城投公司在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下如何轉(zhuǎn)型

文／譚威 南寧城市建設(shè)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司 廣西南寧 530000

引言：

城投公司作為地方政府融資平臺，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用。隨著我國城市化進(jìn)程的加速，城投公司的融資、建設(shè)、運(yùn)營功能逐漸從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域向城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域擴(kuò)展，成為城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運(yùn)營主體和政府產(chǎn)業(yè)投資平臺，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，城投公司的傳統(tǒng)融資方式、業(yè)務(wù)模式及盈利模式面臨挑戰(zhàn)，加之國家相關(guān)政策對城投公司業(yè)務(wù)進(jìn)行了限制，城投公司的發(fā)展面臨新的問題和挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如何推動城投公司轉(zhuǎn)型升級成為當(dāng)前社會關(guān)注的焦點。因此，城投公司要想實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要對傳統(tǒng)融資模式進(jìn)行調(diào)整。目前來看，城投公司轉(zhuǎn)型升級存在著一定的問題和障礙：一是在投融資模式方面，轉(zhuǎn)型后的城投公司融資渠道窄、融資成本高；二是在業(yè)務(wù)方面，城投公司主營業(yè)務(wù)單一、盈利模式單一；三是在管理機(jī)制方面，轉(zhuǎn)型后的城投公司沒有健全的法人治理結(jié)構(gòu)、管理體系和管理制度。為了實現(xiàn)城市建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展，本文從分析當(dāng)前城投公司面臨的主要問題入手，提出了一系列轉(zhuǎn)型措施和建議，為地方政府實現(xiàn)城市建設(shè)跨越式發(fā)展提供一定的理論指導(dǎo)和實踐借鑒。

1.轉(zhuǎn)型升級的必要性

城投公司以政府信用為依托，通過經(jīng)營城市國有資產(chǎn)，從事基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等投資和運(yùn)營活動，在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中發(fā)揮了積極的作用。在新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)增長速度將從高速轉(zhuǎn)向中高速，經(jīng)濟(jì)增長動力也由要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。城投公司作為地方政府的融資平臺，將面臨著業(yè)務(wù)模式單一、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、盈利能力弱等問題，這也將導(dǎo)致其未來發(fā)展面臨較大的壓力。因此，城投公司必須盡快擺脫過去的路徑依賴和經(jīng)營模式，實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型升級，才能在市場競爭中獲得發(fā)展空間。

1.1 市場環(huán)境的變化要求城投公司轉(zhuǎn)型升級

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。在微觀層面上，企業(yè)通過轉(zhuǎn)型升級實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。在這一背景下，城投公司面臨的市場環(huán)境也發(fā)生了較大變化。一方面，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和改革開放的不斷深化，市場競爭日趨激烈，城投公司作為地方政府融資平臺的職能逐漸弱化。政府的職能轉(zhuǎn)變要求城投公司要做好戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)培育、投融資和公共服務(wù)等工作。另一方面，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，隨著互聯(lián)網(wǎng)+、工業(yè)4.0 等新興技術(shù)的發(fā)展以及“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)和實施，城投公司需要適應(yīng)市場需求變化、創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式、提高服務(wù)水平來謀求更好發(fā)展。同時，隨著政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率的不斷攀升以及國家政策的持續(xù)收緊，地方政府的舉債渠道受到了較大限制。在這種情況下，城投公司需要改變傳統(tǒng)的單一業(yè)務(wù)模式，以創(chuàng)新業(yè)務(wù)為突破口和切入點，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和職能作用，推動轉(zhuǎn)型升級。

1.2 國家政策的調(diào)整需要城投公司轉(zhuǎn)型升級

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，城投公司的發(fā)展也開始步入轉(zhuǎn)型時期，投融資方式也發(fā)生了巨大變化，融資方式創(chuàng)新迫在眉睫。新常態(tài)下，城投公司在融資方面的主要壓力是來自于政策方面。

2020 年4 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求各級地方政府規(guī)范舉債融資機(jī)制，不得通過企事業(yè)單位等舉債，財政資金不得支持基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)。同時明確規(guī)定，地方政府及其部門不得以任何方式出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式為其他單位或個人的融資行為提供擔(dān)保，不得以任何形式為其他單位或個人的融資提供擔(dān)保。這就意味著城投公司需要盡快將自身轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的市場化主體，才能在新的市場競爭中獲得發(fā)展空間。另外，2020 年5 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持民間投資持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》，提出要鼓勵和支持民間投資進(jìn)入市政、交通、環(huán)保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域。這一系列政策的出臺，將會進(jìn)一步壓縮城投公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的市場空間。因此，城投公司必須加快轉(zhuǎn)型升級步伐，以適應(yīng)新的政策環(huán)境。

1.3 轉(zhuǎn)型升級是城投公司可持續(xù)發(fā)展的需要

城投公司是我國城市化進(jìn)程中的重要融資平臺，對加快我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)城市化進(jìn)程發(fā)揮了積極的作用。但是，由于受到地方政府債務(wù)規(guī)?？刂坪徒鹑陲L(fēng)險的雙重約束，城投公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投融資模式單一、運(yùn)營管理粗放、盈利能力弱等問題也日益突出，這導(dǎo)致了城投公司的持續(xù)發(fā)展面臨著較大的壓力。新常態(tài)下，隨著國家對地方政府債務(wù)管控力度加大，城投公司面臨著更加嚴(yán)峻的外部融資環(huán)境和經(jīng)營壓力，自身經(jīng)營業(yè)務(wù)單一、盈利能力弱等問題也日益突出，這將導(dǎo)致其未來發(fā)展面臨較大的壓力。因此，城投公司必須加快自身轉(zhuǎn)型升級步伐，在確保財政資金安全和有效利用的前提下，將政府財力轉(zhuǎn)化為城投公司發(fā)展的內(nèi)在動力。城投公司要做大做強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)和城市運(yùn)營業(yè)務(wù)，打造以產(chǎn)業(yè)為支撐、以資本為紐帶、以投融資為核心的一體化模式。通過培育多元業(yè)務(wù)體系和多元化融資能力，使其能夠滿足不同發(fā)展階段和不同發(fā)展目標(biāo)企業(yè)的融資需求。通過戰(zhàn)略整合和資本運(yùn)作，形成綜合性資本運(yùn)營平臺。

2.當(dāng)前城投公司面臨的主要問題

（1）融資渠道單一。城投公司多為地方政府為了解決城市建設(shè)資金需求而成立，融資渠道單一，主要依靠銀行貸款、融資租賃、信托、債券等方式，對資本市場的利用程度較低。

（2）資產(chǎn)規(guī)模小，資產(chǎn)質(zhì)量差。城投公司普遍存在資產(chǎn)規(guī)模小、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)營效益低等問題。資產(chǎn)規(guī)模小，造成其財務(wù)實力弱，抗風(fēng)險能力差，盈利能力弱。

（3）經(jīng)營理念陳舊。城投公司多數(shù)以融資為核心開展業(yè)務(wù)，管理理念相對傳統(tǒng)保守，運(yùn)營模式仍是以傳統(tǒng)的行政命令為主導(dǎo)，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中缺乏市場化運(yùn)作思維。

（4）缺乏市場化運(yùn)營能力。城投公司長期受制于政府行為，缺少市場化運(yùn)作思維和市場化運(yùn)作模式，運(yùn)營模式單一，缺乏市場化運(yùn)營能力。多數(shù)城投公司沒有建立起一整套市場化的經(jīng)營機(jī)制和管理制度，導(dǎo)致公司內(nèi)部管理不規(guī)范、人員素質(zhì)低、績效考核體系不健全等問題突出。

（5）人才流失嚴(yán)重。由于城投公司沒有建立起市場化的用人機(jī)制和分配機(jī)制，導(dǎo)致人才流失嚴(yán)重。同時人力資源部門不能及時、準(zhǔn)確地掌握人才需求信息，無法為企業(yè)提供有效的人才服務(wù)和保障。

3.城投公司轉(zhuǎn)型策略

3.1 城投公司轉(zhuǎn)型的方向

（1）轉(zhuǎn)型的方向是剝離公益性資產(chǎn)，剝離非主營業(yè)務(wù)，建立獨立的投融資主體。城投公司要進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，就必須剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，成立新的公司獨立經(jīng)營。剝離經(jīng)營性資產(chǎn)是指將企業(yè)自身擁有或控制的、具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)，如土地、廠房、商業(yè)物業(yè)等，剝離出企業(yè)運(yùn)營，形成獨立核算體系。剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)是為了確保企業(yè)能夠以市場化的方式開展經(jīng)營活動，將非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)，提升企業(yè)的運(yùn)營效率。剝離非主營業(yè)務(wù)是指將企業(yè)內(nèi)部不具有盈利能力、長期虧損且不符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的業(yè)務(wù)進(jìn)行重組或剝離。

（2）轉(zhuǎn)型的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。城投公司要建立健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的公司治理制度，依法建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

（3）轉(zhuǎn)型的方向是完善公司運(yùn)營模式，構(gòu)建以現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的市場化運(yùn)作模式。城投公司要以項目投資管理為核心，構(gòu)建以項目投資決策、實施、運(yùn)營為核心內(nèi)容的管理機(jī)制；要以現(xiàn)金流管理為核心，構(gòu)建以現(xiàn)金流預(yù)測、控制和分析為主要內(nèi)容的財務(wù)管理機(jī)制；要以現(xiàn)金流分析與控制為核心，構(gòu)建以項目投資決策、運(yùn)營為核心內(nèi)容的運(yùn)作機(jī)制。

3.2 地方政府要從行政主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變

地方政府在城市建設(shè)中，應(yīng)從“越位”變?yōu)椤暗轿弧?，不再盲目進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，引入市場機(jī)制，調(diào)動社會資本的積極性。一是積極引導(dǎo)和扶持城投公司拓展多元化業(yè)務(wù)。在政府職能轉(zhuǎn)變、投融資體制改革不斷深化的背景下，城投公司要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，不斷拓展多元化業(yè)務(wù)，以拓寬投融資渠道，提高盈利能力。二是積極引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過對社會資本進(jìn)行股權(quán)投資、提供工程施工服務(wù)等方式，拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場空間。三是創(chuàng)新城市建設(shè)模式和投融資機(jī)制。城投公司要主動適應(yīng)新形勢下城市發(fā)展需求，創(chuàng)新城市建設(shè)模式和投融資機(jī)制，拓展多元化融資渠道。

3.3 城投公司要建立和完善機(jī)制

城投公司要在“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多元化、多層次的人力資源管理體系。一是要建立完善的招聘制度，明確招聘條件和崗位職責(zé)，制定完善的招聘流程；二是要完善薪酬體系，實行市場化薪酬機(jī)制，根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)發(fā)展需要制定人力資源規(guī)劃、績效考核體系和薪酬管理制度；三是要健全激勵機(jī)制，通過建立內(nèi)部市場化運(yùn)作模式和薪酬分配機(jī)制，提高員工積極性。四是要加強(qiáng)員工培訓(xùn)，建立培訓(xùn)制度、明確培訓(xùn)目標(biāo)、加大培訓(xùn)投入，提高員工隊伍整體素質(zhì)；五是要加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)，樹立以人為本的思想。城投公司要建立企業(yè)文化體系，培養(yǎng)良好的企業(yè)氛圍和工作氛圍。城投公司要在管理人員聘任中引入市場化競爭機(jī)制。一是在聘任中層以上管理人員時以市場為導(dǎo)向確定選聘標(biāo)準(zhǔn)和方法；二是對崗位競聘人員進(jìn)行公開競聘、民主測評和績效考核；三是在聘任中層管理人員時通過競爭上崗方式確定選聘人選；四是對所有進(jìn)入公司中層以上管理崗位的人員實行聘期考核制。同時，城投公司要完善選人用人機(jī)制。一是對中層以上管理人員實行競爭上崗、雙向選擇，二是對員工進(jìn)行培訓(xùn)后競聘上崗。三是對員工進(jìn)行年度考核，根據(jù)考核結(jié)果決定是否續(xù)聘或解聘。

3.4 市場化轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、增長動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)。城投公司作為城市建設(shè)的主體，其轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。但是城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展不能盲目進(jìn)行，應(yīng)該結(jié)合自身實際情況制定轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。與此同時，城投公司也要抓住機(jī)遇，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式、提升市場競爭力。在市場化轉(zhuǎn)型階段，城投公司要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化激勵機(jī)制，實行市場化薪酬制度，不斷提高經(jīng)營管理水平。城投公司應(yīng)以市場化的原則進(jìn)行投資、融資和運(yùn)營管理，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的最大效益，提升自身盈利能力。在轉(zhuǎn)型階段，城投公司可以通過以下方式實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型：一是參與產(chǎn)業(yè)投資基金，利用股權(quán)投資基金等形式，實現(xiàn)多元化投資；二是以輕資產(chǎn)的模式進(jìn)入商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)開發(fā)等領(lǐng)域；三是通過參與項目建設(shè)、運(yùn)營和管理獲取收益。市場化轉(zhuǎn)型階段的城投公司要加強(qiáng)資產(chǎn)管理能力建設(shè)，注重資源整合和項目包裝；強(qiáng)化投資決策能力建設(shè)和運(yùn)營管理能力建設(shè)；提高財務(wù)管控能力。

3.5 多元化經(jīng)營

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城投公司的經(jīng)營環(huán)境也發(fā)生了新變化。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，城投公司要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，促進(jìn)自身轉(zhuǎn)型發(fā)展。城投公司在轉(zhuǎn)型的過程中，應(yīng)不斷強(qiáng)化主業(yè)，豐富和完善主營業(yè)務(wù)板塊，形成較強(qiáng)的競爭優(yōu)勢。要做到這一點，首先要做好戰(zhàn)略規(guī)劃，確定發(fā)展目標(biāo)。戰(zhàn)略規(guī)劃是企業(yè)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，要根據(jù)企業(yè)發(fā)展的實際情況和自身能力制定發(fā)展戰(zhàn)略和中長期目標(biāo)。其次要選擇合適的經(jīng)營模式，提高主業(yè)核心競爭力。城投公司要根據(jù)自身情況和市場環(huán)境選擇適合自己的經(jīng)營模式，可以通過資本運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)投資、資源整合等方式來提高業(yè)務(wù)能力。城投公司也可以通過上市、資產(chǎn)證券化等方式來增加資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量。再次是要不斷優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部管理，提高管理效率。城投公司要建立規(guī)范有效的管理制度，強(qiáng)化內(nèi)部控制和風(fēng)險防范。

結(jié)語：

城投公司要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，必須做到與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，與新常態(tài)相吻合，要加強(qiáng)戰(zhàn)略思考、加強(qiáng)戰(zhàn)略執(zhí)行。城投公司轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵在于建立符合城市發(fā)展的投融資模式，需要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作，充分利用金融工具，提高市場化程度，增強(qiáng)自身融資能力，增強(qiáng)市場競爭能力。同時，城投公司轉(zhuǎn)型升級要根據(jù)自身條件和特點，在改革中不斷探索、創(chuàng)新、完善、提升，為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)。