“雙碳”目標(biāo)下碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管的問題與對策

鄭鵬程　張妍鈺

［摘要］ 黨的二十大報(bào)告提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，并指出“應(yīng)健全碳排放權(quán)交易市場”。碳排放權(quán)交易市場作為非自發(fā)形成的政策市場，既需要市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)作用，又需要高水平的政府監(jiān)管提高市場規(guī)制效能。目前，碳市場監(jiān)管欠缺科學(xué)性、合理性、有效性，有待系統(tǒng)性提升監(jiān)管效率，因此，應(yīng)進(jìn)一步理順政府監(jiān)管與市場運(yùn)作的關(guān)系，優(yōu)化數(shù)據(jù)監(jiān)測、報(bào)告與核查制度、配額管理制度以建立有效的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，為“雙碳”目標(biāo)的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

［關(guān)鍵詞］ “雙碳”目標(biāo)；碳排放權(quán)交易市場；法律監(jiān)管

［中圖分類號］? F832．5［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ［文章編號］ 1008-1763（2023）06-0053-09

The Problems and Countermeasures of the Regulation of Carbon Emission

Trading Market Under the Double Carbon TargetZHENG Peng-cheng，ZHANG Yan-yu

（Law School，Hunan University，Changsha410082，China）

Abstract：During the 20th National Congress of the Communist Party of China， it was emphasized that carbon peak and carbon neutrality would be accelerated actively and steadily and suggested that the carbon emission trading market mechanism should? be improved. The carbon emission trading market mechanism in China， as a result of national policy rather than a self-formed market phenomenon， requires both the market to play a basic role and the government to oversee and regulate the trades with advanced governing ability. Today， the regulation of the carbon emission? trading market is still insufficient， especially for scientific， appropriate and effective measures and methods. Under this circumstance， it is of great importance to determine? and clarify several aspects， including the relationship between the roles of the government and the market，optimization of the data monitoring system， enhancement of the reporting and verification system，improvement of the quota allocation system， and perfection of the price adjustment system. These efforts are necessary and important steps to achieve our goal of carbon peak and carbon neutrality.

Key words： double carbon target; carbon emission trading market; legal supervision

一引言

2020年9月，中國正式提出二氧化碳排放量努力爭取在2030年前達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”的戰(zhàn)略目標(biāo)（以下簡稱“雙碳”目標(biāo)）。正如國家主席習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)的：實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，需要抓鐵有痕的勁頭和切實(shí)有效的解決方案。在“雙碳”目標(biāo)的引導(dǎo)下，碳排放權(quán)交易市場作為一種借助市場力量以較低成本減排的環(huán)境規(guī)制機(jī)制備受矚目。我國于2013年開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)踐；2021年全國碳排放權(quán)交易市場初步建立，現(xiàn)已形成以總量控制型配額交易為主，自愿減排交易為輔的市場模式，并在實(shí)踐層面取得了良好的減排效益。生態(tài)環(huán)境部于2021年先后頒布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》，相關(guān)立法工作在持續(xù)有效推進(jìn)中，為碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展提供了重要制度保障與前提。

當(dāng)下，我國碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)任務(wù)仍然十分艱巨。既往實(shí)踐雖取得了成績，但在配額管理、信息披露、價(jià)格調(diào)控［1］等方面存在不少問題。碳排放權(quán)交易市場并非自發(fā)形成的交易市場，而是具有社會(huì)效應(yīng)導(dǎo)向的政策性工具。并且，在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中，許多問題并非單純的環(huán)境或法律問題，其可能涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面。［2］因此，碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管要求高于其他交易市場，亟須政府制定配套規(guī)范措施，對碳排放權(quán)交易活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)范、引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，從而使碳排放權(quán)交易市場在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。

本文將立足于既往市場實(shí)踐，理順市場監(jiān)管中政府與市場的關(guān)系，分析當(dāng)前碳排放權(quán)交易市場形成的基本環(huán)節(jié)與流程中存在的監(jiān)管問題，并結(jié)合全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)與“雙碳”目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需求，探尋優(yōu)化碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管的對策。

二碳排放權(quán)交易市場的特殊性對政府監(jiān)管能力提出的新要求

科斯提出的產(chǎn)權(quán)界定和利用市場規(guī)律解決外部性問題的方法是碳排放權(quán)交易的理論基礎(chǔ)。［3］為控制污染，戴爾斯進(jìn)一步提出排污交易市場理論，即在特定條件下，排污權(quán)人可依據(jù)市場機(jī)制確定排污權(quán)價(jià)格，自愿購買與轉(zhuǎn)讓排污權(quán)。［4］碳排放權(quán)交易市場是上述理論在控制二氧化碳排放中的具體實(shí)踐，是國家通過立法創(chuàng)設(shè)的依靠價(jià)格信號指引從而低成本治理環(huán)境問題的特殊市場。一般市場的交易及監(jiān)管規(guī)則不能滿足其監(jiān)管需求，正視碳排放權(quán)交易市場的特殊性，有助于厘清市場運(yùn)作與政府監(jiān)管的邊界，便于正確處理該市場中政府與市場的關(guān)系，有利于政府對市場活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)合理干預(yù)與高效監(jiān)管，促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程的推進(jìn)。

碳排放權(quán)交易存在總量控制型交易模式與信用交易模式兩種，我國仍在運(yùn)行的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)以及2021年初步建立的全國碳排放權(quán)交易市場均是以總量控制型交易為核心，因此本文只討論該交易類型，其他交易類型暫不予分析。

（一）碳排放權(quán)交易市場的特殊性——需要加強(qiáng)監(jiān)管

碳排放權(quán)交易市場的特殊性對政府監(jiān)管能力提出了更高的要求與挑戰(zhàn)，具體體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

第一，國家干預(yù)性。碳排放權(quán)交易市場并非自發(fā)形成且具有很強(qiáng)的政策主導(dǎo)性，與一般市場中政府監(jiān)管的介入僅是對市場失靈時(shí)的矯正不同，碳排放權(quán)交易市場中政府的監(jiān)管貫穿始終，交易產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、市場的創(chuàng)建與運(yùn)行均需要政府的科學(xué)而適度干預(yù)。

第二，不確定性。與傳統(tǒng)市場交易標(biāo)的有明確的權(quán)利定性不一樣，碳排放權(quán)交易市場圍繞碳排放權(quán)這一基石形成與運(yùn)行，但在現(xiàn)行立法中并未明晰碳排放權(quán)的法律屬性?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》和《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》，及各試點(diǎn)地區(qū)出臺的交易管理辦法中僅陳述其為政府分配給重點(diǎn)排放單位在特定時(shí)期內(nèi)的碳排放配額或者碳排放額度。這種模糊處理在市場建立初期有規(guī)避爭議帶來的效率回報(bào)，但隨著市場的擴(kuò)大及二級市場的開展，權(quán)利屬性不清增加了監(jiān)管障礙并可能引發(fā)市場風(fēng)險(xiǎn)。此外，當(dāng)前碳排放權(quán)交易存在法律依據(jù)效力不足，框架原則性規(guī)定較多的政策性風(fēng)險(xiǎn)，加之配額價(jià)格不穩(wěn)定，導(dǎo)致市場參與主體多對不確定性存在顧慮。

第三，跨部門跨行業(yè)性。碳排放權(quán)交易市場屬性多樣，不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，其運(yùn)行需統(tǒng)籌考慮“雙碳”目標(biāo)愿景與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、能源安全及社會(huì)穩(wěn)定各方需求，兼具金融市場、環(huán)保能源市場、產(chǎn)權(quán)市場等多重特點(diǎn)。［5］

第四，專業(yè)性。碳排放權(quán)交易市場具有很強(qiáng)的專業(yè)性，對監(jiān)管水平要求高。在交易活動(dòng)的各層次、各環(huán)節(jié)均存在信息不對稱，且當(dāng)配額金融化成為金融衍生品后，交易的專業(yè)性及信息不對稱問題將會(huì)更明顯。

由此可見，碳排放權(quán)交易市場除了具有傳統(tǒng)市場的共性之外，還具有政策市場的特殊性，因此，科學(xué)有效且針對性強(qiáng)的政府監(jiān)管是構(gòu)建碳排放權(quán)交易市場的應(yīng)有之義。

（二）碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管中政府與市場的關(guān)系

碳排放權(quán)交易監(jiān)管是政府運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)及行政手段對市場主體的碳排放行為、配額交易行為及相關(guān)活動(dòng)的引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督與管理。政府與市場的關(guān)系是碳排放權(quán)交易監(jiān)管中的核心［6］73，正確處理兩者的關(guān)系，也就是劃清政府干預(yù)的邊界，利用市場機(jī)制助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

總額限定型碳排放權(quán)交易是指政府在一定的區(qū)域及時(shí)間內(nèi)確定碳排放總量目標(biāo)（量化為排放配額），再按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將配額分配給控排企業(yè)，并允許各控排企業(yè)及其他主體在履約期內(nèi)通過減排或配額交易的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為總額限定的特性表明其仍屬于命令型減排手段，［7］其本質(zhì)仍然是政府治理環(huán)境問題的一種規(guī)制手段，承載著應(yīng)對氣候變化的政策性公共目標(biāo)，僅是傳統(tǒng)命令控制手段的改良與升級。［8］然而，這種觀點(diǎn)忽略了碳排放權(quán)交易市場基于價(jià)格信號配置資源的市場機(jī)制屬性。一方面，碳排放權(quán)交易機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開市場規(guī)律的基礎(chǔ)性作用。政府利用市場規(guī)律，通過價(jià)格與供求關(guān)系的引導(dǎo)，使碳排放配額在市場上供不應(yīng)求，再借助價(jià)格信號對控排企業(yè)產(chǎn)生減排激勵(lì)。［9］同時(shí)，控排企業(yè)也需借助市場力量判斷減排最低成本決定減排方式，［10］從而實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，以成本經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。另一方面，政府對碳排放權(quán)交易的監(jiān)管也離不開市場機(jī)制。例如，在引進(jìn)第三方核查機(jī)構(gòu)對控排企業(yè)的排放數(shù)據(jù)進(jìn)行核查時(shí)，第三方核查機(jī)構(gòu)間也形成了市場競爭關(guān)系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。［6］76可見，單純將碳排放權(quán)交易市場視為一種命令型減排手段，忽視其市場機(jī)制屬性，并不利于政府引導(dǎo)價(jià)格機(jī)制發(fā)揮效用以及對市場相關(guān)主體的利益進(jìn)行保護(hù)。

值得注意的是，碳排放權(quán)交易市場是政府為應(yīng)對氣候變化而設(shè)立的市場，交易機(jī)制的各項(xiàng)核心要素都離不開政府的介入，充分體現(xiàn)了政府的干預(yù)。政府設(shè)定總量目標(biāo)，確定交易主體（納入交易體系的控排企業(yè)），分配碳排放交易市場的產(chǎn)品（碳排放配額），通過調(diào)整總量設(shè)定與配額分配方案調(diào)整配額的供需狀態(tài)影響價(jià)格信號的形成，利用激勵(lì)與懲罰機(jī)制維持排污主體對配額的需求，并對控排企業(yè)的排放行為及配額交易行為進(jìn)行監(jiān)管。此外，為準(zhǔn)確收集排放數(shù)據(jù)，政府通常會(huì)引入第三方核查機(jī)構(gòu)對控排企業(yè)自行監(jiān)測的數(shù)據(jù)進(jìn)行核查，實(shí)踐中，第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、核查行為標(biāo)準(zhǔn)的確立、對核查機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)懲等方面也均由政府把控。由此可見，碳排放權(quán)交易既是市場機(jī)制，又是環(huán)境規(guī)制手段，它是市場機(jī)制與政府行為有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，正確處理市場與政府的關(guān)系，是該市場高效減排的關(guān)鍵。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。落實(shí)到碳排放權(quán)交易市場的法律制度建設(shè)中，《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第一條與第四條明確規(guī)定：充分發(fā)揮市場在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用并加強(qiáng)對溫室氣體排放的控制和管理，堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場運(yùn)作相結(jié)合。申言之，政府的公信力與強(qiáng)制力是治理市場失靈的有力保障，但監(jiān)管的方式與干預(yù)手段也十分重要。過分嚴(yán)格的干預(yù)會(huì)導(dǎo)致市場失去活力，市場機(jī)制失去功效。因此，政府既要尊重市場規(guī)律、利用市場力量配置資源，又要對碳排放權(quán)交易流程中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理引導(dǎo)與嚴(yán)格監(jiān)管，既需避免政府干預(yù)過多，又需警惕政府監(jiān)管不到位。在履行對碳排放權(quán)交易監(jiān)管職能時(shí)，政府必須立足且服務(wù)于市場的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，尊重市場機(jī)制對配額等減排資源的配置與調(diào)節(jié)作用，構(gòu)建科學(xué)的碳排放權(quán)法律交易體系，對各交易環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計(jì)與規(guī)定，明確政府行為的具體規(guī)范與程序，設(shè)定政府權(quán)力行使的邊界，依法加強(qiáng)對溫室氣體排放及配額交易行為的監(jiān)督并及時(shí)發(fā)現(xiàn)懲罰違法行為，利用價(jià)格調(diào)控、提供減排激勵(lì)等方式引導(dǎo)、服務(wù)、促進(jìn)市場的發(fā)展。

三碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管中亟待解決的問題

健全的碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，它以市場機(jī)制為載體，以法律制度為保障，以排放行為與排放交易為監(jiān)管對象，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境公共效益。基于碳排放權(quán)交易市場的特殊性，該市場機(jī)制的有效運(yùn)作需要滿足兩個(gè)至關(guān)重要的條件：一是精確的碳排放監(jiān)管數(shù)據(jù)，二是完善的市場機(jī)制。［11］目前，我國碳排放權(quán)交易市場仍處于起步階段，碳排放交易監(jiān)管缺乏國家層面立法，碳排放權(quán)交易制度穩(wěn)定性與透明性不足。［12］政府對排放行為與排放交易監(jiān)管暴露的如下幾個(gè)方面的問題亟待解決。

（一）碳排放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與真實(shí)性問題

如何獲取真實(shí)可靠的排放數(shù)據(jù)是我國碳排放權(quán)交易監(jiān)管中遇到的一大難題。早在碳排放權(quán)交易試點(diǎn)時(shí)期，各試點(diǎn)市場就曾出現(xiàn)過控排企業(yè)為履約虛構(gòu)送檢樣本、編造排放數(shù)據(jù)等行為。在全國碳排放權(quán)交易市場啟動(dòng)后，排放數(shù)據(jù)造假事件仍然屢見不鮮。2021年7月，全國碳排放權(quán)交易市場首例數(shù)據(jù)造假案件曝光；2022年，生態(tài)環(huán)境部披露中碳能投、中創(chuàng)碳投、青島希諾、遼寧東煤4家重點(diǎn)機(jī)構(gòu)碳排放數(shù)據(jù)造假的行為，具體表現(xiàn)為虛假捏造排放數(shù)據(jù)、篡改偽造檢測報(bào)告、報(bào)告結(jié)論失真等問題。截至2022年10月，全國共查處自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假案件269起，合計(jì)罰款2000余萬元。［13］

高質(zhì)量排放數(shù)據(jù)的重要性不言而喻，不準(zhǔn)確的碳排放數(shù)據(jù)可直接導(dǎo)致碳排放配額總量設(shè)置以及配額分配方案的不合理，進(jìn)而影響控排企業(yè)的減排策略與交易動(dòng)力，最終影響“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。黨的二十大報(bào)告中專門提出“完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度，健全碳排放權(quán)市場交易制度”的要求。雖然我國早已開展碳排放數(shù)據(jù)的MRV體系建設(shè)，即碳排放數(shù)據(jù)的收集由控排企業(yè)自主監(jiān)測與報(bào)告，再由主管部門組織開展對報(bào)告的核查，核查結(jié)果作為控排企業(yè)配額清繳的依據(jù)，控排企業(yè)與主管部門均可委托第三方核查機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)進(jìn)行核查，但監(jiān)督引導(dǎo)控排企業(yè)進(jìn)行自行監(jiān)測、如實(shí)報(bào)送數(shù)據(jù)以及保障第三方核查機(jī)構(gòu)嚴(yán)格核查監(jiān)督的機(jī)制并不完善。自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)失真暴露出目前我國碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測和收集過程中必須面對和解決的問題：

問題一：碳排放精確監(jiān)測的技術(shù)難度大、成本高。相對于常規(guī)污染物監(jiān)測，碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測技術(shù)對數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度要求更高。在溫室氣體濃度監(jiān)測方面，以WMO組建的GAW監(jiān)測網(wǎng)為例，其對監(jiān)測背景氣體的可比性要求為0.1ppm，而二氧化碳在環(huán)境中的實(shí)際濃度高達(dá)400ppm。也就是說，兩套監(jiān)測系統(tǒng)間結(jié)果差異要低于萬分之二點(diǎn)五。據(jù)業(yè)內(nèi)人士的介紹，溫室氣體排放監(jiān)測是目前環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測中對精準(zhǔn)度要求最高的項(xiàng)目之一。

除技術(shù)難度大之外，碳排放精準(zhǔn)監(jiān)測需耗費(fèi)高額成本。目前，排放數(shù)據(jù)的收集一般有兩種方法：一是直接測量，二是根據(jù)排放因子估算。前者準(zhǔn)確度高、自動(dòng)化程度強(qiáng)且更利于與監(jiān)管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，但這種方式的監(jiān)測成本與監(jiān)測技術(shù)的復(fù)雜程度非常高。比如，二氧化碳的標(biāo)志物同位素碳-14，不僅穩(wěn)定性欠缺且濃度極低。監(jiān)測中應(yīng)采用加速器質(zhì)譜等大型儀器，并在實(shí)際監(jiān)測中及時(shí)調(diào)整采樣方式，這需要充足的經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、人員和場地保障。盡管第二種監(jiān)測方式相對便捷且成本較低，但所收集數(shù)據(jù)的真實(shí)性難以得到保障。所以，不論是控排企業(yè)還是政府監(jiān)管部門，在選擇數(shù)據(jù)監(jiān)測策略時(shí)，均不得不因?yàn)槌杀締栴}而對監(jiān)測手段進(jìn)行取舍，在成本效益與數(shù)據(jù)真實(shí)之間尋求平衡。

問題二：MRV管理制度不健全且政府監(jiān)管能力不足，導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集質(zhì)量參差不齊。目前，我國獲取準(zhǔn)確碳排放數(shù)據(jù)的基石——MRV制度缺乏統(tǒng)一性，影響數(shù)據(jù)收集的精準(zhǔn)度。雖然《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》（國家標(biāo)準(zhǔn)公告2015年第36號）對環(huán)境監(jiān)測制度作出了基本規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定仍比較籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)、立法層級較低，有些制度甚至存在明顯沖突。比如，《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》中已經(jīng)統(tǒng)一溫室氣體排放核算標(biāo)準(zhǔn)與方法，但在《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第25條中規(guī)定，“重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境部制定的溫室氣體排放核算與報(bào)告技術(shù)規(guī)范，編制該單位上一年度的溫室氣體排放報(bào)告”。核算標(biāo)準(zhǔn)與方法的沖突使得在具體排放數(shù)據(jù)監(jiān)測過程中相關(guān)工作的開展無所適從。再比如，為增加溫室氣體核算精準(zhǔn)度，我國排放數(shù)據(jù)核算體系采用一行業(yè)一指南形式。2013年，我國發(fā)布第一批《行業(yè)溫室氣體核算指南》（以下簡稱《核算指南》），隨后在2014年、2015年又陸續(xù)發(fā)布了兩批次共24個(gè)行業(yè)的《核算指南》。然而，由多機(jī)構(gòu)獨(dú)立編撰的各《核算指南》在具體計(jì)算方式上存在差異，導(dǎo)致在適用過程中存在沖突與矛盾，最終影響排放數(shù)據(jù)計(jì)算的精準(zhǔn)度。比方說，當(dāng)涉及其他行業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)的公共排放部分，對于應(yīng)采取合并計(jì)算還是拆分計(jì)算，合并計(jì)算與拆分計(jì)算時(shí)又應(yīng)如何合并與拆分欠缺統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

在監(jiān)管能力方面，雖然我國已經(jīng)投入大量資金建設(shè)排放監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，但監(jiān)管部門碳排放核查能力仍不足，很難準(zhǔn)確判斷企業(yè)報(bào)告的排放數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確真實(shí)。加之排放數(shù)據(jù)監(jiān)測具有瞬間性與無痕性的特點(diǎn)，對含碳量數(shù)據(jù)無法實(shí)現(xiàn)連續(xù)監(jiān)測。因此，排放過程監(jiān)測始終是監(jiān)管難題。即使監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)排放數(shù)據(jù)造假的線索，也很難鎖定證據(jù)。且隨著技術(shù)的進(jìn)步，違法行為也會(huì)因?yàn)橛懈嗟囊?guī)避手段而更加隱蔽。以遼寧省生態(tài)環(huán)境廳公布的《遼寧省第六批生態(tài)環(huán)境執(zhí)法典型案例（自動(dòng)監(jiān)控領(lǐng)域）》為例，執(zhí)法人員通過自動(dòng)監(jiān)控預(yù)警平臺發(fā)現(xiàn)某熱力公司的排放數(shù)據(jù)與用電情況不符。根據(jù)這一線索，執(zhí)法人員迅速對該公司廠區(qū)進(jìn)行突擊檢查，調(diào)取監(jiān)控錄像、查驗(yàn)廠房，但均未發(fā)現(xiàn)異樣。后經(jīng)各地抽調(diào)執(zhí)法骨干成立專班，采取多方聯(lián)動(dòng)，咨詢業(yè)內(nèi)專家開展“線上+線下”一體化精準(zhǔn)執(zhí)法行動(dòng)，啟用無人機(jī)等新型偵查技術(shù)，在經(jīng)多達(dá)26次的現(xiàn)場查驗(yàn)后，才最終鎖定該企業(yè)對排放監(jiān)測設(shè)備的含氧量、空氣系數(shù)等參數(shù)進(jìn)行了修改，掌握了其偽造、篡改自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的證據(jù)，可見，排放數(shù)據(jù)監(jiān)測對監(jiān)管部門碳排放核查能力的要求之高。

值得注意的是，現(xiàn)行相關(guān)立法設(shè)定的法律責(zé)任不管是行政責(zé)任，還是刑事責(zé)任，都不足以對數(shù)據(jù)造假行為構(gòu)成震懾。譬如，《大氣污染防治法》第100條對違規(guī)監(jiān)測行為所設(shè)定的罰款是2萬元以上20萬元以下；《刑法》第338條雖然規(guī)定了污染環(huán)境罪，但是碳排放損害的隱匿性、長期性、復(fù)雜性導(dǎo)致污染行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系難以證明。

問題三：現(xiàn)實(shí)中控排企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)均有數(shù)據(jù)造假的動(dòng)因。出于趨利避害的理性經(jīng)濟(jì)人心理，且控排企業(yè)報(bào)送后經(jīng)核查的數(shù)據(jù)可作為配額清繳依據(jù)，剩余配額出售的盈利誘使控排企業(yè)少報(bào)、不報(bào)、瞞報(bào)排放數(shù)據(jù)，控排企業(yè)通常會(huì)通過衡量成本與收益選擇自身成本效益最大化的監(jiān)測方式與策略。加上控排企業(yè)抱有躲避核查的僥幸心理及自我報(bào)送方式所創(chuàng)造的便利操作空間，所以排放數(shù)據(jù)造假的情況時(shí)有發(fā)生。此外，第三方核查機(jī)構(gòu)為爭取和維持業(yè)務(wù)，也有可能“配合”控排企業(yè)排放數(shù)據(jù)造假，即使沒有與控排企業(yè)“同流合污”，也有可能為節(jié)省運(yùn)營成本而縮減核查隊(duì)伍、減少核查頻次、不嚴(yán)格核查。

（二）碳排放權(quán)交易配額管理問題

如前所述，碳排放權(quán)交易市場的特殊性之一在于交易產(chǎn)品——配額由政府設(shè)計(jì)。在配額進(jìn)入二級市場流通前，監(jiān)管部門需要完成配額的總量設(shè)定，并將配額初始分配給控排企業(yè)。也就是說，一級市場所涉及的配額管控是政府管理角色的體現(xiàn)，旨在引導(dǎo)虛擬市場產(chǎn)生基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

然而，雖然配額管理在碳排放交易監(jiān)管中非常重要，但既往管理中依然存在法律制度建設(shè)不足，配額總量與分配主體不清、分配不公等阻礙市場效率發(fā)揮的問題?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》是“雙碳”目標(biāo)提出之后首部在國家層面上針對碳排放管理的立法，但作為部門規(guī)章，不僅其法律位階較低，而且內(nèi)容較為原則，操作性不強(qiáng)。

其一，關(guān)于配額總量確定與分配主體，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第6條明確規(guī)定“省級生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)在本行政區(qū)域內(nèi)組織開展碳排放配額分配和清繳、溫室氣體排放報(bào)告的核查等相關(guān)活動(dòng)，并進(jìn)行監(jiān)督管理”，然而，在試點(diǎn)省市的各“辦法”中，省市發(fā)展和改革委員會(huì)已經(jīng)被確定為本省碳排放權(quán)管理的主管部門。由于作為地方政府規(guī)章的“辦法”與作為部門規(guī)章的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》之間并沒有上下位階關(guān)系，實(shí)踐中相關(guān)部門能否積極協(xié)調(diào)、有效配合很難保證。

其二，關(guān)于總量設(shè)定，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第14條明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、大氣污染物排放等因素制定總量設(shè)定方案。上述因素不僅各自內(nèi)在含義難以確定，而且在總量設(shè)定方案中的權(quán)重也不明確?？刹僮餍圆粡?qiáng)的規(guī)則，加上不確定的減排效果，極易影響碳排放權(quán)交易機(jī)制的有效性，進(jìn)而減緩“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

其三，覆蓋范圍過窄。2021年，全國碳市場開市時(shí)的覆蓋范圍僅涵蓋發(fā)電行業(yè)。作為虛擬產(chǎn)品市場，當(dāng)市場參與主體較少導(dǎo)致交易量有限時(shí)，減排資源就很難在盡可能多的主體之間流轉(zhuǎn)從而達(dá)到資源優(yōu)化配置的效果，由此可能對市場的存續(xù)和發(fā)展造成沖擊。該謹(jǐn)慎之舉有滿足利益集團(tuán)接受度的考量，但不能由此忽視邊際效應(yīng)，況且過小的覆蓋范圍可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)間的被動(dòng)轉(zhuǎn)移引發(fā)經(jīng)濟(jì)市場的紊亂。［14］

其四，配額分配方式及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。試點(diǎn)省市有的采取無償分配方式，有的則采取無償分配與有償分配相結(jié)合的方式。雖存在差異，可因大部分省市均采取無償分配，所以分配方式的實(shí)質(zhì)區(qū)別并不大。而問題在于，配額確定標(biāo)準(zhǔn)各地差異較大，如北京與重慶根據(jù)“祖父原則”發(fā)放，而上海、廣東、深圳與天津根據(jù)“基準(zhǔn)線原則”發(fā)放，湖北則是綜合以上兩種標(biāo)準(zhǔn)。上述差異不僅向全國統(tǒng)一碳市場的建設(shè)提出了挑戰(zhàn)，同時(shí)也忽略了區(qū)域公平與個(gè)體公平，有損控排企業(yè)的減排積極性，不利于配額交易的跨區(qū)域聯(lián)通。

（三）碳排放權(quán)交易配額的價(jià)格干預(yù)問題

碳排放權(quán)交易市場，除需要維護(hù)正常交易秩序、保障公平交易之外，面臨的主要挑戰(zhàn)還有如何以明確的價(jià)格信號促進(jìn)市場積極穩(wěn)健發(fā)展。我國尚處于碳排放權(quán)交易市場建立初期，配額價(jià)格尚不穩(wěn)定，配額交易價(jià)格波動(dòng)幅度大。例如，深圳市的配額價(jià)格從2014年的61.90元/噸跌至2022年的16.23元/噸，廣東省的配額價(jià)格從2014年的53.28元/噸跌至2021年的16.23元/噸之后再漲至2022年的77.70元/噸。全國碳排放權(quán)交易市場自2021年7月16日啟動(dòng)上線交易以來，最高成交價(jià)61.60元/噸，最低成交價(jià)51.71元/噸。波動(dòng)的配額價(jià)格導(dǎo)致參與主體無法對市場做出理性預(yù)判，故而影響交易信心，由此，市場主體更傾向于將配額留存用以日后清繳。雖然留存清繳也是履行減排義務(wù)的方式之一，但如果大部分污染主體都不參與交易，那么利用供求關(guān)系配置資源達(dá)到減排目的的初衷就無法實(shí)現(xiàn)，與利用行政手段減排就沒有本質(zhì)區(qū)別。出現(xiàn)上述困境的主要原因如下：

第一，配額供應(yīng)不合理導(dǎo)致碳價(jià)波動(dòng)。二級市場配額價(jià)格的波動(dòng)與一級市場的配額管理緊密相關(guān)?？偭靠刂菩徒灰字贫缺旧砭褪墙柚茖W(xué)嚴(yán)格的總額設(shè)定制造配額的稀缺性。一旦總額設(shè)定不合理，價(jià)格工具就不能發(fā)揮作用。過于寬松的配額總量設(shè)定幾乎是所有碳排放權(quán)交易市場建立初期的通病，我國也不例外。雖然我國試點(diǎn)市場的總量政策由最初的寬松逐步收緊，但總體上總量仍偏寬松。

第二，缺乏有效的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。只要是市場，就有可能面對交易信息不對稱、交易價(jià)格波動(dòng)、市場壟斷等“市場失靈”問題。非自發(fā)形成的碳排放權(quán)交易市場，還需面對由配額總量設(shè)定及分配方案、交易主體覆蓋面等制度設(shè)計(jì)帶來的影響。例如，歐盟碳排放權(quán)交易市場長期經(jīng)歷著配額分配過剩所帶來的負(fù)面影響，這種特殊的市場失靈難以借助市場自身力量克服，致使其配額價(jià)格從2008年的30歐元/噸高位暴跌至2016年的4歐元/噸。目前，我國各試點(diǎn)采取預(yù)留配額的方式，以應(yīng)對碳價(jià)過高的情況。即當(dāng)配額價(jià)格高于一定水平時(shí)，政府將事前預(yù)留的配額投放市場，以調(diào)整供需的方式平抑配額價(jià)格。但是，當(dāng)面對過低的價(jià)格時(shí)，政府的干預(yù)手段就略顯乏力。與相對成熟的歐盟碳排放權(quán)交易市場相比，我國缺乏從價(jià)格視角出發(fā)的配額存儲和借貸等更加靈活的干預(yù)手段。對于規(guī)模較小的試點(diǎn)市場而言現(xiàn)行干預(yù)手段或尚且可行，但未必能滿足逐步建立的全國碳市場。

第三，政府調(diào)控配額價(jià)格的法律依據(jù)不夠明確。碳排放權(quán)交易依賴市場但又不能完全放任由市場來決定其價(jià)格，必須借助政府“有形之手”調(diào)控價(jià)格。目前，我國政府調(diào)控配額價(jià)格的法律依據(jù)并不充分，法律屬性存在爭議，因此，作為政府規(guī)范價(jià)格行為的基本法律《中華人民共和國價(jià)格法》能否適用于配額價(jià)格的調(diào)控仍有待商榷。此外，各試點(diǎn)地區(qū)雖已意識到政府調(diào)控碳價(jià)的重要性，但是試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)范性文件法律位階低、效力弱，含糊且過于原則的規(guī)定在實(shí)踐中難以達(dá)到穩(wěn)定價(jià)格、促進(jìn)市場發(fā)展的效果。在現(xiàn)有的主要法律規(guī)范中，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》對此未有涉及，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》中雖然規(guī)定了市場調(diào)節(jié)內(nèi)容，但對于政府調(diào)節(jié)行為應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建與實(shí)施未作出清晰規(guī)定，即無詳細(xì)的操作規(guī)則和辦法。

四碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管問題的

完善對策如前所述，碳排放權(quán)交易監(jiān)管首先需要解決配額的產(chǎn)生與分配問題，在初級市場建立完成的基礎(chǔ)上，再對市場的配額交易行為進(jìn)行秩序監(jiān)管和價(jià)格調(diào)控。換言之，碳排放權(quán)交易監(jiān)管首先應(yīng)聚焦于如何收集準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù)，以真實(shí)的排放信息確保總量設(shè)定的合理及配額分配的公平，進(jìn)而維護(hù)配額市場的公平交易，及時(shí)制止違法行為，通過價(jià)格調(diào)控保障市場機(jī)制的良好運(yùn)作達(dá)到環(huán)境目標(biāo)。因此，碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管過程，既需要警惕政府權(quán)力過度干預(yù)，又需要避免政府監(jiān)管行為的缺失。只有借助“有形之手”建立市場，并對排放行為與交易行為進(jìn)行監(jiān)督管理，再通過“無形之手”產(chǎn)生資源配置的效應(yīng)，才能促進(jìn)碳排放權(quán)交易市場的健康穩(wěn)定發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益助力“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。下文將對如何完善上述環(huán)節(jié)中的監(jiān)管問題進(jìn)行分別論述。

（一）健全科學(xué)合理的數(shù)據(jù)監(jiān)測、報(bào)告與核查體系

為保障排放數(shù)據(jù)的真實(shí)與可靠，確保碳排放權(quán)交易活動(dòng)的正常開展與減排目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，應(yīng)提升MRV體系的監(jiān)督與管理能力，具體可從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)：

第一，制定國家層面相關(guān)立法，規(guī)范MRV體系各環(huán)節(jié)的運(yùn)行。為獲得真實(shí)準(zhǔn)確的排放信息，應(yīng)加快推動(dòng)相關(guān)高位立法進(jìn)程，同時(shí)各試點(diǎn)省市可根據(jù)國家規(guī)定結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定嚴(yán)于上位法的地方立法。以法律形式明確MRV體系中監(jiān)管主體的責(zé)任義務(wù)、具體工作流程，規(guī)范監(jiān)測、報(bào)告、核查流程中各環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。制定《企業(yè)自主監(jiān)測報(bào)告管理辦法》《第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法》等配套細(xì)則，搭建從監(jiān)測方法選擇、監(jiān)測計(jì)劃制定、企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)管控復(fù)核、排放報(bào)告的提交與確定到審查第三方核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)、核查工作程序、核查協(xié)議簽訂、核查標(biāo)準(zhǔn)制定的制度體系，加強(qiáng)對排放主體與第三方核查機(jī)構(gòu)兩方面行為的監(jiān)管，有效對測量、報(bào)告、核查行為進(jìn)行規(guī)范和約束。

第二，加強(qiáng)對排放數(shù)據(jù)造假的懲罰力度。違法成本與兩個(gè)因素密切相關(guān)，一是違法行為被查處的可能性，二是對違法行為的處罰力度。［15］在通過加強(qiáng)對測量、報(bào)告、核查行為的依法監(jiān)管，提高違法行為被發(fā)現(xiàn)概率的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)造假行為的懲罰力度，可對控排企業(yè)的數(shù)據(jù)造假行為產(chǎn)生震懾作用。作為理性經(jīng)濟(jì)人，警告、罰款等行政處罰可減弱控排企業(yè)的數(shù)據(jù)違法動(dòng)機(jī)，但在應(yīng)對惡劣的數(shù)據(jù)造假行為時(shí)，應(yīng)利用刑法更強(qiáng)的震懾性，預(yù)防違法行為造成嚴(yán)重后果。值得注意的是，由于數(shù)據(jù)造假行為隱蔽，因果關(guān)系認(rèn)定困難，實(shí)踐中定罪難度大，因此，在污染環(huán)境罪認(rèn)定方面，我國刑事立法應(yīng)借鑒日本環(huán)境刑法中的因果關(guān)系推定規(guī)則確定應(yīng)承擔(dān)因果關(guān)系證明責(zé)任的單位或個(gè)人，以便對污染源自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為適用污染環(huán)境罪。［16］

第三，確保第三方核查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性。制定和統(tǒng)一第三方核查機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入監(jiān)管，構(gòu)建全國統(tǒng)一的核查服務(wù)市場，對符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)授予核查資質(zhì)。政府應(yīng)本著公平、公正、公開的原則，采取公開招標(biāo)或者核查機(jī)構(gòu)定期輪崗的選任方式避免政府監(jiān)管部門對核查結(jié)果的影響；同時(shí)，應(yīng)建立核查機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律組織，定期開展崗位培訓(xùn)與交流，組織開展對機(jī)構(gòu)及其工作人員的考核評級，持續(xù)提升核查機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平。

第四，提升碳排放精確監(jiān)測的技術(shù)，提高政府核查能力。真實(shí)排放數(shù)據(jù)的獲取依賴于技術(shù)與人才，因此應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有數(shù)據(jù)監(jiān)測技術(shù)，充分利用人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等數(shù)字科技，綜合提高數(shù)據(jù)獲取能力。同時(shí)，由于排放數(shù)據(jù)監(jiān)管工作具有長期性與艱巨性，政府應(yīng)定期開展專業(yè)能力培訓(xùn)以提升相關(guān)業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)精通MRV技術(shù)與清晰掌握MRV管理制度的專業(yè)人才。

（二）優(yōu)化配額管理

配額總量的設(shè)定與分配是碳排放權(quán)交易市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為優(yōu)化碳排放配額的監(jiān)管，我國應(yīng)針對碳配額管理領(lǐng)域制定高位立法并做好與相關(guān)法律制度的銜接工作，明確碳排放配額的法律屬性，規(guī)范配額管理的主體、程序、相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以整體性制度為指導(dǎo)，對全國范圍內(nèi)碳排放配額的總量確定與配額分配進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)和管理。

第一，應(yīng)建立分工合作、權(quán)責(zé)明確的配額管理機(jī)制。由于配額總量的確定需要多部門的參與和精確的計(jì)算，所以相關(guān)立法不僅需要對“經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制”等內(nèi)容進(jìn)行釋明與細(xì)化，使其具有可操作性，同時(shí)也需要對生態(tài)環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政、市場監(jiān)管等部門的權(quán)責(zé)與分工進(jìn)行明確，避免實(shí)踐中推諉與爭權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，應(yīng)逐步從相對總量控制過渡為絕對總量控制，擴(kuò)大覆蓋范圍。歐盟于2005年啟動(dòng)歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU ETS），在經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展之后，現(xiàn)其已成為世界范圍內(nèi)最為成功的碳排放權(quán)交易制度之一。歐盟在市場建立的第一與第二階段并未設(shè)定絕對總量控制目標(biāo)，第一階段僅涵蓋10000個(gè)排放源。從第三階段開始，歐盟制定全新方案，設(shè)定歐盟層面的絕對總量控制目標(biāo)且以線性方式逐年遞減，并擴(kuò)大對排放行業(yè)的覆蓋。與第一、第二階段相比，第三階段的減排成績更大，除了擁有更成熟的市場與經(jīng)驗(yàn)之外，總量控制的絕對收緊確保了配額的稀缺性，這是成功引導(dǎo)市場減排效果發(fā)揮的關(guān)鍵所在。此外，行業(yè)覆蓋面的擴(kuò)大增加了主體的多元性，也緩解了其在第一、第二階段市場流動(dòng)性不足的問題，增加了市場資源配置的效力?！半p碳”目標(biāo)對我國的減排提出了更高的要求，因此，為確保減排效果的確定性，我國應(yīng)借鑒歐盟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在全面結(jié)合我國各地區(qū)、行業(yè)經(jīng)濟(jì)與碳市場發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，逐步由相對總量控制目標(biāo)過渡至絕對總量控制。

第三，應(yīng)注重配額管理的實(shí)質(zhì)公平。我國存在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)的省市發(fā)展差異，經(jīng)濟(jì)水平落后地區(qū)未來對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追趕需求可能導(dǎo)致其對排放配額需求大幅增加，面臨著經(jīng)濟(jì)增長與減排任務(wù)的雙重壓力。首先，為保證區(qū)域公平，我國應(yīng)制定一套公平的省級碳排放配額分配方案，給予經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且減排壓力較大的地區(qū)以緩沖期和傾斜性分配。［17］其次，雖然現(xiàn)行無償發(fā)放模式在試點(diǎn)與全國市場并存階段確有其必要性，但也需要注意免費(fèi)發(fā)放確定標(biāo)準(zhǔn)不同而引發(fā)的不公平現(xiàn)象。一方面，為避免地方保護(hù)與行業(yè)間分配不公，應(yīng)逐步統(tǒng)一全國配額總量確定與分配標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，為避免引發(fā)“鞭打快?！薄岸辔廴径嗟谩钡牟还F(xiàn)象，應(yīng)在使用“祖父原則”時(shí)充分考慮企業(yè)的減排努力，并逐漸摒棄“祖父原則”，采用基準(zhǔn)制分配標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，為兼顧公平，還需考慮對行業(yè)新增企業(yè)的配額分配問題。最后，為保證市場機(jī)制作用的發(fā)揮，減少政府尋租問題的發(fā)生，應(yīng)逐步提高配額的有償分配比例，［18］充分體現(xiàn)“排污者”付費(fèi)的原則，具體制定可操作的細(xì)則，明確配額出售收入的使用途徑，設(shè)置規(guī)則防止強(qiáng)勢企業(yè)通過有償購買方式形成壟斷地位。

（三）健全碳排放權(quán)交易配額的價(jià)格干預(yù)機(jī)制

如前所述，碳排放權(quán)交易市場的有效資源配置建立在有效運(yùn)行的市場機(jī)制之上。我國碳市場尚處于發(fā)展初期，在價(jià)格干預(yù)機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)施方面經(jīng)驗(yàn)不足。他山之石可以攻玉，歐盟碳排放權(quán)交易市場的實(shí)踐為我國帶來了一些啟示：

其一，政府依法調(diào)控碳價(jià)的必要性。碳排放權(quán)交易市場遵循市場供求影響價(jià)格的一般規(guī)律，市場優(yōu)化配置資源依賴市場機(jī)制的良好運(yùn)行，依靠長期穩(wěn)定的價(jià)格信號引導(dǎo)，如此，市場交易主體才能選擇最經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。EU ETS的實(shí)踐表明，特殊的“市場失靈”無法通過市場自身矯正，必須借助政府“有形的手”通過價(jià)格調(diào)整措施對配額價(jià)格進(jìn)行偏向性引導(dǎo)，最終再通過“無形的手”產(chǎn)生價(jià)格的合理回歸。所以，為確保政府調(diào)控碳價(jià)行為的開展，國家應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)改善目前相關(guān)立法缺位現(xiàn)狀，使得政府干預(yù)配額價(jià)格的行為具有充分法律依據(jù)。

然而，受信息的有限性、部門利益的局限性以及決策成本受益比較等因素的影響，政府失靈問題也可能出現(xiàn)。［19］所以，政府的任何碳價(jià)調(diào)控行為僅限于在法律框架下開展，并需嚴(yán)格堅(jiān)持以市場為基礎(chǔ)，以恢復(fù)市場價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制為目的，在法律框架下充分保護(hù)市場主體的利益，規(guī)范權(quán)力行使程序，避免對市場的隨意干預(yù)與過度規(guī)制，綜合利用經(jīng)濟(jì)、法律與行政手段對價(jià)格進(jìn)行科學(xué)、適時(shí)、有限、有效地引導(dǎo)；同時(shí)，EU ETS的經(jīng)驗(yàn)表明，為應(yīng)對市場波動(dòng)需及時(shí)回應(yīng)的特殊情況，政府靈活調(diào)整與市場穩(wěn)定預(yù)期之間存在著天然矛盾，這向法律制度的科學(xué)構(gòu)建提出挑戰(zhàn)。一方面，法律在制定過程中應(yīng)預(yù)留相關(guān)的靈活空間與柔性機(jī)制，允許政府適時(shí)行使自由裁量權(quán)，避免法律的僵化與滯后影響市場的及時(shí)調(diào)整。另一方面，在法律的制定過程中也應(yīng)當(dāng)盡可能細(xì)化碳價(jià)調(diào)控行為實(shí)施的情形、方式、程序，提高具體操作性的同時(shí)減少靈活機(jī)制所產(chǎn)生的不確定性。

其二，綜合使用多元的碳價(jià)調(diào)控方式。不合理的制度設(shè)計(jì)、國際市場中化石燃料的價(jià)格波動(dòng)、宏觀經(jīng)濟(jì)變化等因素都會(huì)引起配額價(jià)格的波動(dòng)。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，組合使用多樣化調(diào)控工具以應(yīng)對不同原因造成的不同市場波動(dòng)情形?？偭靠刂菩徒灰资且詳?shù)量控制為手段的環(huán)境工具，影響供求關(guān)系或直接對價(jià)格進(jìn)行干預(yù)都可達(dá)到碳價(jià)調(diào)控的目的。［20］因此，碳價(jià)調(diào)控可從數(shù)量調(diào)整與價(jià)格干預(yù)兩方面出發(fā)。配額的數(shù)量調(diào)整指政府直接設(shè)定配額總量的事前與事后調(diào)整機(jī)制，回購或賣出部分配額。為穩(wěn)定碳價(jià)，政府應(yīng)建立碳排放總量設(shè)定的事前與事后調(diào)整機(jī)制，判斷市場是否出現(xiàn)配額過?；蛘哌^于不足的情形，根據(jù)立法中列明的適用標(biāo)準(zhǔn)與程序，基于法律授權(quán)，通過調(diào)整碳減排目標(biāo)、延遲或撤銷部分配額發(fā)放的方式直接調(diào)整排放限額。例如，歐盟委員會(huì)通過修改《拍賣條例》，將本該于2014-2016年拍賣的9億配額延遲至2019-2020年拍賣。［6］197此外，當(dāng)配額價(jià)格發(fā)生重大波動(dòng)時(shí)，政府應(yīng)充當(dāng)理性經(jīng)濟(jì)人角色，在不改變碳排放總量設(shè)定的情形之下暫時(shí)回購或投放配額來調(diào)整市場供給以調(diào)整配額價(jià)格。需特別強(qiáng)調(diào)的是，為保障交易機(jī)制的穩(wěn)定性與可預(yù)期性，必須對配額的拋售與回購制定詳細(xì)的操作細(xì)則與辦法。

其三，除了從產(chǎn)品數(shù)量上對市場供求關(guān)系進(jìn)行干預(yù)，政府也可以通過對配額價(jià)格進(jìn)行直接干預(yù)。比如，通過設(shè)定最高與最低限價(jià)、價(jià)格波動(dòng)區(qū)間來限制價(jià)格的波動(dòng)幅度實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定碳價(jià)的目的。然而，直接干預(yù)配額價(jià)格有行政手段取代市場規(guī)律之嫌，其適用應(yīng)十分謹(jǐn)慎，僅應(yīng)在碳價(jià)波動(dòng)十分異常的緊急情形下與其他價(jià)格干預(yù)手段綜合使用，并且需避免政府直接定價(jià)，在尊重市場規(guī)律的前提之下依法設(shè)定配額價(jià)格浮動(dòng)區(qū)間。

此外，配額存儲與借貸機(jī)制應(yīng)作為時(shí)空調(diào)節(jié)型工具。該工具雖不及市場整體性價(jià)格調(diào)整的效率，但也可達(dá)到調(diào)整供求穩(wěn)定市場的溫和效果。配額存儲是指污染企業(yè)將履約剩余的配額存入企業(yè)賬戶，借貸機(jī)制則是提前支取下一履約周期的配額用于本期清繳。存儲與借用機(jī)制提高了配額的流動(dòng)性與靈活性，便于企業(yè)避免市場波動(dòng)不穩(wěn)定時(shí)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)亦根據(jù)市場的供需情況自主規(guī)劃配額使用方式，起到穩(wěn)定碳價(jià)的作用，但實(shí)踐中，需設(shè)定存儲與借用的比例與期限，警惕透支或屯儲現(xiàn)象影響減排效果的最終達(dá)成。

五結(jié)語

“雙碳”目標(biāo)是中國向世界做出的莊嚴(yán)承諾，也是踐行綠色發(fā)展觀的核心內(nèi)容與要求。黨的二十大報(bào)告中，再次強(qiáng)調(diào)了我國的“雙碳”目標(biāo)，表示要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“碳達(dá)峰碳中和”，并且從健全碳排放權(quán)交易市場方面做了整體部署。

碳排放權(quán)交易監(jiān)管體系的建設(shè)是生態(tài)文明法治建設(shè)的重要組成部分，和共同富裕密不可分。[21]由于碳排放權(quán)交易市場不同于一般市場，具有國家干預(yù)性、不確定性、跨部門跨行業(yè)性與專業(yè)性，除具有傳統(tǒng)市場的共性之外，還具有政策市場的特殊性。因此，政府應(yīng)當(dāng)在法律制度的框架下提高政府監(jiān)管效能，做好碳排放權(quán)交易市場的引導(dǎo)者、監(jiān)督者與管理者，對于市場失靈的現(xiàn)象進(jìn)行有效率、有限制的調(diào)整，同時(shí)最大限度避免政府失靈情況的發(fā)生，以保障碳排放權(quán)交易市場的良好運(yùn)行，最終助力“雙碳”目標(biāo)的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。

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