黃河上游四川民族地區(qū)草原濕地保護(hù)問題與對策

[摘要]四川作為黃河上游重要的水源涵養(yǎng)地、補給地和國家重要濕地生態(tài)功能區(qū)，肩負(fù)著維護(hù)國家生態(tài)安全、推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重任。近年來，四川堅定以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，始終樹牢上游意識、強(qiáng)化上游擔(dān)當(dāng)，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，扎實做好“山水林田湖草沙冰”綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理各項工作，黃河上游生態(tài)屏障建設(shè)取得明顯成效，草原濕地呈現(xiàn)“總體好轉(zhuǎn)、局部可控”的態(tài)勢。但由于歷史原因和特殊的地理條件限制，黃河流域四川段草原濕地保護(hù)和治理依然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。本文以定量分析為基礎(chǔ)，以實證研究為支撐，分析四川民族地區(qū)草原濕地保護(hù)中面臨的問題與根源，建議實踐中運用多種手段，健全和完善政策措施，加強(qiáng)橫向生態(tài)補償，進(jìn)一步加大投入，持續(xù)加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動該區(qū)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕。

[關(guān)鍵詞]草原濕地保護(hù)；生態(tài)屏障建設(shè)；生態(tài)安全義務(wù)；政策路徑；法治建議

中圖分類號：C957" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）11-0087-08

根據(jù)《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，四川作為黃河上游重要水源涵養(yǎng)地、補給地和國家重要濕地生態(tài)功能區(qū)與生物多樣性保護(hù)功能區(qū)，肩負(fù)著維護(hù)國家生態(tài)安全、推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重任。習(xí)近平總書記對四川生態(tài)文明建設(shè)高度重視，要求四川“要抓好生態(tài)文明建設(shè)，讓天更藍(lán)、地更綠、水更清”，為四川加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、做好黃河上游四川流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了方向指引。[1]

通過檢索中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫可知，\"川西北濕地\"相關(guān)文獻(xiàn)共9篇，該類研究始于1999年，2018年以來共有4篇文獻(xiàn)，研究文獻(xiàn)數(shù)量總體偏少，但該問題正逐步得到學(xué)界的關(guān)注。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，有5篇文章是圍繞草地沙化和濕地萎縮開展遙感監(jiān)測分析，其余文獻(xiàn)則著重從濕地資源現(xiàn)狀及保護(hù)利用角度開展研究。孟愛國（2020）認(rèn)為川西北濕地資源在維護(hù)我國淡水安全、物種安全等生態(tài)安全中占據(jù)著重要戰(zhàn)略地位，通過比較四川省1999-2000年與2012-2013年兩期濕地調(diào)查結(jié)果，研究濕地資源狀況及變化趨勢，分析濕地資源生態(tài)環(huán)境惡化的原因，提出了川西北濕地生態(tài)保護(hù)的途徑與對策；[2]方宇（2020）強(qiáng)調(diào)川西北地區(qū)作為長江和黃河上游的重要生態(tài)屏障，是黃河源的關(guān)鍵水源涵養(yǎng)區(qū)和濕地生態(tài)區(qū)，對區(qū)域乃至長江、黃河中下游的生態(tài)環(huán)境維持發(fā)揮著重要作用。近年來，由于氣候變化和過度放牧，川西北高寒濕地出現(xiàn)結(jié)構(gòu)和功能退化，引發(fā)了一系列生態(tài)問題，也制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，基于DPSIR模型構(gòu)建川西北生態(tài)系統(tǒng)健康評價指標(biāo)體系，定量評估1999-2015年川西北高寒濕地生態(tài)系統(tǒng)健康狀況，提出區(qū)域的優(yōu)先保護(hù)格局。[3]綜上可知，相關(guān)研究側(cè)重于遙感監(jiān)測與分析，多以已有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)分析現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢，在開展深入的實證研究上有所不足。本文運用實證研究與規(guī)范性研究相結(jié)合的方法，以定量分析為基礎(chǔ)，以實證研究為支撐，分析四川民族地區(qū)高寒草原濕地保護(hù)中面臨的問題及其根源，著力從分區(qū)分類細(xì)化管控措施、持續(xù)加大工程治理力度、加快構(gòu)建高原生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系、加強(qiáng)科技創(chuàng)新攻關(guān)、建立健全政策法規(guī)體系、健全完善監(jiān)管機(jī)制等方面提出有針對性的對策建議。

近年來，四川堅定以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，始終樹牢上游意識、強(qiáng)化上游擔(dān)當(dāng)，自覺踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理，扎實做好“山水林田湖草沙冰”綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理各項工作，黃河上游生態(tài)屏障建設(shè)取得明顯成效，草原濕地呈現(xiàn)“總體好轉(zhuǎn)、局部可控”的態(tài)勢。但由于歷史原因和特殊的地理條件所限，該區(qū)域草原濕地保護(hù)和治理依然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，亟待采取更加有力的舉措。根據(jù)國家協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，采取協(xié)同發(fā)展協(xié)議以及立法等措施，對推動黃河流域四川段的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。

一、黃河上游四川段草原濕地分布現(xiàn)狀及區(qū)域特征

20世紀(jì)70年代國家黃河水利委員會正式確定四川為黃河流經(jīng)的9?。▍^(qū)）之一。黃河四川段全長174km，流域面積1.87萬km2，流域涉及甘孜州石渠縣，阿壩州松潘縣、阿壩縣、若爾蓋縣和紅原縣五個縣，流域面積50km2以上支流有123條，其中1000 km2以上的主要支流有黑河、白河、賈曲河3條。[4]該區(qū)域內(nèi)的若爾蓋濕地、長沙貢瑪濕地是世界重要濕地，對降低溫室效應(yīng)、穩(wěn)定氣候、增強(qiáng)碳匯功能、生物多樣性保護(hù)具有重要作用，是整個黃河流域水資源調(diào)節(jié)的關(guān)鍵所在，是維持黃河健康生命的基礎(chǔ)。該區(qū)域呈現(xiàn)以下五大特點。

一是水源涵養(yǎng)功能突出。四川黃河上游五縣草原總面積33293.29km2，濕地總面積9738.09km2，濕地面積占黃河全流域的16%左右，濕地年蓄水量近100億m3；黃河干流出川水質(zhì)長期保持Ⅱ類，出川斷面多年平均徑流量141億m3，占黃河全流域年徑流量的26%，在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位。

二是生態(tài)地位極其重要。黃河上游四川段草原濕地位于青藏高原生態(tài)屏障核心腹地，屬于若爾蓋草原濕地和川滇森林及生物多樣性兩大國家重點生態(tài)功能區(qū)，擁有高山、湖泊、冰川、草原、濕地等完整生態(tài)系統(tǒng)和52種國家珍稀瀕危保護(hù)動物物種，是國家重要濕地生態(tài)功能區(qū)和重要物種高原種質(zhì)資源庫、生物多樣性標(biāo)本庫。國家先后將黃河上游四川流域納入國家級重點防護(hù)區(qū)、水土保持示范區(qū)、國家重點生態(tài)功能區(qū)，在維護(hù)全國生態(tài)安全中的地位特殊而重要。

三是高寒氣候特征明顯。平均海拔3500米以上（其中石渠縣海拔為4250米），年平均氣溫接近零度，極端最低氣溫達(dá)零下46℃，區(qū)域生態(tài)環(huán)境的脆弱性和敏感性決定了生態(tài)環(huán)境對人為活動破壞的承受力差，高山冰川、草原植被、濕地生態(tài)極易遭受破壞，且一旦遭到破壞，其治理難度和恢復(fù)成本將投入巨大。高原冰川融化加劇，部分河流的凌汛問題突出，氣候變化和極端天氣引發(fā)的洪旱災(zāi)害時有發(fā)生。

四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。2021年黃河上游四川流域五縣地區(qū)生產(chǎn)總值121.8億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為33.8∶7.6∶58.6，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，畜牧業(yè)是當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)；人均地區(qū)生產(chǎn)總值32532元，僅為全省的50.5%、全國的40.1%；地方一般公共預(yù)算收入39654萬元，財政自給率不到5%；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入為23373元，為全省的80.4%、全國的66.5%，開放水平和市場化程度較低，人才、資金、技術(shù)等要素缺乏。

五是人口總體呈增長態(tài)勢。黃河上游四川流域五縣七普數(shù)據(jù)顯示常住人口37.4萬人，較六普增加3.04萬人、增長8.85%，其中農(nóng)牧民26.5萬人，占比70.7%。五縣中僅松潘縣減少5372人，其余四縣均呈增長態(tài)勢（見表1）。

可以看到，黃河上游在四川流經(jīng)區(qū)域內(nèi)，被國家生態(tài)功能區(qū)劃限定，其發(fā)展空間受其資源稟賦制約明顯。該區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展需要四川省和當(dāng)?shù)卣虻刂埔酥朴喅雒褡宓貐^(qū)經(jīng)濟(jì)社會和文化發(fā)展相關(guān)政策，要以黃河上游在四川區(qū)域內(nèi)的草原濕地保護(hù)為導(dǎo)向，同時需關(guān)照國家南水北調(diào)西線工程的建設(shè)。必須做到：（1）草原濕地保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)；（2）國家重大項目建設(shè)與草原濕地保護(hù)相適應(yīng)；（3）依據(jù)區(qū)域?qū)嶋H制定的地方政策和國家橫向生態(tài)補償政策相適應(yīng)。

二、黃河上游四川段草原濕地保護(hù)問題及其根源

當(dāng)前，黃河上游四川段草原沙化、濕地萎縮的總體趨勢基本得到遏制。但是，由于生態(tài)保護(hù)歷史欠賬較多，加之受人們對生態(tài)安全認(rèn)識不足、自然氣候變化加劇與人類活動造成破壞等多重因素影響，生態(tài)環(huán)境仍然比較脆弱。生態(tài)修復(fù)治理正處于爬坡上坎、不進(jìn)則退的關(guān)鍵期，如不持續(xù)加大投入力度，將面臨更大的生態(tài)系統(tǒng)安全風(fēng)險，出現(xiàn)生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)和多發(fā)的嚴(yán)重局面。

（一）草原退化、沙化形勢嚴(yán)峻

目前，黃河上游四川段的五縣不同程度草原退化面積占草原總面積的74.4%，草原沙化面積占比7.2%。造成草原退化、沙化既有暖干氣候因素影響，也有當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民重利用輕保護(hù)、重索取輕投入的人為活動影響。

根據(jù)數(shù)據(jù)監(jiān)測，若爾蓋縣1961-1965年平均氣溫0.66℃、年均降水量659.6mm，2021年平均氣溫2.9℃、年均降水量665.8mm，氣候變暖十分明顯，導(dǎo)致區(qū)域水分蒸發(fā)快，草原生產(chǎn)力下降。與此同時，隨著當(dāng)?shù)厝丝谠鲩L，畜牧業(yè)加速發(fā)展，草原載畜量在相當(dāng)長時期內(nèi)不減反增。以若爾蓋縣為例，1975年草畜基本平衡，2002年超載率達(dá)到53.07%，2011年超載率高達(dá)100.5%，2020年減畜后超載率仍為16.75%，長期超載放牧導(dǎo)致草原不斷退化、沙化。

此外，草原退化到一定程度，又為鼠害的發(fā)生與蔓延提供了適宜的環(huán)境，高原鼠兔、高原鼢鼠等以啃食牧草、草根和挖洞堆丘方式危害草原。以石渠縣為例，2021年草原鼠害面積占其草原總面積的60.3%，退化－鼠害－加劇退化的現(xiàn)象未得到根本扭轉(zhuǎn)，致使有些草原變成了重度退化的黑土灘，造成草原植被蓋度降低，水土流失比較嚴(yán)重，水資源的涵養(yǎng)能力不斷下降。

（二）濕地萎縮修復(fù)治理資金缺口巨大，任務(wù)艱巨

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，黃河上游四川流域五縣濕地面積從解放初的14700km2，萎縮到目前的9738.09 km2，減幅達(dá)33.8%。20世紀(jì)六七十年代，為了擴(kuò)大草場可利用面積提升載畜數(shù)量，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民在濕地上挖了大量排水溝，總長度超2000 km，打破了濕地生態(tài)系統(tǒng)原有的平衡，造成水位下降、面積萎縮。

以若爾蓋縣濕地為例，僅1975-2001年，沼澤濕地萎縮了20.2%，湖泊濕地萎縮了34.5%，河流濕地萎縮了48.1%，濕地總面積減少863 km2，年均萎縮率3.9%。近年來，黃河上游四川流域五縣陸續(xù)開展扎堵還濕、修建生態(tài)攔水壩等系列濕地修復(fù)工程，濕地萎縮態(tài)勢得到初步遏制。根據(jù)調(diào)查，若爾蓋縣濕地2001-2009年均萎縮率為3.7%，2009-2013年均萎縮率降為0.9%，2013-2022年濕地面積增加82.8 km2、年均增長率為0.3%，濕地萎縮情況基本得到遏制。

但是，由于歷史欠賬較多，要恢復(fù)到解放前的濕地面積，還需治理修復(fù)近5000 km2，資金需求巨大。而本地財政支持能力偏弱，亟需國家出臺橫向生態(tài)補償政策，或者建立橫向生態(tài)補償基金，或者出臺專門的區(qū)域性橫向生態(tài)保護(hù)的具體措施以紓解困局，否則，濕地修復(fù)治理任務(wù)無法完成。

（三）傳統(tǒng)粗放型生產(chǎn)方式與生態(tài)保護(hù)要求不適應(yīng)

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，黃河上游四川流域五縣第一產(chǎn)業(yè)占比33.8%，第二產(chǎn)業(yè)占比7.6%，第三產(chǎn)業(yè)占比58.6%，傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)仍是當(dāng)?shù)刂饕闹е彤a(chǎn)業(yè)。從人均收入水平看，2021年黃河上游四川流域五縣農(nóng)牧民人均可支配收入15734元，為全省的89.5%、全國的83.1%，農(nóng)牧民收入80%來自于傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)。從生產(chǎn)效率看，牦牛養(yǎng)殖周期長、病凍死率相對較高，1頭牦牛從出生到出欄至少需要四年時間，而1頭黃牛出欄周期只需要18個月，但兩者的市場價格都在6000元左右，牦牛養(yǎng)殖的經(jīng)濟(jì)效益明顯偏低。

從生態(tài)保護(hù)看，要達(dá)到草畜平衡，1頭牦牛至少需要20畝草場，如果一個牧民要達(dá)到全國城鄉(xiāng)居民人均收入水平，需要常年保持24頭牦牛的養(yǎng)殖規(guī)模，對應(yīng)需求480畝天然草場，但當(dāng)前黃河上游四川流域五縣牧民人均草場面積不到200畝，人地矛盾相當(dāng)突出。

隨著該地區(qū)人口進(jìn)一步增長，尤其是國家南水北調(diào)西線工程的實施，如果繼續(xù)依靠傳統(tǒng)粗放型生產(chǎn)方式，不加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，如推動川西北草原濕地旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等，那么，該區(qū)域的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的矛盾，將愈發(fā)突出。

（四）生態(tài)獎補標(biāo)準(zhǔn)相對較低，橫向生態(tài)補償尚未啟動

按照財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家林草局《第三輪草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策實施指導(dǎo)意見》，目前中央財政對黃河上游四川流域五縣草原禁牧補助標(biāo)準(zhǔn)為7.71元/畝，草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)為2.5元/畝，[5]按人均200畝草場面積測算，一個牧民全年實施禁牧所得補助收入為1542元，實施草畜平衡所得獎勵收入為500元，僅靠現(xiàn)有的生態(tài)獎補資金，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民面臨一定的返貧風(fēng)險，更無法與全省或者全國同步實現(xiàn)共同富裕。

與此同時，黃河上游四川流域五縣人均草場面積（200畝左右）大幅低于一河之隔的甘肅、青海鄰縣，如甘肅瑪曲縣人均草場面積約320畝、青海久治縣人均草場面積約500畝。即使獎補方式完全相同，黃河上游四川流域五縣牧民年人均獎補收入也明顯低于鄰縣，牧民獲得感差距較大?？傮w來看，當(dāng)前獎補標(biāo)準(zhǔn)相比草原產(chǎn)值較低，以一頭牦牛按市場價格6000元計算，平均每畝草原產(chǎn)值75元，而四川每畝草原禁牧補助標(biāo)準(zhǔn)為7.71元/畝，僅占產(chǎn)值10.3%，無法彌補農(nóng)牧民因禁牧減畜所造成的經(jīng)濟(jì)損失，減畜不減收的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

綜上，在黃河上游四川流域啟動實施橫向生態(tài)補償，已經(jīng)刻不容緩。一方面，應(yīng)當(dāng)爭取納入國家生態(tài)補償?shù)闹攸c區(qū)域，提高國家的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，同時可以結(jié)合國家南水北調(diào)西線工程的國家政策，形成國家重大項目的專項生態(tài)補償；另一方面，由四川省人民政府出面，與相關(guān)省市形成橫向生態(tài)經(jīng)濟(jì)補償?shù)南鄳?yīng)方案，并配套具體措施以保障方案實施。

（五）生態(tài)保護(hù)的監(jiān)管合力不足，亟待大力提升

“十三五”期間，僅阿壩州黃河流域四縣就下達(dá)生態(tài)保護(hù)補償資金74.5億元，用于森林生態(tài)保護(hù)補償、草原生態(tài)保護(hù)補償、濕地生態(tài)效益補償?shù)?。但是仍存在區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)監(jiān)管合力不足的嚴(yán)重問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是保護(hù)修復(fù)缺乏系統(tǒng)性。由于涉及林草、環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門，相關(guān)部門在實施生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目時，基于部門職能職責(zé)，難以從山水林田湖草生命共同體出發(fā)進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作條塊分割，治山、治水、治沙各自為戰(zhàn)現(xiàn)象依然存在。

二是監(jiān)測體系不完善。目前，四川黃河上游生態(tài)保護(hù)監(jiān)測手段多以地面監(jiān)測和人工監(jiān)測為主，智能化監(jiān)測水平不高、監(jiān)測頻次較低，難以為生態(tài)保護(hù)提供有效數(shù)據(jù)支撐。且受海拔高、位置偏遠(yuǎn)、交通不便等因素影響，監(jiān)測與治理專業(yè)技術(shù)人才招不進(jìn)、留不住現(xiàn)象突出。

三是工程后期監(jiān)管缺乏長效機(jī)制。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，生態(tài)修復(fù)治理工程經(jīng)費絕大多數(shù)用于第三方公司承建費用，用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民后期管護(hù)的費用比較少。例如，草原沙化治理項目為“兩年建設(shè)、三年管護(hù)”，項目管護(hù)期僅為12.5元/畝/年，草原生態(tài)修復(fù)項目為一年建設(shè)，到期后無資金投入管護(hù)，農(nóng)牧民參與保護(hù)的積極性不高，導(dǎo)致治理效果難以持續(xù)，甚至出現(xiàn)二次破壞的現(xiàn)象。

黃河上游四川段草原濕地保護(hù)存在的根本問題，從根源上看，主要是：（1）當(dāng)?shù)卣蜕鐣姷纳鷳B(tài)安全保護(hù)的認(rèn)識不足，缺乏內(nèi)在積極性；（2）當(dāng)?shù)卣畬λ趨^(qū)域產(chǎn)出的生態(tài)產(chǎn)品沒有進(jìn)行有效宣傳，缺乏專項生態(tài)補償資金支持；[6]（3）對國家南水北調(diào)西線工程認(rèn)識不足，且沒有將橫向生態(tài)補償納入整體規(guī)劃的具體計劃。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)黃河上游四川段草原濕地保護(hù)的對策思考

按照黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的總體要求，四川必須堅決扛起黃河上游生態(tài)保護(hù)的政治責(zé)任，筑牢維護(hù)國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略屏障?？紤]該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對滯后，建議在國家層面加大支持力度，推動黃河上游四川流域五縣持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果并與鄉(xiāng)村振興有效銜接，在有效推進(jìn)民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，促進(jìn)該區(qū)域走上共同富裕的道路。

（一）分區(qū)分類細(xì)化管控措施，堅決守住生態(tài)保護(hù)底線

省級國土部門要指導(dǎo)黃河上游四川流域五縣在國土“三調(diào)”形成的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，盡快高質(zhì)量完成草原基況監(jiān)測、森林草原濕地調(diào)查監(jiān)測等基礎(chǔ)性工作，查清草原濕地類型、權(quán)屬、面積、分布、質(zhì)量、利用狀況和年度變化情況，建立草原濕地管理檔案，把所有草原濕地納入保護(hù)范圍。在全面準(zhǔn)確掌握草原濕地生態(tài)狀況底數(shù)基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定禁牧區(qū)、休牧區(qū)、輪牧區(qū)以及生態(tài)修復(fù)區(qū)，采取分區(qū)分類管控措施，推行“網(wǎng)格化”治理，堅決守住草原濕地保護(hù)底線。

準(zhǔn)確評估載畜量，科學(xué)制定草畜平衡計劃。四川省林草局要指導(dǎo)各縣制訂草原超載過牧減畜實施細(xì)則，明確減畜目標(biāo)、時間節(jié)點，任務(wù)到戶，有序減少超載過牧區(qū)域。爭取到2025年，黃河上游四川流域五縣草畜矛盾能夠明顯緩解，基本實現(xiàn)草畜平衡，草原退化趨勢得到有效遏制；到2035年，退化草原得到有效治理和修復(fù)；到本世紀(jì)中葉，退化草原得到全面治理和修復(fù)，草原生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)，人與自然和諧共生。

（二）持續(xù)加大工程治理力度，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)修復(fù)

積極應(yīng)對全球氣候變暖的負(fù)面影響，針對四川黃河上游草原濕地保護(hù)歷史欠賬問題，統(tǒng)籌推進(jìn)和協(xié)同實施黃河上游干支流流域治理、草原生態(tài)修復(fù)治理、萎縮濕地修復(fù)、沙化土地治理等重大專項工程建設(shè)。推進(jìn)黃河上游四川流域五縣草原濕地均衡治理，在高水平實施若爾蓋“草原濕地山水林田湖草沙冰”一體化保護(hù)和修復(fù)工程的同時，盡快啟動四川“長沙貢瑪保護(hù)工程”和“山水林田湖草沙冰一體化”保護(hù)和修復(fù)工程項目立項建設(shè)。

可以將草原濕地修復(fù)治理工程與鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興有效銜接起來，積極探索“以工代賑”模式，在確保工程質(zhì)量安全和符合進(jìn)度要求等前提下，圍繞適合人工作業(yè)、勞動密集型的治理任務(wù)和用工環(huán)節(jié)，充分挖掘用工潛力，盡可能多地通過以工代賑方式幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾就近務(wù)工，實現(xiàn)就業(yè)增收。

尤為重要的是，要大力強(qiáng)化工程后期管護(hù)，可以在工程治理項目資金中留取一定比例用于后期管護(hù)，組織動員當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民參與管護(hù)工作，根據(jù)實際管護(hù)效果發(fā)放勞務(wù)報酬。在進(jìn)一步增加農(nóng)牧民收入的同時，切實解決生態(tài)修復(fù)項目“重建輕管”、后期管護(hù)效果差等突出問題。

（三）以草原濕地保護(hù)為基本前提，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級與高質(zhì)量發(fā)展

大幅提升優(yōu)質(zhì)牧草種植面積和質(zhì)量，組織開展高原牧草品種改良技術(shù)攻關(guān)，有序推進(jìn)優(yōu)良牧草品種示范種植，因地制宜發(fā)展人工草場。在臨近水源地開展“牧草立體種植”試點，能夠在穩(wěn)步增加天然草原植被蓋度的同時，持續(xù)提升畝均鮮草產(chǎn)量。挖掘農(nóng)區(qū)牧草種植潛力，支持黃河上游四川流域五縣及周邊地區(qū)開展糧草間作和休耕種草等試點，探索構(gòu)建牧草與糧食作物輪作、間作、套種等多元種植結(jié)構(gòu)，在保證糧食產(chǎn)量的前提下，生產(chǎn)更多優(yōu)質(zhì)牧草。[7]

大幅提升畜牧養(yǎng)殖效率，加大牦牛、藏綿羊、藏豬等本土優(yōu)質(zhì)畜禽資源保護(hù)和選育力度，組織開展高原牲畜品種改良技術(shù)攻關(guān)，有序推進(jìn)優(yōu)良牲畜品種示范養(yǎng)殖，支持各地建設(shè)適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場，積極推廣“放牧+補飼+圈養(yǎng)”等標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖模式，降低畜禽病死率，縮短飼養(yǎng)周期，持續(xù)提升畜牧養(yǎng)殖效率。

此外，還應(yīng)提升農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營水平，持續(xù)壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，積極培育農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)牧民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)牧場等經(jīng)營主體，推廣“企業(yè)+合作社+農(nóng)牧民”等經(jīng)營模式，鼓勵農(nóng)戶通過聯(lián)戶生產(chǎn)、委托代牧等方式促進(jìn)連片生產(chǎn)經(jīng)營。大力推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)多元化發(fā)展，深化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整與品質(zhì)提升，因地制宜積極發(fā)展道地藥材、食用菌類、高原花卉、特色果業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖等新產(chǎn)業(yè)，打造一批優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品基地和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)。[8]

（四）依托草原濕地資源稟賦，構(gòu)建高原生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系

積極探索黃河上游草原濕地生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化路徑，爭取設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展專項引導(dǎo)資金，推動產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。大力推動肉奶等特色農(nóng)牧產(chǎn)品精深加工，培育孵化一批特色農(nóng)牧產(chǎn)品加工企業(yè)，科學(xué)布局建設(shè)一批特色農(nóng)牧業(yè)加工基地，配套完善冷鏈倉儲、分選分割、包裝配送等生產(chǎn)設(shè)施，高水平建設(shè)一批農(nóng)牧產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈園區(qū)。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，要大力實施高原生態(tài)農(nóng)牧品牌戰(zhàn)略，充分利用青藏高原牦牛、黑青稞、川貝母等“金字招牌”，不斷擴(kuò)大高原生態(tài)產(chǎn)品的市場美譽度和市場影響力，持續(xù)推動高原生態(tài)產(chǎn)品從本地市場走向全國市場、從國內(nèi)市場走向國際市場，持續(xù)推動高原生態(tài)產(chǎn)品在更廣闊的市場中完成價值發(fā)現(xiàn)、實現(xiàn)價值提升。著力打造民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，依托高原資源優(yōu)勢合理開發(fā)高原道地中（藏羌）藥材，推進(jìn)藥材集約化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化種植，加大中（藏羌）藥飲片、制劑、保健食品等研發(fā)力度，積極發(fā)展康復(fù)理療、醫(yī)藥洗浴等服務(wù)產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)步提升民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

深入推進(jìn)文旅融合發(fā)展，大力發(fā)展康養(yǎng)、冰雪、研學(xué)、探險等特色旅游產(chǎn)品，打造“全域、全季、全時”旅游產(chǎn)品體系，培育發(fā)展“春賞花、夏避暑、秋觀葉、冬玩雪”的四季旅游市場，促進(jìn)“非遺”創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，將藏羌織繡、唐卡、藏茶等打造成特色旅游商品。有序開發(fā)高原清潔能源，充分利用高原地域遼闊、光照充足等資源稟賦優(yōu)勢，合理布局建設(shè)光伏發(fā)電基地、推廣光伏農(nóng)業(yè)，適時啟動風(fēng)電試點示范項目建設(shè)。大力發(fā)展碳匯經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮世界上最大的高寒泥炭沼澤濕地的固碳作用，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量，積極參與碳匯交易，將高原生態(tài)優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為碳匯經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。[9]

（五）優(yōu)化教育醫(yī)療資源配置，切實提升農(nóng)牧民在生態(tài)保護(hù)中實現(xiàn)共同富裕的能力

實施農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)行動計劃，加大對農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓(xùn)力度，提高農(nóng)牧民向旅游接待、特色農(nóng)產(chǎn)品加工、民族民間手工藝等新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。堅持就近就業(yè)和勞務(wù)輸出并重，開展“一鄉(xiāng)一業(yè)一車間”行動，高標(biāo)準(zhǔn)打造一批就業(yè)幫扶車間；加強(qiáng)與浙江、成都等發(fā)達(dá)地區(qū)勞務(wù)對接，開展“訂單式、定向式”技能培訓(xùn)，鼓勵企業(yè)、飛地園區(qū)更多招用牧區(qū)貧困勞動力，落實好有關(guān)穩(wěn)崗政策，實現(xiàn)“一人就業(yè)，全家脫貧”。

開發(fā)河湖治理、草原和濕地保護(hù)、景區(qū)環(huán)衛(wèi)、文化守護(hù)等生態(tài)公益崗位，優(yōu)先解決生活困難群體就業(yè)，啟動“每戶一人就業(yè)”計劃。加快教育醫(yī)療資源均衡布局，建好區(qū)域教育醫(yī)療中心、分中心和“教聯(lián)體”“醫(yī)聯(lián)體”。深化“互聯(lián)網(wǎng)＋對口支援”，提高遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育效果，根據(jù)教學(xué)周期選派援藏教師，穩(wěn)定教學(xué)質(zhì)量。提高社會保障水平，繼續(xù)深入實施全民參保計劃，推進(jìn)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌，逐步提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。

（六）建立健全政策法規(guī)體系，全面助推生態(tài)保護(hù)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

繼續(xù)深入開展交通運輸部等國家部委定點幫扶、浙川對口支援和東西部協(xié)作、省內(nèi)對口幫扶等工作，以更大力度支持國家和四川省確定的黃河上游四川流域五個鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣發(fā)展。依托浙江產(chǎn)業(yè)鏈和電商平臺優(yōu)勢，輻射帶動幫扶地區(qū)產(chǎn)業(yè)延鏈強(qiáng)鏈，推動高原特色產(chǎn)品深度融入浙江、全國、全球大市場；推廣浙江鄉(xiāng)村振興先進(jìn)經(jīng)驗，助力打造一批鄉(xiāng)村振興示范村。利用成都、綿陽、德陽等地人才資源豐富的優(yōu)勢，開展“組團(tuán)式”幫扶，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、學(xué)校、醫(yī)院等“全域結(jié)對”，幫助高原牧區(qū)打造留得住、用得上、帶不走的人才隊伍。[10]

科學(xué)量化和評價黃河上游草原濕地世界最大“固體高原水庫”、黃河“蓄水池”的生態(tài)價值，支持黃河上游四川流域五縣開展草原濕地生態(tài)系統(tǒng)綜合服務(wù)價值（綠色GDP）核算試點，推動核算結(jié)果在生態(tài)保護(hù)補償、生態(tài)資源權(quán)益交易等方面應(yīng)用。優(yōu)化草原獎補政策，穩(wěn)步提高黃河上游地區(qū)生態(tài)獎補標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小農(nóng)牧民禁牧減畜的減收缺口。支持黃河上游四川流域五縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實施小縣優(yōu)城行動，高質(zhì)量規(guī)劃建設(shè)一批國家公園入口社區(qū)或特色小鎮(zhèn)，提升城鎮(zhèn)綜合服務(wù)能力，完善城鄉(xiāng)功能配套，持續(xù)改善牧區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件。[11]

另外，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定出臺《若爾蓋國家公園保護(hù)條例》，在規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)管理、公眾服務(wù)、監(jiān)督執(zhí)法等方面，做出明確規(guī)定，加強(qiáng)法規(guī)的宣傳與執(zhí)法檢查，注重采用法律的手段鞏固草原濕地保護(hù)與治理的成果，為黃河上游生態(tài)屏障的建設(shè)提供堅實的法治基礎(chǔ)。[12]

（七）推進(jìn)科研創(chuàng)新攻關(guān)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)科技支撐

強(qiáng)化科研監(jiān)測，依托四川若爾蓋高寒濕地生態(tài)系統(tǒng)國家野外科學(xué)觀測研究站，結(jié)合第二次青藏高原綜合科學(xué)考察研究，開展長期調(diào)查、監(jiān)測和評估研究，進(jìn)一步摸清黃河上游草原濕地資源本底，掌握高寒濕地系統(tǒng)動態(tài)變化特征及演進(jìn)趨勢。推動科技創(chuàng)新平臺提檔升級，鼓勵區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的包括中國科學(xué)院成都生物研究所、西南民族大學(xué)、四川省林科院、四川省草科院、四川省環(huán)科院、四川省自然資源研究院等科研單位加強(qiáng)合作交流，整合省內(nèi)優(yōu)勢科技力量，共建高寒濕地綜合性科研平臺，推動科技成果信息、高端人才智庫、科技創(chuàng)新平臺共建共享，并以此為基礎(chǔ)積極爭創(chuàng)國家重點實驗室。進(jìn)一步充實和加強(qiáng)科研力量，支持大型科研單位、重點高校、重點企業(yè)在黃河上游四川流域五縣設(shè)立科研機(jī)構(gòu)，大力推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。

同時需要重視并支持在若爾蓋國家公園設(shè)立研究院，進(jìn)一步加大科研活動支持力度。爭取科技部“十四五”重點研發(fā)計劃“典型脆弱生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)”等重點專項在川實施，探索設(shè)立黃河流域上游草原濕地生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展科研基金，以支持高校和科研機(jī)構(gòu)開展聚焦生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、高原畜牧業(yè)發(fā)展等重點領(lǐng)域的科學(xué)研究，持續(xù)加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，實行重大項目“揭榜掛帥”。進(jìn)一步加大先進(jìn)適用技術(shù)的應(yīng)用示范，堅持問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，采取自主研發(fā)與技術(shù)引進(jìn)相結(jié)合的方式，為黃河上游高原地區(qū)增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供有力的科技支撐。

（八）健全完善監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的監(jiān)管實效

合理整合林草系統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)管力量，加強(qiáng)監(jiān)測隊伍建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法能力保障。管好用好生態(tài)管護(hù)員隊伍，科學(xué)劃分管護(hù)責(zé)任，實現(xiàn)草原濕地網(wǎng)格化管理全覆蓋。探索制定與當(dāng)?shù)鼐用竦墓步ü补芄蚕頇C(jī)制，調(diào)動農(nóng)牧民參與生態(tài)保護(hù)的積極性，全面提升保護(hù)力度。支持提升草原濕地執(zhí)法監(jiān)管技術(shù)手段，完善各級各類監(jiān)測站點，加快構(gòu)建“天空地一體化”綜合監(jiān)測體系，充分利用多源數(shù)據(jù)融合、大數(shù)據(jù)分析、動物面部智能識別等現(xiàn)代技術(shù)手段，科學(xué)判定生態(tài)保護(hù)、草畜平衡等工作成效，推動實現(xiàn)智慧化監(jiān)管。將若爾蓋國家公園創(chuàng)建作為黃河上游草原濕地保護(hù)管理的重大任務(wù)，作為國家公園體制改革創(chuàng)新的重要示范，進(jìn)一步理順國家公園的中央與地方事權(quán)劃分，進(jìn)一步建立完善中央事權(quán)委托代理機(jī)制，提高國家公園管理效率。國家主管部門要指導(dǎo)四川、甘肅兩省合理設(shè)置省片區(qū)國家公園管理局和管理分局，明確國家公園管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)園區(qū)范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)與所在地政府承擔(dān)行政監(jiān)管職責(zé)的邊界，確保產(chǎn)權(quán)主體全面落實、管理權(quán)責(zé)明晰對等。

國家林草局要指導(dǎo)四川、甘肅兩省建立跨區(qū)域聯(lián)合管理機(jī)制，對所在區(qū)域國家公園的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略定位、發(fā)展思路、管理方式等進(jìn)行有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資源整合、信息共享、管理協(xié)同。根據(jù)若爾蓋國家公園內(nèi)現(xiàn)有各類保護(hù)地運行結(jié)構(gòu)相對簡單、易于整合的特點，探索扁平化管理模式，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配置，推動工作力量向一線下沉，建立國家公園自然資源、生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊伍，常態(tài)化做好巡護(hù)、監(jiān)測工作。同步推動制定未劃入國家公園區(qū)域的自然保護(hù)地整合預(yù)案，做到界限清晰、應(yīng)管盡管。

四、結(jié)語

黃河上游四川流域五縣的草原濕地，被國家生態(tài)功能區(qū)劃界定為“川西北水源涵養(yǎng)與生物多樣性保護(hù)功能區(qū)”之后，意味著這個特定區(qū)域自然資源的稟賦條件，在其功能上被明確限定?；诖耍S河上游四川段草原濕地保護(hù)路徑如下：（1）中央層面，其生態(tài)安全義務(wù)履行過程中，需要國家的專項政策扶持，包括國家南水北調(diào)西線工程實施過程中，制定出臺專門的扶持政策；（2）四川省層面，充分利用浙川對口支援和合作的契機(jī)，拓寬橫向生態(tài)補償?shù)那溃?/p>

地方政府協(xié)同戰(zhàn)略，打造黃河上游四川段草原濕地保護(hù)生態(tài)產(chǎn)品受惠區(qū)域。整合各方力量，制訂好相關(guān)政策，能夠推動黃河上游四川段草原濕地可持續(xù)保護(hù)，構(gòu)建人與自然和諧共生的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和文化高質(zhì)量發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興的道路上實現(xiàn)共同富裕。同時黃河上游四川段草原濕地保護(hù)必定是可持續(xù)的，一定能夠推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會和文化實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

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收稿日期：2023-05-20 責(zé)任編輯：秦 艷