金華市文明城市創(chuàng)建背景下以基層黨建為引領(lǐng)的多元整合治理模式研究

文/浙江師范大學(xué)行知學(xué)院 羅公波 陳天章；浙江師范大學(xué) 楊夢(mèng)捷 姚婷

文明城市建設(shè)集政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會(huì)治理等于一體，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程。劉奇葆認(rèn)為“崇德向善”“文化厚重”“和諧宜居”是文明城市的應(yīng)有之義。依據(jù)評(píng)比制度，文明城市每三年評(píng)比一次，并實(shí)施復(fù)審制度以鞏固創(chuàng)建成果。全國(guó)文明城市是國(guó)家給予一座城市的“最高的綜合性榮譽(yù)”[1]，因其創(chuàng)建難度大、含金量高，競(jìng)爭(zhēng)尤為激烈。

一、金華市文明城市創(chuàng)建：挑戰(zhàn)與出路

創(chuàng)建全國(guó)文明城市是浙江省委、省政府重大發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是爭(zhēng)創(chuàng)社會(huì)主義先行省的迫切要求，也是關(guān)涉新時(shí)代金華人民切身福祉的重大行動(dòng)。金華市于2018 年2 月獲全國(guó)文明城市評(píng)選提名，吹響了文明城市創(chuàng)建的號(hào)角。根據(jù)新修訂的《全國(guó)文明城市（地級(jí)以上）測(cè)評(píng)體系（2018 年版）》標(biāo)準(zhǔn)[2]，金華市與文明城市間還有較大差距，存在一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)文明城市這一“金字招牌”，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在考驗(yàn)著各級(jí)干部群眾的思想和行動(dòng)。目前，干部群眾中存在著以下幾種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：1.認(rèn)為“文明城市創(chuàng)建是可有可無(wú)的虛話(huà)”，“創(chuàng)與不創(chuàng)對(duì)金華影響不大”的松垮懈怠認(rèn)識(shí)；2.認(rèn)為只要“突擊”創(chuàng)建，被動(dòng)應(yīng)付，把工作做在“評(píng)”時(shí)而不是平時(shí)的被動(dòng)應(yīng)付、突擊運(yùn)動(dòng)式的認(rèn)識(shí)；3.認(rèn)為創(chuàng)建文明城市“勞民傷財(cái)”，把外來(lái)人口“創(chuàng)”走了，把財(cái)政收入“創(chuàng)”少了，把日常生活“創(chuàng)”亂了的“創(chuàng)傷”式認(rèn)識(shí)。在種種不合理甚至錯(cuò)誤的思想認(rèn)識(shí)下，少數(shù)職能部門(mén)缺乏主動(dòng)工作、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R(shí)，工作時(shí)推諉扯皮，缺乏協(xié)調(diào)配合；一部分市民對(duì)此不理解，且不愿配合。

（二）社區(qū)居民素質(zhì)有待提高。創(chuàng)建文明城市是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，文明城市創(chuàng)建的成效首先就體現(xiàn)在市容市貌和市民素質(zhì)上。目前，社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)理念入耳入腦卻不走心，部分市民還存在一些不良習(xí)氣，亂扔垃圾、隨地吐痰、隨意采花折枝等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；亂涂亂畫(huà)、亂搭亂建、亂堆亂放等情況禁而不止；車(chē)輛亂停亂放、車(chē)窗拋物、不禮讓行人、闖紅燈等亂象比較突出；公共場(chǎng)所喧嘩吵鬧、秩序混亂、加塞插隊(duì)等不文明現(xiàn)象依然存在。

（三）社區(qū)環(huán)境問(wèn)題突出?！芭K亂差”問(wèn)題仍是城鄉(xiāng)環(huán)境的痼疾頑癥，尤其是社區(qū)中的老舊小區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)接合部、背街小巷等區(qū)域。老城區(qū)、商業(yè)街等地方的無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)、超范圍經(jīng)營(yíng)等亂象普遍存在。道路交通路網(wǎng)建設(shè)進(jìn)展緩慢，存在不少瓶頸路、斷頭路等。重點(diǎn)區(qū)域公益宣傳氛圍不濃厚，部分小區(qū)物防、人防、技防、消防、綠化等指標(biāo)還遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)。以老舊小區(qū)為例，市區(qū)二環(huán)內(nèi)現(xiàn)有村改社區(qū)94個(gè)，小區(qū)1140個(gè)，其中2008年以前建造的老舊小區(qū)就有785個(gè)，占比68.9%，老舊小區(qū)改造任務(wù)繁重。

金華市政府于2014 年啟動(dòng)文明城市創(chuàng)建工作，2018年7 月，金華市委、市府兩辦聯(lián)合印發(fā)《金華市創(chuàng)建全國(guó)文明城市社區(qū)共建實(shí)施方案》具體落實(shí)文明城市創(chuàng)建工作，明確指出要“推動(dòng)廣大黨員干部發(fā)揮帶頭示范作用，深入基層社區(qū)，把矛盾化解在基層、把問(wèn)題解決在基層、把和諧構(gòu)建在基層、把文明新風(fēng)創(chuàng)樹(shù)在基層”?？梢?jiàn)，文明城市創(chuàng)建關(guān)鍵在基層，成敗在基層。

二、基層社區(qū)治理：模式與選擇

文明城市創(chuàng)建的成敗取決于基層社區(qū)治理的好壞。所謂治理，很多學(xué)者認(rèn)為治理是和統(tǒng)治相對(duì)的概念，認(rèn)為治理是“超國(guó)家”的，需要多元主體的參與。社區(qū)治理需要整合各方主體，齊抓共管形成合力，最終落實(shí)在基層社區(qū)。社區(qū)治理大致有三種模式，即多中心治理模式、總體性治理模式和政黨整合治理模式。

多中心治理理論是新公共管理眾多理論中最具代表性的理論之一，主張多個(gè)地位平等、同時(shí)存在并運(yùn)行的治理主體相互合作共同參與治理。于水認(rèn)為多中心治理理論主張?jiān)诠补芾碇兄С帧皺?quán)力分散、管轄交疊、存在政府之外的新中心的治理模式……這種治理體系充滿(mǎn)競(jìng)爭(zhēng)、富有效率和活力”[3]。多中心治理模式“不僅意味著在一個(gè)平等社會(huì)里存在著多個(gè)層級(jí)的政府組織，它們之間是平等的伙伴關(guān)系，而且意味著在政治安排之外，各種公私事務(wù)的治理也遵循多中心的邏輯?！盵4]這種權(quán)威性的去中心化實(shí)際上指的是“各行動(dòng)主體之間是相互獨(dú)立的決策中心，共同服從于一般的規(guī)則體系。”[5]

總體性治理模式是與“政黨中心主義”相伴而生的治理模式，是新中國(guó)成立之初的歷史產(chǎn)物。新中國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨參照蘇聯(lián)模式建立了以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的政治、經(jīng)濟(jì)體制。這種以黨的領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)的治理模式，被稱(chēng)為“總體性治理”。這種模式優(yōu)點(diǎn)非常明顯，可以自上而下快速、高效的整合治理資源，有效解決社會(huì)問(wèn)題。但因其在資源整合方式上強(qiáng)調(diào)“支配式整合”[6]、總體性權(quán)威和單一性治理，“依托對(duì)資源的全能掌控，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的全面整合”[7]，而嚴(yán)重束縛了個(gè)體發(fā)展的自主性，在一定程度上遲滯了社會(huì)發(fā)展，加劇了現(xiàn)代化進(jìn)程中的各種矛盾。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的引入，總體性治理模式也日益被解構(gòu)、瓦解，在基層治理中產(chǎn)生了相對(duì)于黨來(lái)說(shuō)的“具有相對(duì)自主性的多方主體”[8]。

政黨整合治理模式產(chǎn)生于“政黨中心主義”的現(xiàn)代化發(fā)展路徑以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下黨對(duì)社會(huì)資源的有限支配。改革開(kāi)放雖然解構(gòu)了總體性治理模式，但卻承襲了“政黨中心主義”的治理路徑，從而延續(xù)了以中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的“一元領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威”，這種黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)社會(huì)資源的分散和有限支配，催生出了中國(guó)基層新的治理模式即“政黨整合治理”[9]。政黨主導(dǎo)、多元參與、協(xié)商整合三者一起構(gòu)成了政黨整合治理模式的基本運(yùn)作架構(gòu)。

政黨整合治理模式有著多中心主義治理和總體性治理兩種模式不具備的優(yōu)勢(shì)，去除了多中心治理模式的分散性權(quán)威，保留了總體性治理模式下的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，形成了一種“一元領(lǐng)導(dǎo)多方”的領(lǐng)導(dǎo)體制，具有鮮明的時(shí)代性特征和本土化特色，克服了前兩種模式的局限性。

三、基層社區(qū)“創(chuàng)文”現(xiàn)實(shí)路徑：黨建引領(lǐng)與多元整合

黨建引領(lǐng)與多元整合是政黨整合治理模式的集中體現(xiàn)。在創(chuàng)建文明城市這一艱巨的任務(wù)中，基層黨組織是基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)力量，多元主體是關(guān)鍵角色和中堅(jiān)力量?；鶎狱h組織所在的社區(qū)承載著社區(qū)市民、各類(lèi)組織等多元主體的存在，與這種情況相伴而生的必然是多元利益和訴求的交織，這也自然成了對(duì)基層治理主體核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和多元整合能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。因此，基層黨組織應(yīng)從黨建引領(lǐng)與多元整合兩個(gè)方面著手，打好“創(chuàng)文”攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（一）黨建引領(lǐng)強(qiáng)化權(quán)威主體是基層“創(chuàng)文”攻堅(jiān)取勝的前提和保障。中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心，也必然體現(xiàn)在基層組織中。基層黨組織作為基層社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力量，對(duì)“創(chuàng)文”工作的預(yù)期目標(biāo)、工作架構(gòu)、整體布局、具體落實(shí)以及多方整合等方面進(jìn)行的決策部署和工作安排，有其內(nèi)在的必要性和合理性，是基層黨組織方向引領(lǐng)的重要體現(xiàn)之一。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為具有強(qiáng)烈的歷史自覺(jué)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)恼h，從誕生之初就具有強(qiáng)烈的使命感，有著為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的價(jià)值追求，因此，基層黨組織在“創(chuàng)文”工作中的引領(lǐng)作用是黨作為政治領(lǐng)導(dǎo)力量，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的職責(zé)所在。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨具有其先進(jìn)性和純潔性[10]，這是黨的最本質(zhì)屬性，唯其如此才能保證黨始終成為各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，保證基層黨組織始終成為基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心。

基層黨組織方向引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)路徑應(yīng)從宏觀(guān)和微觀(guān)兩個(gè)層面入手。宏觀(guān)層面表現(xiàn)為基層黨組織根據(jù)上級(jí)黨委的決策部署，以“創(chuàng)文”為導(dǎo)向，以社區(qū)實(shí)際為基點(diǎn)，有針對(duì)性地做出規(guī)劃、制定政策并進(jìn)行部署，決策過(guò)程需要統(tǒng)領(lǐng)全局統(tǒng)籌安排，最終實(shí)現(xiàn)以基層黨組織為引領(lǐng)的具有權(quán)威性和整體性的治理格局。微觀(guān)層面表現(xiàn)為基層黨組織所在社區(qū)“創(chuàng)文”方面的具體工作，通過(guò)科學(xué)研判、民主決策、合理安排，形成具體的工作分工、工作任務(wù)和工作要求，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)威性的宏觀(guān)治理格局具體化和可操作化。這實(shí)際上是依托基層黨組織的核心引領(lǐng)地位，對(duì)基層社區(qū)“創(chuàng)文”工作中涉及的多元主體及資源進(jìn)行網(wǎng)格化統(tǒng)合，以達(dá)到既統(tǒng)一思想明確目標(biāo)，又分解任務(wù)使工作具體可行的目的。

（二）多元整合打造“創(chuàng)文”主力是“創(chuàng)文”攻堅(jiān)取勝的關(guān)鍵所在?；鶎狱h組織多元整合主要是指基層黨組織依托社區(qū)組織架構(gòu)，對(duì)所涉領(lǐng)域的各方主體及資源進(jìn)行“化多為一、化差異為團(tuán)結(jié)、化分散為聯(lián)結(jié)”[11]的耦合過(guò)程，“而且這一過(guò)程絕非自發(fā)，而是某些行動(dòng)者努力建構(gòu)的結(jié)果?！盵12]因此，多元整合既是多元主體利益整合，求同存異的過(guò)程，更是基層黨組織積極謀劃，合力推進(jìn)的結(jié)果。一方面，基層黨組織通過(guò)宏觀(guān)把握，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效破除條塊不通的官僚壁壘，打造具有社區(qū)特色、上下貫通、行動(dòng)一致的具有較強(qiáng)“戰(zhàn)斗力”的一體化“創(chuàng)文”力量。另一方面，基層黨組織憑借影響力主動(dòng)下沉，與各主體直接對(duì)接，大幅增加基層黨組織和各“創(chuàng)文”團(tuán)體的接觸機(jī)會(huì)，打造扁平、高效的“創(chuàng)文”行動(dòng)機(jī)制。多元整合的最終目的，就在于塑造基層主體對(duì)基層“創(chuàng)文”工作的高度認(rèn)同，提升基層“創(chuàng)文”治理水平，奪取“創(chuàng)文”攻堅(jiān)任務(wù)的勝利。

基層黨組織多元整合的方式較多。最基本的方式就是充分發(fā)揮文化意識(shí)形態(tài)的黏合作用。葛蘭西認(rèn)為，“作為文化形態(tài)的意識(shí)形態(tài)具有社會(huì)‘水泥’的作用，是社會(huì)思想意識(shí)的黏合劑”[13]。一定的文化意識(shí)形態(tài)能夠凝聚社會(huì)共識(shí)，增強(qiáng)組織凝聚力。在“創(chuàng)文”工作中，各主體凝聚共識(shí)的根基就在于共同的文化意識(shí)形態(tài)。多元整合還可以通過(guò)下面幾種形式開(kāi)展。一是組織動(dòng)員。利用各種宣傳陣地，全方位、多層次、廣覆蓋的宣傳動(dòng)員，營(yíng)造創(chuàng)建氛圍。二是支部嵌入。黨支部是黨的基層組織，是黨組織在基層社區(qū)場(chǎng)域中的主要陣地和力量源泉，黨支部嵌入基層組織有利于聯(lián)系整合各基層主體形成合力。首先，培育黨支部組織領(lǐng)導(dǎo)能力，推動(dòng)形成“戰(zhàn)斗力”；其次，營(yíng)造“創(chuàng)文”氛圍，統(tǒng)一思想，推動(dòng)形成“思想力”；最后，通過(guò)榜樣的典型示范作用，形成“榜樣力”。三是多元聯(lián)動(dòng)，各創(chuàng)建主體應(yīng)牢固樹(shù)立“一點(diǎn)代表全市的大局意識(shí)、一份決定成敗的責(zé)任意識(shí)、一失導(dǎo)致萬(wàn)無(wú)的危機(jī)意識(shí)”[14]，加強(qiáng)各組織之間的配合聯(lián)動(dòng)，保證任務(wù)高效完成，如建立完善“創(chuàng)文”攻堅(jiān)聯(lián)席會(huì)議制度等。 四是政策支持?！皠?chuàng)文”攻堅(jiān)是一項(xiàng)用時(shí)長(zhǎng)久、耗資巨大的事業(yè)，多元主體在傾情投入的同時(shí)，基層黨組織應(yīng)當(dāng)予以持續(xù)支持，既能保證“創(chuàng)文”攻堅(jiān)不竭的動(dòng)力又能充分調(diào)動(dòng)各“創(chuàng)文”主體的積極性。

四、結(jié)語(yǔ)

在文明城市創(chuàng)建工作中，基層組織通過(guò)黨建引領(lǐng)，多元整合形成“創(chuàng)文”攻堅(jiān)合力，是達(dá)成“全面小康，崛起浙中”總目標(biāo)，落實(shí)“走在前列，共建金華”艱巨任務(wù)，奪取創(chuàng)建全國(guó)文明城市創(chuàng)建攻堅(jiān)工作勝利的保障。這是一項(xiàng)史無(wú)前例的偉大事業(yè)，在這偉大事業(yè)的背后，時(shí)刻充盈著一股無(wú)形的力量，那就是黨建的力量。文明城市創(chuàng)建不僅“凝聚了這座城市的血與肉，更打造了它的筋與骨”[15]，而且升華了金華這座文化名城的城市品質(zhì)和市民文明素質(zhì)。正是有了基層黨建引領(lǐng)，多元整合，文明城市創(chuàng)建工作方能贏(yíng)得民心，聚起力量，并由此生發(fā)為基層民眾的自覺(jué)自發(fā)行動(dòng)?；鶎狱h建，成為撐起金華文明城市創(chuàng)建的中流砥柱。