以系統(tǒng)思維建構(gòu)基層應(yīng)急管理新格局

游昭妮

應(yīng)急管理是內(nèi)嵌于國家治理的一項(xiàng)特殊活動(dòng)。黨的二十大報(bào)告明確了推進(jìn)包括應(yīng)急管理在內(nèi)的國家安全體系和能力現(xiàn)代化的總要求，做出以“新安全格局保障新發(fā)展格局”的戰(zhàn)略部署。基層應(yīng)急管理是構(gòu)筑應(yīng)急管理體系的基石，是建立大安全大應(yīng)急框架的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。當(dāng)前，基層應(yīng)急管理面臨的挑戰(zhàn)更具綜合性、復(fù)雜性，亟須從系統(tǒng)性、全局性視角出發(fā)對基層應(yīng)急工作謀篇布局，推進(jìn)基層應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

基層應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

從結(jié)構(gòu)功能來看，基層應(yīng)急管理是應(yīng)急管理體系和基層治理體系的“子系統(tǒng)”?？v向維度上，基于系統(tǒng)理論，應(yīng)急管理體系是由應(yīng)急管理活動(dòng)各要素構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)，基層應(yīng)急管理處于體系的關(guān)口和前線位置，承載源頭治理、第一響應(yīng)等功能。橫向維度上，基層是國家治理的神經(jīng)末梢，既是社會(huì)治理的最后一公里，也是應(yīng)急處突的最先一公里。基層應(yīng)急管理是基層治理中的特殊組成部分，既是檢驗(yàn)基層治理綜合效能的試金石，也是推動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

從運(yùn)行機(jī)制來看，基層應(yīng)急管理自成一個(gè)動(dòng)態(tài)閉環(huán)的“微循環(huán)”系統(tǒng)。國內(nèi)外學(xué)者從不同角度將應(yīng)急管理生命周期進(jìn)行劃分，有“事前、事中、事后”三階段論，也有“預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”四階段論等。基層雖然更多扮演的是政策傳達(dá)和執(zhí)行者角色，但在應(yīng)急管理的每一個(gè)階段都承擔(dān)了大量的任務(wù)，并在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)空間尺度上的貫通協(xié)同、時(shí)間尺度上的平急結(jié)合和人員尺度上的專常兼?zhèn)?，?gòu)建了一套較為完整的基層應(yīng)急工作機(jī)制，向上承載各項(xiàng)應(yīng)急指令，向下對接各類應(yīng)急需求，形成了應(yīng)急工作閉環(huán)。

從管理對象來看，基層面臨的風(fēng)險(xiǎn)更具綜合性、廣泛性、多變性。德國著名社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克將后現(xiàn)代社會(huì)詮釋為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，其突出特征表現(xiàn)為具有不斷擴(kuò)散的人為不確定性邏輯，以及導(dǎo)致現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度和關(guān)系向更加復(fù)雜、偶然和分裂狀態(tài)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)、人為和自然的風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)帶來的新型風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，各類風(fēng)險(xiǎn)矛盾在基層積聚，并逐步演化為風(fēng)險(xiǎn)鏈。風(fēng)險(xiǎn)之間的漣漪效應(yīng)導(dǎo)致基層應(yīng)對的往往不是單一、個(gè)別的風(fēng)險(xiǎn)，而是綜合性、區(qū)域或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，全面考驗(yàn)著基層綜合治理能力。

基層應(yīng)急管理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）基層應(yīng)急管理體系不完善

1.應(yīng)急管理意識薄弱

基層管理多呈現(xiàn)任務(wù)驅(qū)動(dòng)型特征，應(yīng)急管理功在平時(shí)，但“救的成績看得見，防的成績看不見”，基層對非常態(tài)應(yīng)急處置的重視程度遠(yuǎn)高于常態(tài)基礎(chǔ)管理。部分基層干部“談應(yīng)急色變”，或抱有僥幸心理，或出現(xiàn)畏難情緒，疏于日常防范，只在面對超常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，才重新分配注意力?；鶎討?yīng)急管理“指揮棒”多以約束性指標(biāo)為考評標(biāo)尺，基于“成本—收益”考量，綜合權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、基層抗風(fēng)險(xiǎn)能力、部門或個(gè)人利益后，部分基層干部選擇被動(dòng)式應(yīng)付應(yīng)急任務(wù)，進(jìn)一步加劇基層應(yīng)急的形式主義和避責(zé)傾向。

2.應(yīng)急職能尚未理順

機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)急職能在國家和省市層面得到整合，縣及以下應(yīng)急職能從物理集成向化學(xué)反應(yīng)過渡還尚待時(shí)日。縣應(yīng)急管理局多依托原安監(jiān)局和政府應(yīng)急辦組建，工作內(nèi)容、范圍和方式與原機(jī)構(gòu)存在差異，在內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分、人員調(diào)配上仍需長期磨合和調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道因機(jī)構(gòu)和編制限制，并沒有與縣應(yīng)急管理局直接對接的部門，一般掛靠在黨政辦公室或由其他人員兼職負(fù)責(zé)，應(yīng)急職能不突出。

3.應(yīng)急協(xié)同存在困難

應(yīng)急管理是一個(gè)涉及縱向?qū)蛹夑P(guān)系和橫向部門關(guān)系的復(fù)雜過程?？v向上，基層在層級關(guān)系中位于金字塔底部，除了承擔(dān)應(yīng)急管理的屬地責(zé)任外，還需完成層層發(fā)包的其他行政任務(wù)，應(yīng)急處置效率低。橫向上，囿于部門間的平行關(guān)系，基層應(yīng)急部門空有統(tǒng)籌之名而無統(tǒng)籌之實(shí)，部分劃轉(zhuǎn)到應(yīng)急部門的職能權(quán)責(zé)模糊、配套滯后，導(dǎo)致基層應(yīng)急協(xié)同缺乏足夠組織權(quán)威和必要資源支持。

（二）基層應(yīng)急綜合能力有待提升

1.應(yīng)急準(zhǔn)備能力不足

基層應(yīng)急存在“重救輕防”現(xiàn)象，盡管建立了“縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急預(yù)案體系，但明顯存在數(shù)量和質(zhì)量不對稱問題。一方面，基層應(yīng)急預(yù)案編制存在路徑依賴，多以上級預(yù)案為底進(jìn)行小修小補(bǔ)，“千案同面”傾向明顯，且未經(jīng)嚴(yán)密論證，針對性、可操作性不強(qiáng)。另一方面，因缺乏演練規(guī)范、激勵(lì)機(jī)制、評估標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急演練的組織與執(zhí)行阻力較大，演練流于形式、方法單一、實(shí)戰(zhàn)性不強(qiáng)。

2.應(yīng)急反應(yīng)能力欠缺

一方面，基層工作任務(wù)繁重，在日常巡查中易“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，對潛在風(fēng)險(xiǎn)矛盾的排查不足，時(shí)常因工作疏忽、麻痹大意、害怕問責(zé)等，錯(cuò)失信息上報(bào)黃金時(shí)間而貽誤戰(zhàn)機(jī)。另一方面，部分基層干部對輿情的影響力認(rèn)識不足，缺乏輿情應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)和策略，易使輿情成為事件二次發(fā)酵的搖籃，導(dǎo)致簡單問題復(fù)雜化、個(gè)體問題公眾化、一般問題熱點(diǎn)化，進(jìn)而影響政府形象和公信力。

3.善后工作能力不強(qiáng)

基層將精力過多集中于事中控制，善后處置工作相對比較薄弱。顯性的善后工作直接關(guān)乎民生和社會(huì)穩(wěn)定，對次生衍生災(zāi)害預(yù)估不足、救助資金使用程序不規(guī)范、救助對象不精準(zhǔn)等，都會(huì)直接影響應(yīng)急效果。隱性的善后工作，諸如缺乏專業(yè)及時(shí)的心理疏導(dǎo)、追責(zé)問責(zé)時(shí)效性差、分析復(fù)盤總結(jié)不夠等，也易成為事件升級的導(dǎo)火索。

（三）基層應(yīng)急保障支撐仍需加強(qiáng)

1.應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)力量不足

首先，受基層編制限制，縣級應(yīng)急人員數(shù)量少、年齡結(jié)構(gòu)不優(yōu)、中堅(jiān)力量斷層、專業(yè)性不強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有專設(shè)崗位，應(yīng)急人員身兼數(shù)職，應(yīng)急處置以組建臨時(shí)應(yīng)對小組為主。其次，部分區(qū)域雖成立專職救援隊(duì)，但統(tǒng)籌調(diào)度難度大、培訓(xùn)演練不足、專業(yè)性規(guī)范性不強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下應(yīng)急救援隊(duì)以兼職為主，缺乏必要的應(yīng)急知識儲(chǔ)備和實(shí)操經(jīng)驗(yàn)。最后，社會(huì)力量習(xí)慣于被動(dòng)響應(yīng)政府動(dòng)員而非主動(dòng)參與應(yīng)急，群眾自救互救能力較弱，企業(yè)、社會(huì)組織參與范圍和作用有限。

2.應(yīng)急物資保障不到位

基層應(yīng)急資金來源單一，主要依靠政府財(cái)政撥款，縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物資儲(chǔ)備上的投入明顯不足?？h鄉(xiāng)幾乎沒有綜合性正規(guī)的應(yīng)急避難場所，部分基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、老化，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患?；鶎討?yīng)急物資儲(chǔ)備細(xì)分種類不全、數(shù)量不足，管理和使用不規(guī)范，村級倉庫一庫多用，布點(diǎn)不合理，部分物資儲(chǔ)存周期短需及時(shí)清補(bǔ)，加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)。企業(yè)、家庭和個(gè)人缺乏物資儲(chǔ)備意識，有限的應(yīng)急資源與無限的應(yīng)急需求之間存在矛盾，而一些閑置的社會(huì)資源與應(yīng)急需求間也缺乏一個(gè)穩(wěn)定、持續(xù)和高滲透性的媒介。

3.應(yīng)急數(shù)字化水平較低

大部分基層不具備建立綜合性應(yīng)急管理信息化平臺的條件，應(yīng)急指揮調(diào)度主要依靠微信群、電話等傳統(tǒng)媒介。部分條件允許的縣區(qū)雖做了信息化嘗試，但因資金投入過大、數(shù)據(jù)收集和交換難度大、與地方治理平臺不兼容等原因，僅停留在數(shù)據(jù)收集和展示階段，深層次的功能比如指揮調(diào)度、分析預(yù)判、模擬演練等受到限制。

系統(tǒng)建構(gòu)基層應(yīng)急管理新格局的路徑選擇

黨的二十大報(bào)告提出的“必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”切中了新時(shí)代的特征和實(shí)踐要求?；鶎討?yīng)急工作應(yīng)以系統(tǒng)思維為基本遵循，辯證掌握當(dāng)前和未來、事前事中事后、前方和后方的關(guān)系，全方位推進(jìn)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平，方能建構(gòu)同中國式現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的基層應(yīng)急管理新格局。

（一）前瞻性思考，健全基層應(yīng)急管理體系

前瞻性思考強(qiáng)調(diào)在審視全局的基礎(chǔ)上把握戰(zhàn)略主動(dòng)，駕馭發(fā)展規(guī)律。具體而言，就是將基層應(yīng)急管理放到構(gòu)建新安全格局的大局中考量，把握應(yīng)急新形勢，從意識、制度、組織層面超前謀劃，下好基層應(yīng)急“先手棋”。

1.意識先行：轉(zhuǎn)變基層應(yīng)急管理理念

一是增強(qiáng)憂患意識。按照“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”要求，將基層應(yīng)急脈絡(luò)向前端風(fēng)險(xiǎn)治理延伸，分別對常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理和非常態(tài)應(yīng)急處置進(jìn)行各有側(cè)重的制度設(shè)計(jì)。將應(yīng)急進(jìn)一步融入基層治理體系，運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，以治理最小單元為底座建立風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制。二是鑄牢責(zé)任意識。始終堅(jiān)持“兩個(gè)至上”理念，清單式管理基層應(yīng)急責(zé)任，運(yùn)用巡查、督察方式強(qiáng)化監(jiān)督考核。充分考慮基層應(yīng)急工作的艱巨性和特殊性，優(yōu)化績效考核指標(biāo)，將日常風(fēng)險(xiǎn)管理納入加分項(xiàng)，在獎(jiǎng)先評優(yōu)、職級晉升上適度向基層應(yīng)急一線傾斜。

2.制度跟進(jìn)：加強(qiáng)基層應(yīng)急職能體系建設(shè)

一是厘清應(yīng)急管理職能。以深化機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，對基層應(yīng)急管理的權(quán)責(zé)進(jìn)行全盤梳理，運(yùn)用“加減乘除”對現(xiàn)有職能進(jìn)行優(yōu)化、精簡、合并、調(diào)整，列出職能清單并明確到部門甚至責(zé)任人。二是優(yōu)化應(yīng)急組織架構(gòu)。按照權(quán)責(zé)一致原則推動(dòng)縣一級應(yīng)急組織架構(gòu)調(diào)整，按責(zé)定崗定處室，重點(diǎn)做好隸轉(zhuǎn)人員的對接和安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級無法明確專門應(yīng)急機(jī)構(gòu)的，至少安排1～2 名工作人員與縣級應(yīng)急管理部門對接，保障必要的工作經(jīng)費(fèi)。條件成熟區(qū)域可將應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步覆蓋至村和社區(qū)一級。三是健全應(yīng)急管理制度。在現(xiàn)有法律和政策體系下，充分考慮基層應(yīng)急實(shí)際和客觀制約因素，量身定做基層應(yīng)急管理制度，健全制度執(zhí)行機(jī)制，提高制度約束力，確?；鶎討?yīng)急在法治軌道上運(yùn)行。

3.機(jī)制破題：完善基層應(yīng)急協(xié)同機(jī)制

一是準(zhǔn)確把握上下關(guān)系。捋清應(yīng)急管理中的府際、部門、條塊關(guān)系，推動(dòng)重心下移、力量下沉，為基層減負(fù)擴(kuò)權(quán)賦能。一方面遵從基層應(yīng)急自上而下的行動(dòng)邏輯，繪制條線履職魚骨圖，明確分級負(fù)責(zé)制度，避免應(yīng)急責(zé)任在基層無限匯聚疊加。另一方面擴(kuò)大基層單位在應(yīng)急管理中的自主權(quán)，以自下而上的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)強(qiáng)化基層主體地位，建立反向問責(zé)機(jī)制。二是靈活處理左右關(guān)系。形成以應(yīng)急管理局、公安局、衛(wèi)健委為主，其他部門積極參與的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，將非正式、低約束的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_的協(xié)同步驟。增強(qiáng)應(yīng)急牽頭機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)權(quán)威，設(shè)置聯(lián)席會(huì)議制度和常態(tài)溝通機(jī)制，相關(guān)部門常設(shè)1 名聯(lián)絡(luò)員，織密應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)。三是積極尋求跨域協(xié)作。各縣區(qū)應(yīng)急管理部門之間、同級街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)社區(qū)之間簽署應(yīng)急互助協(xié)議，建立信息、物資、人員共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。鄰近區(qū)域可打破行政區(qū)劃限制，由基層政府自主推動(dòng)跨級別跨區(qū)域合作，建立基層應(yīng)急管理利益共同體。

（二）全局性謀劃，提升基層應(yīng)急綜合能力

全局性謀劃強(qiáng)調(diào)在統(tǒng)籌考慮所有情形的基礎(chǔ)上布局工作。具體而言，就是根據(jù)基層應(yīng)急工作的層次性、階段性、整體性特征，分事前、事中、事后對不同階段的基層應(yīng)急能力的全面提升做出部署，做強(qiáng)做優(yōu)基層應(yīng)急的“主心骨”。

1.事前：提升基層應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備能力

一是把好預(yù)案編制關(guān)，在專家團(tuán)隊(duì)和上級部門的指導(dǎo)下，結(jié)合基層實(shí)際編制“小而精”的應(yīng)急預(yù)案，可將預(yù)案圖形化、手冊化、卡片化。二是把好預(yù)案管理關(guān)，細(xì)化配套行動(dòng)方案和操作手冊，越往基層越是要場景具體、語言通俗、任務(wù)清晰。三是把好預(yù)案演練關(guān)，開展“桌面推演+隊(duì)伍拉練+現(xiàn)場實(shí)操”的沉浸式應(yīng)急演練，借助沙盤、地圖、模擬駕駛艙等工具減輕基層負(fù)擔(dān)，演練結(jié)果及時(shí)運(yùn)用到預(yù)案修訂上（圖1～圖3）。

圖2 消防技能競賽

圖3 基層防汛應(yīng)急演練

2.事中：提高基層應(yīng)急響應(yīng)處置能力

一是構(gòu)建預(yù)警和信息報(bào)送體系。按照“既往風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率+致災(zāi)因子+承災(zāi)體脆弱性+實(shí)踐危害可能性”模式，繪制基層風(fēng)險(xiǎn)地圖。加強(qiáng)對存量風(fēng)險(xiǎn)和余量風(fēng)險(xiǎn)的全方位排查，按照分類管理原則預(yù)設(shè)各類風(fēng)險(xiǎn)閾值。完善縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動(dòng)預(yù)警和信息報(bào)送體系，組建隱患排查小分隊(duì)，采用隨拍隨訪隨報(bào)形式，確保信息縱向報(bào)送的速度、橫向報(bào)送的廣度以及后續(xù)報(bào)送的精度。二是強(qiáng)化基層輿情應(yīng)對能力。建立高效、公開、透明的信息披露和回應(yīng)機(jī)制?！巴剢柷小本珳?zhǔn)識別輿情風(fēng)險(xiǎn)苗頭，主動(dòng)回應(yīng)群眾關(guān)切，一手抓引一手抓控，把握輿論場的主陣地和主導(dǎo)權(quán)。完善基層新聞發(fā)言人制度，將輿情應(yīng)對納入基層干部培訓(xùn)必修課，增進(jìn)基層政府與公共媒體的良性互動(dòng)和長效溝通。

3.事后：培養(yǎng)基層應(yīng)急恢復(fù)重建能力

一是提高善后工作效率。根據(jù)基層實(shí)際研究制訂損失報(bào)送程序、損失評估標(biāo)準(zhǔn)、賠償救助標(biāo)準(zhǔn)等善后處置方案。落實(shí)“市級領(lǐng)導(dǎo)包縣區(qū)、縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村、村干部包片、黨員包戶”五級包聯(lián)機(jī)制，重點(diǎn)解決好與民生密切相關(guān)問題。完善基層應(yīng)急評估機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。二是建立心理應(yīng)急干預(yù)機(jī)制。借助上級部門和本級衛(wèi)健、醫(yī)院、診所力量，組建心理疏導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，及時(shí)對受災(zāi)群眾進(jìn)行心理評估并分別開展階段干預(yù)、綜合干預(yù)、特異性干預(yù)。三是推進(jìn)應(yīng)急安全文化建設(shè)。以網(wǎng)格化服務(wù)管理為支撐，推動(dòng)應(yīng)急安全文化進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)（圖4）。用好科普小冊子、宣傳展牌、主題活動(dòng)、知識培訓(xùn)等傳統(tǒng)宣教工具，同時(shí)采用動(dòng)漫微課、有獎(jiǎng)競答、直播互動(dòng)、地方曲藝等形式增進(jìn)科普宣教的知識性、趣味性、交互性，提升應(yīng)急軟實(shí)力。

圖4 應(yīng)急宣傳進(jìn)農(nóng)村

（三）整體性推進(jìn)，夯實(shí)基層應(yīng)急保障支撐

整體性推進(jìn)強(qiáng)調(diào)多元要素之間的統(tǒng)籌兼顧與均衡協(xié)調(diào)。具體而言，就是綜合考慮人、財(cái)、物、技術(shù)的供給情況，增進(jìn)基層各類應(yīng)急保障之間的關(guān)聯(lián)性和耦合性，形成支撐合力，夯實(shí)基層應(yīng)急“壓艙石”。

1.以隊(duì)伍建設(shè)為基，匯聚應(yīng)急力量

一是培育應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)“六有”要求按需配備專業(yè)應(yīng)急管理人員編制，配齊配強(qiáng)村（社區(qū)）基層專兼職應(yīng)急管理網(wǎng)格員。建好應(yīng)急專家?guī)?，鼓?lì)應(yīng)急管理專家、學(xué)者到基層應(yīng)急單位掛職。抽調(diào)選育骨干力量充實(shí)到基層應(yīng)急管理隊(duì)伍當(dāng)中，開展應(yīng)急管理輪訓(xùn)，提高基層干部應(yīng)急專業(yè)化水平。二是規(guī)范專業(yè)救援隊(duì)的管理。充分整合現(xiàn)有基層力量，構(gòu)建“一專多能”救援隊(duì)伍。統(tǒng)籌安排救援任務(wù)，明確救援人員調(diào)動(dòng)權(quán)限和程序、與屬地關(guān)系及保障渠道，設(shè)立合理的獎(jiǎng)勵(lì)辦法和管理制度，增強(qiáng)救援人員組織黏性。三是動(dòng)員社會(huì)應(yīng)急力量。制定社會(huì)應(yīng)急力量建設(shè)辦法，細(xì)化參與方式、激勵(lì)保障、征用補(bǔ)償方案，推動(dòng)將社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)急納入政府購買服務(wù)和保險(xiǎn)范圍。支持企業(yè)和民間組織建立自籌資金、自我管理、自我發(fā)展的應(yīng)急隊(duì)伍，采用積分制吸納群眾就地下沉開展應(yīng)急志愿服務(wù)。

2.以財(cái)物支撐為要，筑實(shí)應(yīng)急底座

一是加大應(yīng)急專項(xiàng)資金投入。上級政府應(yīng)加強(qiáng)對基層應(yīng)急管理的資金投入，利用市場化手段擴(kuò)大應(yīng)急資金來源，吸納來自企業(yè)、社會(huì)組織的贊助和捐助，減輕基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也要加強(qiáng)對應(yīng)急資金的監(jiān)督，做到?？顚Ｓ??；鶎诱畱?yīng)每年安排一定的財(cái)政預(yù)算用于應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)，提高防災(zāi)抗災(zāi)基礎(chǔ)性能力。二是加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備。合理編制應(yīng)急物資儲(chǔ)備規(guī)劃，科學(xué)布局基層三級應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫，修訂應(yīng)急物資儲(chǔ)備目錄，鼓勵(lì)家庭、企業(yè)、學(xué)校、單位進(jìn)行物資定量儲(chǔ)備。通過政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作，以及建立物資代儲(chǔ)機(jī)制和社會(huì)化儲(chǔ)備機(jī)制，構(gòu)建較為完備的基層應(yīng)急物資體系。三是改善防災(zāi)基礎(chǔ)條件。加強(qiáng)基層“2 張清單3 個(gè)地圖”編制。對多發(fā)易發(fā)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行明確標(biāo)識和嚴(yán)密監(jiān)控，加密消防救援站點(diǎn)，完善應(yīng)急避難場所規(guī)劃布局，提升重點(diǎn)場所容災(zāi)備災(zāi)水平。有序引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)等級高、防災(zāi)基礎(chǔ)條件較差的鄉(xiāng)村人口適度向?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較低地區(qū)遷移等（圖5）。

圖5 應(yīng)急避難場所

3.以數(shù)字賦能為媒，提升應(yīng)急水平

一是建設(shè)應(yīng)急數(shù)據(jù)庫。貫通現(xiàn)有基層治理平臺，將應(yīng)急作為平臺的重要模塊進(jìn)行設(shè)計(jì)，加大集成應(yīng)用開發(fā)力度。打通應(yīng)急管理和基層治理平臺數(shù)據(jù)屏障，促使基層“網(wǎng)格”向精準(zhǔn)化與智慧化的應(yīng)急管理“網(wǎng)絡(luò)”躍遷。二是強(qiáng)化數(shù)字化技術(shù)運(yùn)用。將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的發(fā)展與基層應(yīng)急有機(jī)結(jié)合，通過沙盤模擬、數(shù)字孿生等技術(shù)提高基層防災(zāi)減災(zāi)水平，提升基層應(yīng)急決策處置的科學(xué)性、精準(zhǔn)性。