水利工程投融資機(jī)制國(guó)際經(jīng)驗(yàn)分析與啟示

陳可馨 何欣怡 中水珠江規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司

一、水利工程投融資機(jī)制國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

(一)美國(guó)

美國(guó)每年8%的發(fā)電量由水力發(fā)電項(xiàng)目完成的，水電占實(shí)際可用可再生能源的75%，是美國(guó)能源不可缺少的一部分[1]。隨著美國(guó)能源需求的逐步增加、水電技術(shù)的不斷完善以及日益增長(zhǎng)的環(huán)保意識(shí)及需求，美國(guó)政府正在加大對(duì)水利水電項(xiàng)目的政策及環(huán)境支持，以減輕化石燃料對(duì)環(huán)境的副作用。

在投資方面，投資者可分為：聯(lián)邦政府、各級(jí)地方政府、私人投資部門和居民，各投資主體依照法律賦予的職責(zé)和權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)的投資。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府的投資重點(diǎn)是大河和州際河流，各級(jí)地方政府的投資重點(diǎn)是其管轄范圍內(nèi)相對(duì)較小的河流，私人投資部門和居民則大多在地方盈利性水電項(xiàng)目中進(jìn)行投資。其中聯(lián)邦政府是最重要的投資者，其投資一般占水利項(xiàng)目投資總額的65%左右。

在融資模式上，直接融資和間接融資并存。美國(guó)水利工程的主要融資渠道為以下五類：一是聯(lián)邦政府財(cái)政撥款的水利專項(xiàng)資金，這類資金通常會(huì)用于防洪工程、環(huán)境保護(hù)等公益類水利工程項(xiàng)目；二是以一般債券、收益?zhèn)透郊觽癁橹鞯恼畟?，這類由政府擔(dān)保的水利建設(shè)債券，購(gòu)買者可免交相應(yīng)的稅費(fèi)，是美國(guó)水利工程最主要的融資渠道；三是重大水利建設(shè)工程基金，由聯(lián)邦政府從其他已建成的非公益性水利項(xiàng)目中提取資金并轉(zhuǎn)移支付；四是地方水利工程的收入支付；五是發(fā)行股票上市，從資本市場(chǎng)中籌措資金。

在運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)償上，根據(jù)水利工程的用途不同方式各異。防洪、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)改善等公益性工程的維護(hù)、運(yùn)行和管理經(jīng)費(fèi)，來(lái)自各級(jí)政府財(cái)政和相關(guān)保護(hù)區(qū)域的房地產(chǎn)稅。以供水、水電為主，具有防洪等公益性功能的綜合性水利工程，由行政主管部門收取維護(hù)運(yùn)行的水、電費(fèi)用，自負(fù)盈虧。灌溉等涉農(nóng)工程的維護(hù)、運(yùn)行和管理費(fèi)用，在合同規(guī)定的服務(wù)年限內(nèi)，由地方政府支付[2]。

對(duì)于費(fèi)用分擔(dān)，法律明確規(guī)定，對(duì)于聯(lián)邦水利工程的水資源開(kāi)發(fā)，地方政府有一定的分?jǐn)偙壤?。例如，在防洪工程中，地方政府的分?dān)比例為25%—50%，在水電工程中，應(yīng)全額支付，在城市供水工程中為100%，在農(nóng)業(yè)供水工程中為25%，用于生態(tài)改善的工程為25%。

(二)日本

日本的河流實(shí)行分級(jí)管理制度，對(duì)河流治理及管理費(fèi)用分?jǐn)傆忻鞔_的規(guī)定，一級(jí)河流由國(guó)家部門主管，其他河流由地方都道府縣進(jìn)行管理。日本六大水系的大部分水利工程的設(shè)計(jì)和施工主要由日本水利開(kāi)發(fā)集團(tuán)承擔(dān)，而電力開(kāi)發(fā)集團(tuán)和電力公司則主要負(fù)責(zé)各水系的水電工程。

就投資政策而言，日本法律規(guī)定，不同的水利工程實(shí)行不同的投資和分成制度。以公益非公益性質(zhì)分類，大部分公益性水利設(shè)施建設(shè)，比如河道治理工程、水土保持等公益性水利工程，由國(guó)家和地方政府承擔(dān)資金支出。非公益性水利工程將全面投入市場(chǎng)，由私人投資者和相關(guān)受益者承擔(dān)，政府則僅基于少量補(bǔ)貼費(fèi)用[3]。以功能用途分類，農(nóng)田水利工程和其他涉農(nóng)項(xiàng)目由地方政府專項(xiàng)撥款和國(guó)家貸款承擔(dān)大部分投入經(jīng)費(fèi)，并在貸款利率方面給予優(yōu)惠政策。在工業(yè)和生活用水方面，銀行貸款和債券股票融資占據(jù)主要地位。

在融資方式上，資金由各級(jí)政府財(cái)政、銀行貸款、社會(huì)發(fā)行的債券、自籌和捐贈(zèng)組成。此外，日本法律還規(guī)定了各項(xiàng)水利工程的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理的補(bǔ)償制度。通常國(guó)家和地方政府承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用的50%—80%，而受益人承擔(dān)20%—50%。

(三)澳大利亞

澳大利亞政府實(shí)行聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府體制，每級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分清晰。根據(jù)澳大利亞憲法規(guī)定，水資源以及相關(guān)資源的利用、管理由各州政府自行負(fù)責(zé)。因此，水利工程也由州政府負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府與地方政府共同進(jìn)行管理。

對(duì)于沒(méi)有直接收入的公益性水利項(xiàng)目，如防洪工程，由聯(lián)邦政府承擔(dān)40%的建設(shè)費(fèi)用，同時(shí)州政府和地方政府各自承擔(dān)40%和20%。運(yùn)行和維修資金通常以收益地的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收取，聯(lián)邦政府不再參與。對(duì)于灌溉工程等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，建設(shè)費(fèi)用主要由州政府承擔(dān)，同時(shí)聯(lián)邦政府會(huì)對(duì)部分項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼。維護(hù)和管理費(fèi)用主要由灌溉用水的用戶承擔(dān)，州政府根據(jù)情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。給排水工程主要由地方財(cái)政、銀行貸款、相關(guān)稅費(fèi)等資金工程承擔(dān)，用戶繳納的費(fèi)用主要用于償還貸款，使用者繳納費(fèi)用不足的部分由政府財(cái)政撥款和相關(guān)稅收進(jìn)行補(bǔ)充[4]。

與世界上大多數(shù)國(guó)家不同，澳大利亞的公益性水利工程投資主要由各州政府實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，澳大利亞對(duì)相關(guān)國(guó)有工程企業(yè)進(jìn)行了股份制改造，將部分股份出售給私人投資者，從而為水利建設(shè)籌措更多資金。這些項(xiàng)目大多采用BOT(建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交)模式，以私人投資者和大型私營(yíng)企業(yè)作為水利工程的業(yè)主，籌集建設(shè)資金，在業(yè)主完成水利工程設(shè)施建設(shè)并運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后，再移交還給政府。在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間，政府給予私營(yíng)企業(yè)相應(yīng)的貸款優(yōu)惠和擔(dān)保條件。

(四)印度

在印度，政府資金投入額度大，占所有基礎(chǔ)建設(shè)投入的比例高，是水利工程投融資的主要方式。根據(jù)印度憲法和相關(guān)法律，各邦自行負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)水資源的開(kāi)發(fā)和防洪規(guī)劃，并有權(quán)在改革領(lǐng)域制定自己的法規(guī)，聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)聯(lián)邦河流的開(kāi)發(fā)利用，以及協(xié)調(diào)各邦之間的分歧，提供相應(yīng)的技術(shù)咨詢等協(xié)助工作[5]。印度的大中型水利工程主要由聯(lián)邦政府和各邦政府投資，這部分資金主要來(lái)自各級(jí)政府的財(cái)政撥款，其余為貸款，主要由地方政府進(jìn)行貸款償還。對(duì)于防洪工程等公益性水利項(xiàng)目，資金主要來(lái)自聯(lián)邦政府財(cái)政撥款，不需要償還資金。對(duì)于各類小型水利設(shè)施，印度政府鼓勵(lì)私人投資者進(jìn)行投資、經(jīng)營(yíng)和管理。聯(lián)邦政府將給予私人投資一定的優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，免除相關(guān)設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅，并允許外資不經(jīng)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)100%控股小型水利工程。

印度具有人口數(shù)量大、降水不均衡、水資源需求緊張等特點(diǎn)，各類水利工程，特別是農(nóng)田灌溉、防洪工程等建設(shè)任務(wù)重。同時(shí)，印度作為發(fā)展中國(guó)家，各級(jí)政府的財(cái)政撥款資金有限，能從國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)中募集到的資金也并不充足。因此，外國(guó)政府、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的援助和貸款，以及外資企業(yè)在印度境內(nèi)的投資成為印度水利工程建設(shè)的主要資金來(lái)源之一。通常由各邦根據(jù)實(shí)際水利工程的建設(shè)需求，撰寫項(xiàng)目報(bào)告并提交至水利部，經(jīng)國(guó)家計(jì)劃部門審核后，由中央政府有關(guān)部門與外資機(jī)構(gòu)、企業(yè)進(jìn)行商談并獲取資金，并以撥款或貸款的形式下發(fā)到各邦政府，投入水利建設(shè)項(xiàng)目[6]。

(五)巴西

巴西擁有豐富的水利資源，但其水利工程建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)能力，以及政府能提供的財(cái)政支持都有所欠缺。為擴(kuò)大水利工程項(xiàng)目融資渠道，強(qiáng)化資金保障，聯(lián)邦政府在投融資方面進(jìn)行了大量工作，并出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。巴西水利項(xiàng)目資金的主要來(lái)源可以分為以下六個(gè)方面：一是聯(lián)邦政府以資本金投資的形式進(jìn)行財(cái)政撥款；二是大型相關(guān)企業(yè)的自籌資金，通常包括這些企業(yè)的利潤(rùn)和回報(bào)；三是聯(lián)邦政府從各用戶繳納的費(fèi)用里提取一定的費(fèi)用形成相關(guān)基金[7]；四是水電建設(shè)基金，由水電企業(yè)收取電費(fèi)的15%用于水利工程建設(shè)，這種基金同時(shí)也具有一定的債券性質(zhì)；五是國(guó)內(nèi)銀行貸款；六是國(guó)外資金，大部分是世界銀行貸款。其中，巴西通過(guò)出售大型水電站，私營(yíng)配水、集水和水處理等項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，大力引入國(guó)外資金和學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)，為后續(xù)水利工程項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供了資金和技術(shù)能力保障。

二、對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示

根據(jù)以上世界各地國(guó)家的水利投融資經(jīng)驗(yàn)，可以總結(jié)出以下啟示：

(一)我國(guó)應(yīng)合理區(qū)分公益水利工程和非公益水利工程，并針對(duì)不同水利工程的特性采取不同的投資政策

根據(jù)各國(guó)的投融資經(jīng)驗(yàn)，政府是水利投資的主體，因此政府應(yīng)對(duì)水利工程的投資有嚴(yán)格的規(guī)定。各級(jí)政府應(yīng)將無(wú)償使用的財(cái)政資金投向公益性項(xiàng)目，將有償使用的貸款、債券等資金投向非公益性項(xiàng)目，并根據(jù)項(xiàng)目收益情況進(jìn)行資金回籠。對(duì)于二者性質(zhì)的劃分，世界上大多數(shù)國(guó)家通常將防洪、環(huán)保和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目認(rèn)定為公益性水利工程，給排水和水電項(xiàng)目認(rèn)定為非公益性項(xiàng)目，部分水利設(shè)施同時(shí)具有雙重性質(zhì)。

(二)我國(guó)應(yīng)拓寬水利工程的投融資渠道，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)行有效投資

世界上大多數(shù)國(guó)家采取多元化、多渠道的水利投融資體制，中央政府和地方政府在水利建設(shè)工程中直接投入的資金可分為財(cái)政撥款、優(yōu)惠貸款、專項(xiàng)建設(shè)基金等，而社會(huì)資金可分為債券、股票、稅收等；同時(shí)，自籌資金和捐贈(zèng)資金以及外資援助在一些國(guó)家也占了相當(dāng)?shù)谋戎?。雖然政府投資占絕大多數(shù)，但越來(lái)越多的國(guó)家將民間資本引入到水利建設(shè)中，其激勵(lì)政策也多種多樣。例如，巴西將幾個(gè)大型水利工程的特許權(quán)賣給了私營(yíng)或外資公司；并成立了專門的委員會(huì)監(jiān)督這些公司的投入，印度放寬外資引入政策，大力引進(jìn)外資和國(guó)際援助資金投入水利建設(shè)項(xiàng)目；美國(guó)田納西流域管理局向私人部門發(fā)行債券進(jìn)行融資。

(三)我國(guó)政府應(yīng)加強(qiáng)水利市場(chǎng)法律、制度建設(shè)

我國(guó)應(yīng)明確投資者和受益者的權(quán)利、責(zé)任和利益，明確產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)和使用權(quán)，建立有效的項(xiàng)目法人制度，為鼓勵(lì)和吸引各類社會(huì)資本進(jìn)行投資提供堅(jiān)實(shí)有力的制度保障。同時(shí)，要加強(qiáng)水利工程項(xiàng)目投融資的法律保障，政府和其他投資者之間投資分?jǐn)?、收益分?jǐn)傄约皺?quán)利責(zé)任的劃分，都需要以法律法規(guī)的形式確定下來(lái)。

(四)我國(guó)政府應(yīng)完善資金補(bǔ)償機(jī)制

根據(jù)已有PPP(政府與社會(huì)資本合作)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素研究分析[8]，其中價(jià)格調(diào)整的不確定性是民間資本在參與水利工程項(xiàng)目時(shí)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)的印象因素。在我國(guó)，水價(jià)由項(xiàng)目公司和當(dāng)?shù)卣块T之間通過(guò)協(xié)商確定。通常協(xié)議會(huì)規(guī)定，如果原水價(jià)格上漲，可以調(diào)整供水價(jià)格或延長(zhǎng)特許期，以彌補(bǔ)企業(yè)損失。然而，考慮到農(nóng)業(yè)灌溉用水的基礎(chǔ)保障性質(zhì)，以及公眾可能對(duì)供水價(jià)格上漲產(chǎn)生的強(qiáng)烈反對(duì)意見(jiàn)，目前，國(guó)內(nèi)多數(shù)PPP 水利項(xiàng)目的供水服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格仍遠(yuǎn)低于成本價(jià)格。而當(dāng)使用者無(wú)力支付符合建設(shè)、運(yùn)營(yíng)商預(yù)期利潤(rùn)率和費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)水價(jià)時(shí)，社會(huì)資本有很大可能退出項(xiàng)目。

針對(duì)如何保障民營(yíng)企業(yè)的利益，吸引和推動(dòng)社會(huì)資本廣泛參與水利建設(shè)項(xiàng)目，我國(guó)應(yīng)完善投資回收補(bǔ)償機(jī)制，按照“誰(shuí)收益，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，通過(guò)多種渠道和方式提取資金對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。例如，美國(guó)加州將部分石油收入作為該地區(qū)水利工程建設(shè)和維護(hù)的資金來(lái)源；佛羅里達(dá)州從水利工程受益區(qū)域的房地產(chǎn)稅中按比例提取部分作為運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼投資企業(yè)。