鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的實用性村莊規(guī)劃村民參與探究

姜 濤，冮明鳴

（1.天津方標世紀規(guī)劃建筑設計有限公司，天津 300000；2.沈陽農(nóng)業(yè)大學 林學院，遼寧 沈陽 110866）

隨著我國鄉(xiāng)村振興的全面推進，國土空間規(guī)劃改革的深入落實，國土空間發(fā)展格局逐步確立，在新的國土空間規(guī)劃體系框架中，實用性村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，承擔著解決村莊空間發(fā)展等實際問題的重任。在國家戰(zhàn)略指導下，實用性村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村空間開發(fā)和保護上已取得一定成效，同時也開始顯現(xiàn)出一些問題和矛盾，究其根本，是村莊規(guī)劃并未全面反映農(nóng)民意愿和村莊發(fā)展需求，造成規(guī)劃和實際情況存在一定偏差。農(nóng)民作為農(nóng)村建設的主體，規(guī)劃反映農(nóng)民需求尤為關鍵。村莊規(guī)劃能否符合農(nóng)民意愿和實現(xiàn)農(nóng)民對村莊美好訴求，對村莊規(guī)劃的實用性與實施性也有著很大影響。由于鄉(xiāng)村地區(qū)具有較大地域差異，“十里不同風，百里不同俗”導致鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展呈多樣化與差異化，這決定了村莊規(guī)劃工作需要因地制宜、因村施策，更需要掌握村莊實際情況的村民積極參與規(guī)劃。因此，對實用性村莊規(guī)劃的村民參與進行探究具有一定的現(xiàn)實意義。

1 概念

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景

黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,明確“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡膶嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是基于我國鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)變化、有限的耕地資源、生態(tài)環(huán)境遭受污染、快速城鎮(zhèn)化引起的農(nóng)村地區(qū)衰敗等一系列問題應運而生，意在統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務布局、暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，構(gòu)建新時期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系，具有長遠的重要性和現(xiàn)實的緊迫性。

1.2 實用性村莊規(guī)劃

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》提出實用性村莊規(guī)劃概念。“實”是基于村莊內(nèi)各主體的實際出發(fā)，科學合理規(guī)劃，以滿足村莊實際發(fā)展需求和解決實際問題；“用”是讓村莊規(guī)劃實現(xiàn)“能用、管用、好用、實用”的核心目標，并獲得理想的村莊規(guī)劃效用。實用性村莊規(guī)劃相比傳統(tǒng)村莊規(guī)劃更突出綜合性，注重對國土空間保護和利用的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。在實用性村莊規(guī)劃體系統(tǒng)籌下，村莊的各項規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不但突出了綜合性、系統(tǒng)性，還能夠為空間治理、生態(tài)空間發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活提供有力支撐。

1.3 村民參與規(guī)劃內(nèi)涵

公眾參與自20世紀80年代引入我國以來得到社會廣泛認可，在規(guī)劃層面的公眾參與，則是由2008年實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次確立法律地位和意義。本文所探討的村莊規(guī)劃村民參與是村民通過一定程序或途徑介入到村莊規(guī)劃過程中，并對規(guī)劃實施產(chǎn)生影響的活動，即村民參與也屬公眾參與的一種具體表現(xiàn)形式。

實用性村莊規(guī)劃是以滿足村莊、村民實際需求，解決村莊現(xiàn)實問題為目標的規(guī)劃實踐。村莊規(guī)劃要實現(xiàn)理想效果，應堅持科學規(guī)劃、發(fā)揮農(nóng)民的主體作用、專業(yè)人員技術(shù)指導相結(jié)合，充分尊重農(nóng)民意愿，圍繞“建設什么樣的村莊、怎樣建設村莊”，引導農(nóng)民獻計獻策、共商共議，積極參與村莊規(guī)劃。

2 村莊規(guī)劃村民參與困難

村莊規(guī)劃村民參與應是村民與政府、規(guī)劃設計單位必要的互動過程。有效的村民參與是增強村莊規(guī)劃建設實施的重要手段，村民參與應滲透在村莊規(guī)劃編制、決策、實施各個階段。目前我國村莊規(guī)劃村民參與仍處在探索階段，且尚存在一些困難，表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 村民被動參與

由于部分以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不高，多數(shù)村莊青壯年人口流失較為嚴重，村中多以留守中老年為主，導致村莊基層民主建設薄弱。村莊規(guī)劃建設過程中村民的“主人翁意識”不強，村民參與意識淡薄，村民參與僅是針對村莊現(xiàn)狀調(diào)研過程中所提出的問題進行回答或者是對發(fā)放的問卷進行填寫，村民的參與往往流于形式，被局限于被動投票、公示等程序。而村莊規(guī)劃仍然是由掌握公共資源的政府主導，村民并沒有機會對規(guī)劃方案產(chǎn)生實質(zhì)性影響，村民參與變成僅有知情權(quán)的象征性參與甚至于旁觀者。

2.2 客觀條件限制

在村莊規(guī)劃過程中，弱勢村民群體往往無法真實、有效的參與到村莊規(guī)劃建設中，主要歸結(jié)以下幾個原因。一是村莊規(guī)劃的復雜專業(yè)性要求必須要具備一定的知識儲備和技能才能看懂方案，領會其意圖；二是鄉(xiāng)村受過高等教育青年人群多數(shù)已遷移到城市定居，有初高中教育背景的青壯年也以進城務工為主，留在村莊的多是文化知識水平缺乏的中老年弱勢群體，他們對村民參與問卷和表格填寫尚存在一定困難，對規(guī)劃圖件和文字內(nèi)容的理解更是力不從心；三是村莊的弱勢群體對于規(guī)劃的意見并不能很好的表達出來，他們的意見也往往被忽略掉，最終無法形成有效村民參與。

2.3 有限的話語權(quán)

國家賦予了村民自治的權(quán)利，由村民自行決定和管理相關的村內(nèi)事務。然而在村莊規(guī)劃實踐中，村莊內(nèi)部決策事務往往是由政府決策者主導，村民意見常常被忽略，無法真正影響到?jīng)Q策。在村莊規(guī)劃決策階段的村民參與卻存在政府管控權(quán)限過大，包辦村莊規(guī)劃決策事務的問題。在村莊規(guī)劃實施階段，由于村民的話語權(quán)較弱，參與內(nèi)容相對片面單一，導致看似做出了內(nèi)容完善的村莊規(guī)劃，由于沒有了解到村民的真實想法，規(guī)劃也不能達到理想的指導建設的效果。

2.4 監(jiān)督機制缺乏

村莊規(guī)劃的實施是一個長期性、階段性和動態(tài)性的過程，在這個動態(tài)過程中必要的公眾監(jiān)督和制約可以避免職權(quán)濫用和腐敗行為的出現(xiàn)。由于村莊規(guī)劃實施過程中缺乏有效的村民監(jiān)督體系，村莊規(guī)劃村民參與程序缺少指導，村民參與質(zhì)量缺乏衡量標準，村民意見的落實缺失必要監(jiān)督，導致村莊規(guī)劃實施和管理過程中損害村民切身利益的行為時有發(fā)生。所以，建立完善的村莊規(guī)劃村民監(jiān)督體系是村民參與權(quán)利的有效法律保障。

2.5 制度保障不足

由于村莊規(guī)劃村民參與的具體內(nèi)容、參與范圍、形式和途徑等尚缺乏程序性規(guī)范，村民參與制度并未真正建立起來，村民參與制度保障仍然不足。因此，研究村莊規(guī)劃中的村民參與程序，建立村莊規(guī)劃從決策到實施的完善的村民參與體系，有助于村莊規(guī)劃的落地與實施。同時，根據(jù)實踐經(jīng)驗，目前村莊社會基層組織作用和能力也未得到充分發(fā)揮，村民多是以個人形式參與村莊規(guī)劃，參與層次不高，村民在社會組織上和規(guī)劃技術(shù)上仍處于劣勢地位，因此，建設完善的社會組織結(jié)構(gòu)也更有助于保證村民的有效參與。

3 幾點建議

3.1 激發(fā)村民參與熱情

村民應是村莊規(guī)劃的核心，如何引導村民積極主動參與到規(guī)劃中才是村莊規(guī)劃是否有用、能用、好用的關鍵。想要村民參與規(guī)劃變被動為主動，一是要讓村民有能力參與。這需要通過系統(tǒng)培訓，讓村民真實了解、理解規(guī)劃，提升村民參與興趣，讓他們切實體會參與規(guī)劃對村莊建設的重要性。二是在與村民溝通中，政府或規(guī)劃師應避免晦澀難懂的專業(yè)語言，采用簡單、通俗、易懂的表達方式進行溝通交流，保證村民真正清晰規(guī)劃意圖。三是改良模式化的調(diào)查問卷，應更多聚焦村民關心的方面，根據(jù)村莊和當?shù)刈陨戆l(fā)展特點，差異化選擇調(diào)查和訪談內(nèi)容，保證收集到村莊和村民實際存在的問題及真實需求。四是政府部門通過政策和資金方面導向，有意識地激發(fā)村民參與主動性，發(fā)揮村民在規(guī)劃中的主體作用。

3.2 強化全過程參與

村莊規(guī)劃村民參與應貫穿規(guī)劃全過程。村莊規(guī)劃全過程主要包括村莊規(guī)劃決策、編制和實施三個階段。應根據(jù)各階段的不同特點制定適宜的村民參與方式，并形成完整統(tǒng)一的村民參與的程序性設計。前期要預先公布村莊規(guī)劃全過程參與的村民參與方式和流程；村莊規(guī)劃決策階段，為保障村民的知情權(quán)，通過定期信息公開的方式，公布村莊規(guī)劃的立項情況。在確定村莊規(guī)劃目標時，要充分尊重村民的意愿，將村民關注、關心的問題作為重點規(guī)劃目標。編制階段，村委會和村民組織協(xié)助做好編制工作，鼓勵村民獻計獻策，引導村民主動積極參與。實施階段，建立村莊建設監(jiān)督機制，村委會負責定期向村民或村民代表大會匯報進展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以村民的參與程度和滿意度作為考核指標定期抽查村莊建設實施情況，并對村民意見采納情況形成系統(tǒng)反饋和回應。

3.3 提升鄉(xiāng)村規(guī)劃師服務

目前全國各地已逐步建立起了鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度。鄉(xiāng)村規(guī)劃師要對村莊發(fā)展定位、整體布局、規(guī)劃思路、實施措施等規(guī)劃內(nèi)容提出意見與建議；要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府宣傳引導和組織編制村莊規(guī)劃，提出具體的規(guī)劃編制要求；要跟蹤村莊規(guī)劃實施的情況，及時掌握規(guī)劃沖突與矛盾，并進行有效指導和處理；在村莊規(guī)劃過程中可采取“陪伴式規(guī)劃”協(xié)助村民完成村民參與；要隨時跟蹤村莊規(guī)劃中村民意見的落實情況，并對政府主管部門和村委會反饋意見與建議。由于村莊事務往往復雜多變，這就要求鄉(xiāng)村規(guī)劃師花更多的精力去與村民交流、引導和互動，為村民能夠看懂、聽懂、認清規(guī)劃做好全面跟蹤服務，以提升村民參與的效率。

3.4 夯實制度保障

我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立規(guī)劃公眾參與的法律地位，但并未制定規(guī)劃公眾參與的具體實施細則，僅規(guī)定村莊規(guī)劃應“尊重村民意愿”和“經(jīng)過村民大會和村民代表大會同意”，對村莊規(guī)劃公眾參與內(nèi)容、形式、程序和方法等內(nèi)容并未做明確規(guī)定。因此，要實現(xiàn)村莊規(guī)劃村民參與效用，村民參與規(guī)劃首先也要有法律支撐，強化村民參與規(guī)劃權(quán)利的保護。同時，各地方要根據(jù)自身發(fā)展階段和特點細化村民參與具體工作流程、參與形式和方法，為組織農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村建設提供政策依據(jù)和行動指引，更要為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設，加強政策保障和要素支撐。