基于涿州洪災救援的社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)機制優(yōu)化思考

田萬方 李明

引言

2022 年9 月，應(yīng)急管理部發(fā)布了《社會應(yīng)急力量建設(shè)基礎(chǔ)規(guī)范》，將社會應(yīng)急力量定義為從事防災減災救災工作的社會組織和應(yīng)急志愿者，以及相關(guān)群團組織和企事業(yè)單位指導管理的、從事防災減災救災等活動的組織。近年來我國接連遭受暴雨洪澇災害侵襲，次生、衍生災害并發(fā)、鏈發(fā)的特征顯著，從2021 年鄭州“7·20”特大暴雨、“10·5”山西暴雨，到2023 年七月底至8 月初的京津冀暴雨和9 月的大灣區(qū)暴雨，使各地遭受了嚴重損失。

在幾次暴雨災害救援中，社會應(yīng)急力量以其靈活性、專業(yè)性和擅長水域救援等優(yōu)勢，成為政府救災的有效補充，在拯救生命和降低財產(chǎn)損失上發(fā)揮了重要作用。在社會應(yīng)急力量作用充分發(fā)揮的同時，一些問題也有所顯現(xiàn)。如社會應(yīng)急力量進駐災區(qū)失序、救援人員傷亡、力量調(diào)配不合理、物資分配沖突等現(xiàn)象，也表明了社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)和管理水平有待加強。

任何制度都是制度文本和行動實踐的有機結(jié)合，良性互動使機制有效運轉(zhuǎn)、順暢實施和逐步完善，制度深化就是讓制度文本在運行中經(jīng)受檢驗、持續(xù)完善。當前，我國已建立起一系列社會應(yīng)急力量的制度規(guī)定，各級政府還出臺了相關(guān)配套制度，作為社會應(yīng)急力量規(guī)范發(fā)展、高效運行的保障。這些制度廣泛涉及應(yīng)急救援的各個方面，形成職能明確、責任清晰的書面規(guī)范，但制度實際運行中卻常常出現(xiàn)兩個極端，有時死板僵硬，缺少靈活性；有時形同虛設(shè)，缺乏秩序性。尤其是社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)機制問題更多，制度規(guī)定完備，但往往難以落地，無法通過實踐深化。

本文聚焦于2023 年涿州洪災救援，深度訪談了中華志愿者協(xié)會、北京三一公益基金會、菠蘿救援隊、綠洲應(yīng)急救援隊、特戰(zhàn)救援隊、紅十字救援隊等社會應(yīng)急力量，調(diào)研考察了災害現(xiàn)場，走訪了災區(qū)群眾，梳理和研究了相關(guān)制度規(guī)定，分析了社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)困境，并據(jù)此提出了制度深化路徑。

涿州洪災救援和社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)困境

（一）涿州洪災及社會力量救援概述

2023 年7 月底，受臺風“杜蘇芮”影響，京津冀地區(qū)出現(xiàn)持續(xù)降雨天氣，其中涿州市受災嚴重。涿州市是河北省保定市代管下轄縣級市，常住人口60 余萬，境內(nèi)河網(wǎng)密布，有6 條河流交匯于此。涿州市西部是山區(qū)，沒有大型水庫，難以存蓄水；洪水缺乏阻滯，直沖東部平原；加之河道較窄，無法容納巨大水流，極易出現(xiàn)漫溢。涿州市很多村落依河而建，因而在洪災中大面積受災，水淹面積一度達到城區(qū)的60%，積水平均在1～1.5 米，最深處達5～6 米，主要河道共出現(xiàn)142 站次漲水過程，數(shù)十萬被困群眾等待轉(zhuǎn)移疏散（圖1）。為減輕洪澇災害影響，河北啟用了7 處國家蓄滯洪區(qū)，轉(zhuǎn)移群眾達85.72 萬人。經(jīng)涿州市政府初步統(tǒng)計，涿州市受災面積225.38 平方公里，村居146 個，13.39 萬人；農(nóng)作物受災面積19.6 萬畝，預計直接經(jīng)濟損失3.87 億元。

圖1 街道已在水下幾米

涿州洪災救援是繼鄭州“7·20”特大暴雨、山西“10·5”暴雨之后，又一次社會力量廣泛參與的洪澇災害救援行動。汛情之下，涿州市本市第一時間成立28 支、共計8755 人的應(yīng)急搶險隊伍，并與駐涿部隊和專業(yè)救援隊通力協(xié)作，全力做好救援保障。應(yīng)急管理部門啟用“災害應(yīng)急救援救助平臺”開展社會救援力量組織工作，收到500 余支民間救援隊的救援申請，根據(jù)救援隊類型、距災區(qū)距離、救援隊專長、裝備配備與救助需求匹配情況，審核部分民間救援隊趕赴涿州開展救援。

據(jù)河北省應(yīng)急管理廳官方數(shù)據(jù)，此次涿州市洪災救援中，共出動解放軍和武警部隊2550 人次、綜合消防救援隊伍1326 人次、社會應(yīng)急救援力量14540 人次。社會應(yīng)急力量參與人數(shù)眾多，救援積極性高，多具備IRB 救援舟艇、潛水等專業(yè)資質(zhì)，配備有沖鋒舟、抽水機、小型無人機、消殺、清淤等專業(yè)裝備，在災民轉(zhuǎn)移疏散、救援、災后救助方面發(fā)揮了重要作用，在緊急救援階段過后，仍有部分社會應(yīng)急力量在當?shù)乩^續(xù)配合開展排水清淤、災后恢復等工作（圖2～圖5）。

圖2 救援隊攜帶橡皮艇轉(zhuǎn)移疏散災民

圖5 救援隊投入消殺工作

（二）涿州洪災中的社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)困境

應(yīng)急救援中的社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)不暢是容易出現(xiàn)的問題。2022 年4 月，河北省應(yīng)急管理廳等七部門聯(lián)合印發(fā)了《河北省社會應(yīng)急力量參與重特大災害搶險救援行動現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制》（以下簡稱“現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制”），該機制建立的根本目的是強化社會應(yīng)急力量搶險救援職責，有效組織社會應(yīng)急力量開展救援行動。在政府層面，組織與應(yīng)急救援相關(guān)的部門工作人員在災害現(xiàn)場開展協(xié)調(diào)工作，提高社會力量參與應(yīng)急救援效率。但現(xiàn)場協(xié)同仍出現(xiàn)一些行動遲緩、各自為戰(zhàn)、影響效率的現(xiàn)象，主要集中在以下四個方面。

一是社會應(yīng)急力量與當?shù)卣疁贤ú粫?。不同于瞬時突發(fā)的地震等災害，洪災呈現(xiàn)突發(fā)和緩慢累積摻雜的過程，存在災害定級的時間差。在現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制的信息獲取環(huán)節(jié)上，有的通過“中國一鍵”救援App，有的通過卓明災害信息服務(wù)中心，還有的通過官方渠道、網(wǎng)絡(luò)、媒體甚至個人途徑獲得。在眾多社會救援力量已抵達后，現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制的力量調(diào)配尚未啟動，因此救援隊無法第一時間與當?shù)卣瓿蓪?，造成初期失序狀態(tài)。加之災區(qū)斷水斷電，無線通信信號極差，很多救援需求只能靠路上“偶遇”，或輾轉(zhuǎn)通過居民微信群獲得，也經(jīng)常發(fā)生趕往救援途中被截留等現(xiàn)象，救援初期信息溝通效率不高。

二是社會應(yīng)急救援隊伍任務(wù)協(xié)同障礙。一方面，從協(xié)同內(nèi)容上看，大多救援隊具備綜合性救援技能，且配備了同質(zhì)化的救援裝備，獨立完成任務(wù)的能力強，隊伍間的任務(wù)協(xié)同有限。另一方面，從協(xié)同難度上看，社會應(yīng)急力量來源廣泛，缺乏日常協(xié)同演練，相互間不熟悉，難以短時間建立信任關(guān)系，隊際協(xié)同難度較大。很多隊伍到達后，并未參與到統(tǒng)一協(xié)調(diào)中，也沒有與其他隊伍共同工作，而是自己對接救援任務(wù)，獨立開展救援。盡管從局部看，其救援效率并不低，但缺乏有效協(xié)調(diào)，也造成了整體的效率降低。

三是社會應(yīng)急力量救援裝備協(xié)調(diào)不暢。社會應(yīng)急力量在救援過程中是援助的供給方，作為供給方的社會應(yīng)急力量，需要在收到救援需求后及時出動。在涿州洪災救援中，救援艇和抽排水設(shè)備嚴重不足，且部分救援裝備損毀嚴重。由于缺少救援裝備協(xié)同，特別是缺少外部的協(xié)調(diào)支持，面對龐大的救援需求和亟待轉(zhuǎn)移的災民無能為力，有些社會應(yīng)急力量只得現(xiàn)場租用當?shù)氐耐诰驒C和鏟車進行救援。

四是社會應(yīng)急力量自我保障能力有待提升。社會應(yīng)急力量也是救援物資的需求方，更需要后勤自我保障能力，這也是衡量救援能力的重要指標。在時間跨度較長的涿州洪災救援中，對社會應(yīng)急力量的安置和補給是一個較大的問題。救援過程中，管理規(guī)范的隊伍自我補給能力強，有的甚至自帶了大型油罐車，保證本隊船只、車輛、裝備的加油問題。救援隊來自全國各地，管理規(guī)范程度差異性大，面對有限的救援物資，存在先到先得等現(xiàn)象，甚至在救援力量間爆發(fā)了沖突，出現(xiàn)爭搶救援物資的現(xiàn)象。

社會應(yīng)急力量救援溝通協(xié)調(diào)機制典型案例

面對巨災后災害現(xiàn)場的社會應(yīng)急力量集聚，應(yīng)如何化解社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)困境？本節(jié)聚焦國內(nèi)外災害救援實踐案例，從協(xié)調(diào)機制的制度建設(shè)及其漸進的實踐完善方面進行分析。

（一）國際救援協(xié)同：聯(lián)合國國際搜索救援咨詢團制度與實踐

近年來，巨災國際救援需求逐漸增多，這類救援面臨語言不通、政局動蕩和黨派紛爭、宗教信仰和風俗習慣差異等障礙，相較于國內(nèi)救援其協(xié)調(diào)難度更大。為解決跨國救援力量協(xié)調(diào)問題，聯(lián)合國于1991 年成立國際搜索救援咨詢團（International Search and Rescue Advisory Group，INSARAG）。其制度文本主要體現(xiàn)在以下方面：一是明確救援協(xié)調(diào)各主體職責。聯(lián)合國大會2002 年通過“加強國際城市搜索救援援助的效力和協(xié)調(diào)”的第57/150 號決議，初步形成聯(lián)合國協(xié)調(diào)，受援國主導，援助國參與的制度框架。二是制定標準和操作規(guī)范。聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室編制了《INSARAG 國際搜索與救援指南》，作為跨國救援操作的指導手冊（圖6）。三是確定了現(xiàn)場動態(tài)調(diào)整的制度框架。授予現(xiàn)場指揮官極大的臨機決斷權(quán)，使其可以根據(jù)現(xiàn)場情況的變化，動態(tài)調(diào)整救援策略。INSARAG 不僅僅停留在制度規(guī)范的制定，還在救援行動實踐中逐步進行制度深化。在海地、土耳其地震救援協(xié)調(diào)中發(fā)揮作用的同時，根據(jù)救援實踐不斷修訂更新。近年來，我國社會力量也開始廣泛參與跨國救援，僅土耳其地震救援中，就派出17 支、441 人的社會應(yīng)急力量參與行動，并在救援實踐中不斷進行制度磨合。

圖6 《INSARAG國際搜索與救援指南》

（二）政社協(xié)同：應(yīng)急管理部社會力量參與搶險救援現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制

涿州洪災中啟動的社會應(yīng)急力量的現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制，是應(yīng)急管理部“災害應(yīng)急救援救助平臺”的一次重要實踐?！丁笆奈濉睉?yīng)急救援力量建設(shè)規(guī)劃》鼓勵應(yīng)急管理部門建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，促進社會應(yīng)急力量高效有序參與救援行動。應(yīng)急管理部開發(fā)的“災害應(yīng)急救援救助平臺”，包括公眾端、社會應(yīng)急力量救援協(xié)調(diào)系統(tǒng)（力量端）、管理端和虛擬呼叫中心，該平臺還曾在應(yīng)急管理部“應(yīng)急使命·2023”高山峽谷地區(qū)地震災害空地一體化聯(lián)合救援演習中進行了全面應(yīng)用。涿州洪災救援中，河北省啟動社會應(yīng)急力量參與救援行動的現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制，啟用“災害應(yīng)急救援救助平臺”對救援力量進行協(xié)調(diào)。平臺注冊的救援隊點擊平臺“我要參與”進行申請，現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制人員根據(jù)其資質(zhì)情況，審核其申請；審核通過之后由救援隊屬地政府批準程序后，即可前往災區(qū)。審核機制雖然對進入災區(qū)有一定限制，但有利于維持救援秩序，提升整體救援效率。申請通過的救援隊獲得綠色通行碼，作為進入災區(qū)參與救援的憑證，持該憑證享受免費通行、優(yōu)先加油、優(yōu)先加水，修車服務(wù)等。為提高平臺的公眾知曉度，推動公眾端的使用活躍度，還首次通過大流量媒體向災區(qū)用戶推廣，災區(qū)用戶可在朋友圈、訂閱號、公眾號文章等找到平臺入口。涿州洪災救援期間，平臺收到公眾求助需求2000余條，成為高效對接救援供需的官方路徑。只有通過實戰(zhàn)應(yīng)用途徑，才能將社會應(yīng)急力量制度規(guī)范文本落地，成為可靠的“活”的制度。

（三）災情信息協(xié)同：卓明災害信息服務(wù)中心信息協(xié)調(diào)機制

信息協(xié)調(diào)機制主要是救災信息的收集、挖掘、分類、核實、跟進、整理、發(fā)布、傳播、定向傳遞等，通過救災簡報編輯和發(fā)布，解決救援中的信息不對稱問題。卓明災害信息服務(wù)中心在涿州洪災和國內(nèi)外災害救援中，為社會應(yīng)急力量提供大量災情信息參考。涿州洪災發(fā)生后，政府尚未定級時，卓明災害信息服務(wù)中心已在7 月31 日啟動京津冀豫洪災一級響應(yīng)，并持續(xù)研判災情，提出備災救災建議。很多社會應(yīng)急力量參考卓明災害信息服務(wù)中心提供的信息，前往災區(qū)備勤。卓明災害信息服務(wù)中心的協(xié)調(diào)功能體現(xiàn)在將救災資源與救災組織行動協(xié)調(diào)對接，為救災提供咨詢服務(wù)，以及促進救災組織間互通交流，搭建組織間協(xié)作的信息橋梁。在持續(xù)追蹤天氣的同時，7 月31 日，卓明災害信息服務(wù)中心抓住求助窗口期，上線京津冀暴雨緊急求助平臺，收集大量被困人員求救信息。同時，卓明災害信息服務(wù)中心也同社交媒體開展合作，核實知乎、字節(jié)跳動、騰訊、微博等幾大互聯(lián)網(wǎng)平臺求助信息的真實性，再將信息對接給應(yīng)急部門和一線救援隊伍，方便開展救援協(xié)作，是涿州洪災救援中信息協(xié)調(diào)的社會路徑。

社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)機制深化的政策建議

通過上述制度及實踐，我們認為，社會應(yīng)急力量現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制是一項政府主導、社會應(yīng)急力量和公眾廣泛參與、關(guān)系救災全過程和全場景的高度靈活性機制，其有效運轉(zhuǎn)要從以下四方面著力。

（一）發(fā)揮黨委領(lǐng)導和政府主導的機制動力作用

社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)機制運轉(zhuǎn)的最直接動力是黨的領(lǐng)導，這是社會應(yīng)急力量作用發(fā)揮的前提。政府作為應(yīng)急救援的主力，需要對社會應(yīng)急力量參與救援的全過程進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保社會應(yīng)急力量有序高效參與災害救援。災害發(fā)生后，首先需要對現(xiàn)場救援力量數(shù)量、類型和裝備進行整體評估，審核批準參與救援的社會應(yīng)急力量，避免過度擁入而造成混亂，甚至成為“新災民”。這一工作需要較強的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，由黨委政府掌舵領(lǐng)航，并綜合吸納專業(yè)評估機構(gòu)的意見。在救援的全過程，黨委政府應(yīng)通過行政手段不斷推動機制運轉(zhuǎn)，施加激勵，領(lǐng)導整合，為機制運轉(zhuǎn)提供源源不斷的動力。

（二）推動制度廣泛化基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機制的體制深化

推進社會應(yīng)急力量制度的發(fā)展和完善，不能僅僅停留在制度“從無到有”的泛化，更需要“從有到優(yōu)”的深化。近年來，我國陸續(xù)出臺《關(guān)于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》《關(guān)于進一步推進社會應(yīng)急力量健康發(fā)展的意見》《社會應(yīng)急力量建設(shè)基礎(chǔ)規(guī)范》等文件，制度規(guī)范已廣泛深入社會應(yīng)急力量管理各方面。建立制度內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)協(xié)調(diào)機制的體制深化是當下需要重點著力的方向。

目前，應(yīng)急管理部給出的現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制的建設(shè)建議屬于方向性指導，具體到不同地方，協(xié)調(diào)機制的建設(shè)、維護和運行情況存在較大的地方差異，這也直接導致了社會應(yīng)急力量現(xiàn)場協(xié)調(diào)能力水平的差異。各地還需要根據(jù)本地災害特點和社會應(yīng)急力量情況，進一步制訂更加細致深化的協(xié)調(diào)機制建設(shè)方案，關(guān)注現(xiàn)場協(xié)調(diào)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵角色，預先化解可能存在的體制障礙。

（三）以模擬演練和救援實踐推動協(xié)調(diào)機制的制度深化

協(xié)調(diào)機制培訓、演練和模擬的日常化和標準化，是推進制度深化的重要路徑。從文本上來看，社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)機制的建設(shè)方案整體呈現(xiàn)職責分工明確、運行流程清晰的特點，但在災害救援過程中，存在許多不確定性和突發(fā)情況，以“理想狀態(tài)”為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)機制，很難平穩(wěn)運轉(zhuǎn)達到應(yīng)有效果。還需進一步強化社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)機制的日常維護，使相關(guān)部門熟悉救援協(xié)調(diào)程序和內(nèi)容，災害發(fā)生后迅速到位，在救援力量擁入災區(qū)之前，將協(xié)調(diào)機構(gòu)迅速實體化。此外，模擬演練和救援實踐也是提高社會應(yīng)急力量信任程度的重要手段，信任程度和協(xié)調(diào)質(zhì)量呈正相關(guān)，可以分為情感信任和制度信任。通過共同作戰(zhàn)的經(jīng)歷，密切社會應(yīng)急力量聯(lián)系，在不同隊伍的核心人物（如救援隊隊長）之間建立友好關(guān)系，提高情感信任水平；通過對現(xiàn)場協(xié)調(diào)用語和專業(yè)詞匯進行規(guī)范，避免救援協(xié)調(diào)中因方言、習俗等因素導致的溝通失效，提高制度信任水平。

（四）促進“災害應(yīng)急救援救助平臺”標準規(guī)范深化

在涿州洪災救援中，“災害應(yīng)急救援救助平臺”啟用的經(jīng)驗也表明，制度的完備不等于實踐的完善。未來需要加強平臺日常的救援協(xié)調(diào)機制實踐，用“平時”的充足準備來對沖“戰(zhàn)時”的不確定性。通過積極推動應(yīng)急管理部“災害應(yīng)急救援救助平臺”等機制的制度深化，從管理端、公眾端、力量端等數(shù)字化協(xié)調(diào)工具入手，有效引導社會應(yīng)急力量救援行動。首先，推動公眾端的使用，通過系列宣傳推廣手段，以及基層演練應(yīng)用，促使公眾熟知并使用平臺，解決求助無門或求助信息發(fā)布渠道散亂狀況，為公眾求助提供正式渠道；其次，推動力量端的使用，促使社會應(yīng)急救援隊伍注冊使用平臺，將救援申請、資質(zhì)審核作為參與救援法定渠道，平臺使用作為重要考核內(nèi)容；最后，推動管理端的使用，各級政府要習慣通過平臺進行扁平化的供需對接和協(xié)同調(diào)度，對參與本地救援的隊伍，以及本地隊伍參與外地救援進行審核協(xié)作，使“災害應(yīng)急救援救助平臺”真正成為直接有效的協(xié)調(diào)工具。