實保證社會治理工作的整體實施效果。

在落實社會治理工作的過程中，相關(guān)機構(gòu)應(yīng)明確不同社會組織在社會治理實踐活動中的職責定位、指導范圍和具體內(nèi)容，確保各項治理工作的規(guī)范、有序?qū)嵤?，盡可能避免因相互推卸責任而引發(fā)的重大民生問題。

為了更好地發(fā)揮社會組織在社會治理工作中的實際效能，必須針對不同類別的社會組織明確其地位、作用、權(quán)利和職責，通過制定《社會組織行業(yè)行為規(guī)范》《社會組織監(jiān)督管理辦法》等權(quán)威文件，約束社會組織的工作行為，使其在合理的法治框架內(nèi)保持自身的專業(yè)自主性和獨立性，進而為推進基層治理工作的規(guī)范化、高效化開展打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）加強公益服務(wù)類社會組織的培育和發(fā)展

為了更好地發(fā)揮社會組織在社會治理工作中的最大效能，僅靠優(yōu)化頂層制度設(shè)計顯然是不夠的，還應(yīng)加強公益服務(wù)類社會組織的培育和發(fā)展。

在推進社會治理的過程中，必須確定社區(qū)“兩委”在社會組織發(fā)展中的角色定位，積極建設(shè)服務(wù)型組織，在有效避免社會組織工作行政化和官僚化的前提下，在當?shù)亟⒏用裰鞯姆ㄖ螜C制，創(chuàng)造透明的治理環(huán)境，確保相關(guān)治理工作落到實處[4]。

為保證社會治理工作的規(guī)范、有序開展，必須注重對公益服務(wù)類社會組織的培養(yǎng)和建設(shè)。在實際工作中，當?shù)卣块T可通過建立健全社會組織籌資機制的方式，為社會組織的良性發(fā)展提供強有力的資金保障。在此基礎(chǔ)上，還可以通過創(chuàng)新高素質(zhì)人才選拔、任用機制，或者主動加強與各科研院所、高校、社會人力資源服務(wù)機構(gòu)的協(xié)同合作，廣泛吸納、引入更多兼具社會治理經(jīng)驗和現(xiàn)代技術(shù)運用能力的復合型人才，不斷優(yōu)化現(xiàn)有的社會治理組織架構(gòu)。

在進行社會治理的過程中，必須從社區(qū)議事、矛盾調(diào)處、居民協(xié)商等多個維度入手，完善社區(qū)民主決策機制和社會組織參與制度，賦予社會組織參與社會公共事務(wù)治理的決策參與權(quán)和協(xié)商權(quán)，增強政社治理共同體建設(shè)的民主性，切實保證社會治理的專業(yè)化發(fā)展水平。

（三）科學構(gòu)建多元主體共建共治共享法治體系

在社會治理的過程中，規(guī)范社會組織發(fā)展、加強社會組織建設(shè)已成為新時代全面提高基層治理專業(yè)化發(fā)展水平的破局關(guān)鍵。為提高運行監(jiān)管的公平性和權(quán)威性，相關(guān)機構(gòu)必須基于當?shù)氐膶嶋H情況和社會治理現(xiàn)狀，通過科學構(gòu)建多元主體共建共治共享法治體系，有效發(fā)揮各種社會組織在社會治理實踐中的最大優(yōu)勢，為社會治理工作的高效高質(zhì)實施打下堅實的基礎(chǔ)。

在社會組織參與社會治理的過程中，必須充分發(fā)揮政策的引領(lǐng)作用，厘清社會組織的角色定位，實現(xiàn)政府部門與社會組織的良性互動，逐步在當?shù)匦纬梢还蓮妱诺姆ㄖ魏狭Α?/p>

四、結(jié)語

社會組織參與社會治理現(xiàn)已成為新時代全面提高基層治理專業(yè)化發(fā)展水平、推動共建共治共享社會主義法治體系的關(guān)鍵舉措。因此，各地區(qū)必須高度重視社會治理過程中社會組織權(quán)責調(diào)適與法治方面的探析研究，綜合考慮可能影響當?shù)刂卫硇Ч南嚓P(guān)因素，通過加強公益服務(wù)類社會組織的培育和發(fā)展、科學構(gòu)建多元主體共建共治共享法治體系等路徑，充分發(fā)揮社會組織在社會治理實踐過程中的效能和價值，全面提高基層治理的專業(yè)化發(fā)展水平和總體質(zhì)效，借助法治的明確性、強制性和權(quán)威性，實現(xiàn)政府部門與社會組織權(quán)責調(diào)適的明晰及歸位，為推動我國社會基層治理的高質(zhì)量、高效化發(fā)展革新作出更多的積極貢獻。