牧區(qū)基層治理的實(shí)踐困境與優(yōu)化策略

其其格 塞寒 鮑娜仁高娃

摘? 要：牧區(qū)基層治理的基本理念是從根本上服務(wù)于牧區(qū)廣大群眾生產(chǎn)生活，讓牧民有更好的生產(chǎn)基礎(chǔ)、生活條件和生態(tài)環(huán)境。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前內(nèi)蒙古傳統(tǒng)牧區(qū)在基層治理中不同程度存在基層黨建工作流于形式；基層黨組織動(dòng)員能力弱，牧民參與意識不足；基層人才短缺和形式主義抬頭等諸多現(xiàn)實(shí)問題。牧區(qū)基層治理應(yīng)強(qiáng)化基層黨建工作，由政府主導(dǎo)從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型，并深度結(jié)合牧區(qū)自治、法治、德治“三治融合”，才能真正實(shí)現(xiàn)牧區(qū)政通人和的高水平治理目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：牧區(qū)? ? ?基層治理? ? ?三治融合

基層治理是國家治理的基石?！盎鶎硬焕?，地動(dòng)山搖”，基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安。黨的二十大報(bào)告指出：“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能；完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)?！被鶎邮切姓哪┥?，服務(wù)的前哨，也是離群眾最近的地方，而基層治理的價(jià)值在于為國家治理奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

為充分了解基層治理在牧區(qū)的實(shí)踐情況，課題組赴內(nèi)蒙古錫林郭勒盟、呼倫貝爾市和赤峰市6個(gè)典型牧業(yè)旗的13個(gè)牧業(yè)嘎查進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，和牧民、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)及嘎查領(lǐng)導(dǎo)和基層黨員等基層治理相關(guān)各方進(jìn)行了深入訪談?，F(xiàn)對調(diào)查情況總結(jié)歸納分析，以期對牧區(qū)基層治理的創(chuàng)新和完善提供幾點(diǎn)啟示。

一、牧區(qū)基層治理現(xiàn)狀與成效

牧區(qū)作為農(nóng)村的一個(gè)特殊存在形式，它是我國重要陸地生態(tài)屏障區(qū)域，是眾多跨境少數(shù)民族聚居的邊疆地區(qū)，也是被稱為我國“奶罐肉庫”的草原畜牧業(yè)重要生產(chǎn)基地。牧區(qū)的興衰不僅涉及到祖國的生態(tài)安全問題，而且也涉及到祖國邊疆的安全與穩(wěn)定以及筑牢中華民族共同體意識大局。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來經(jīng)過不斷的探索和創(chuàng)新，牧區(qū)基層治理能力和水平顯著提升。

（一）牧區(qū)基層治理的創(chuàng)新與實(shí)踐

基層是鏈接國家和群眾的橋梁，是行政末梢和服務(wù)前哨，也是國家治理的“最后一公里”，其重要性不言而喻。近年來，在自治區(qū)黨委、政府的統(tǒng)一部署和具體要求下，廣大牧區(qū)把基層治理工作放在重要位置上不斷探索和創(chuàng)新，在實(shí)踐中取得了不少引人矚目的成效。比如，針對牧區(qū)地廣人稀、牧民居住分散、服務(wù)半徑大等現(xiàn)實(shí)問題，呼倫貝爾市實(shí)行“紅色堡壘戶”黨建工作模式，錫林郭勒盟東烏旗實(shí)行“草原110”，阿巴嘎旗實(shí)行“民辦公助”性質(zhì)的互助養(yǎng)老模式，阿拉善盟進(jìn)行“三鏈”工程，赤峰市阿魯科爾沁旗黨建實(shí)行“契約化管理”模式，巴彥淖爾市試點(diǎn)實(shí)行“區(qū)直管社區(qū)體制改革”，等等。上述牧區(qū)基層治理改革在機(jī)制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和治理載體創(chuàng)新等方面效果顯著，尤其在牧區(qū)矛盾糾紛化解機(jī)制的完善、夯實(shí)牧區(qū)治理根基和提升牧區(qū)治理能力等方面取得了較好的實(shí)踐效果。

（二）牧區(qū)“三治融合”有序推進(jìn)

近年來，牧區(qū)在建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的“三治融合”現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系方面積極探索多元治理主體，不斷創(chuàng)新、綜合運(yùn)用如市場治理、網(wǎng)絡(luò)治理、自主治理等多種治理方式。在自治方面，部分牧區(qū)基層在建立健全相關(guān)制度規(guī)范和加強(qiáng)嘎查“兩委”建設(shè)的同時(shí)，建立牧民小組和嘎查事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等民間組織；制定完善《村務(wù)公開目錄》和《村規(guī)民約》；健全嘎查牧民大會(huì)“四議兩公開”制度和“三務(wù)”公開工作制度等，有效提升了牧民群眾的“說事、議事、主事”能力。在法制方面，有些牧區(qū)基層在開展牧區(qū)法制宣傳教育活動(dòng)、健全牧區(qū)公共法律服務(wù)體系、扎實(shí)開展人民調(diào)解工作和“民主法治示范嘎查”創(chuàng)建工作等方面朝著規(guī)范化、制度化、法治化方向穩(wěn)步發(fā)展，在依法治理牧區(qū)基層領(lǐng)域邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。在德治方面，部分牧區(qū)積極創(chuàng)新精神文明建設(shè)有效平臺(tái)和載體，在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、樹立牧區(qū)新風(fēng)貌、弘揚(yáng)良好家風(fēng)、社會(huì)主義核心價(jià)值觀和家庭美德教育等方面，形成了濃厚的道德文化氛圍。

二、牧區(qū)基層治理面臨的困境

作為欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)和邊疆地區(qū)，牧區(qū)基層治理具有一定的復(fù)雜性、不確定性和特殊性。由于地域差異、城鄉(xiāng)差異和經(jīng)濟(jì)差異等因素，使得牧區(qū)基層治理中存在不少亟待解決的困境和難題。

（一）基層黨建工作流于形式，“領(lǐng)頭雁”作用有待加強(qiáng)

牧區(qū)基層黨組織是離牧民群眾最近的黨的機(jī)構(gòu)，是宣傳黨的政策、了解群眾思想的最前線。兼具國家代理人與農(nóng)牧民當(dāng)家人雙重角色的基層黨員干部，作為鏈接國家和群眾的橋梁，肩負(fù)著國家政策、路線在牧區(qū)落地實(shí)施的重要使命，其重要性關(guān)乎著牧區(qū)興衰、民族團(tuán)結(jié)和國家穩(wěn)定大局。然而，有些牧區(qū)基層黨組織的黨建工作流于形式，部分基層黨員干部把主要精力放在“上傳下達(dá)”和應(yīng)付上級各種檢查或考核上，嚴(yán)重缺乏政治學(xué)習(xí)和自我能力提升。比如課題組實(shí)地調(diào)研的13個(gè)牧業(yè)嘎查雖然都規(guī)定每月至少召開1次黨員會(huì)議或集體學(xué)習(xí)活動(dòng)，但現(xiàn)實(shí)情況是黨群活動(dòng)偏少，重視程度不足，參加人數(shù)不多，形式大于實(shí)際等現(xiàn)象真實(shí)存在。另外，部分基層黨組織和黨員干部不同程度存在基層黨建工作松散，思想引領(lǐng)作用不足，群眾威望不高，“領(lǐng)頭雁”作用不強(qiáng)等現(xiàn)象。

（二）“多元治理”效果不明顯，組織動(dòng)員能力不足

牧區(qū)基層黨員和干部常年生活在一線，完全可以通過日常潛移默化地向牧民傳播黨的思想方針和群眾路線，但現(xiàn)實(shí)情況卻不盡如人意。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在牧區(qū)公共事務(wù)實(shí)施過程中“黨員干部干，牧民群眾看”的現(xiàn)象普遍存在，牧區(qū)基層治理存在政府在行動(dòng)、社會(huì)無行動(dòng)、牧民不行動(dòng)的尷尬局面，其結(jié)果往往是牧民對治理無感，政府對群眾無語，雙方都不滿意。另外，牧民普遍對公共事務(wù)的參與意愿和熱情不高，有些人只關(guān)注個(gè)人利益，對集體事務(wù)冷眼旁觀，甚至抱有“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，功利主義、利己主義等問題普遍存在。牧區(qū)組織動(dòng)員能力不足現(xiàn)象歸根結(jié)底是基層黨組織和黨員干部的群眾工作不力。

（三）形式主義抬頭，群眾工作不力

牧區(qū)嘎查干部（支部書記、嘎查長或兩委成員）一般都是沒有行政編制的鄉(xiāng)賢精英組成，同時(shí)也要兼顧自家的生產(chǎn)和生活，這就意味著他們無法把所有的精力都放在基層工作一線。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些嘎查干部由于自身能力和精力不足等原因，在基層治理工作中逐漸呈現(xiàn)出形式主義色彩，甚至還創(chuàng)造出“面子華麗、里子蒼白”的“偽創(chuàng)新”和形象工程。課題組在部分嘎查駐地門口看到掛滿灰塵的各種“景觀墻”、宣傳欄和風(fēng)化生銹的健身器械等不少“亮點(diǎn)”和樣板工程，而嘎查駐地平時(shí)卻門可羅雀，黨群活動(dòng)室和閱覽室長期掛鎖，只有上級來檢查時(shí)才會(huì)打掃干凈臨時(shí)開放。牧民普遍反映，除特殊情況（如脫貧攻堅(jiān)、疫情防控等）以外，嘎查干部平時(shí)入戶走訪、收集社情民意、協(xié)商共治和集體學(xué)習(xí)等群眾工作變得越來越少，形式主義現(xiàn)象越來越多。干群關(guān)系缺乏有機(jī)嵌合，從而導(dǎo)致基層治理懸浮于牧區(qū)之上。

（四）人才補(bǔ)充欠缺，創(chuàng)新能力不足

近年來，牧區(qū)基層干部雖然趨于年輕化趨勢，但多數(shù)“兩委”成員和基層黨員年齡結(jié)構(gòu)偏大。“老少搭配”的班子結(jié)構(gòu)雖然看似合理，但實(shí)際工作中雙方都有些“格格不入”。牧區(qū)的空心化、老齡化導(dǎo)致年輕一代急劇減少，年輕黨員更是少之又少。比如蘇尼特右旗S鎮(zhèn)B嘎查共有黨員28人，其中50歲以上老黨員占一半，而30歲以下年輕黨員只有2人，說明牧區(qū)基層明顯缺乏新鮮活力和人才補(bǔ)充。另外，入戶調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分牧民和老黨員（包括個(gè)別嘎查領(lǐng)導(dǎo)）根本不了解基層治理的基本概念，甚至把“治理”簡單地理解為“管理”，在基層治理過程中明顯缺乏科學(xué)靈活的變通能力和因地制宜的新思路，基本上按照上級要求機(jī)械地僵硬執(zhí)行相關(guān)“命令”。部分黨員干部的創(chuàng)新意識嚴(yán)重不足，創(chuàng)新舉措良莠不齊，缺乏有效的手段和方式去激活基層社會(huì)中的各治理主體和要素，普遍存在“重形式、輕實(shí)質(zhì)”和“穿新鞋走老路”等現(xiàn)象。

三、牧區(qū)基層治理的優(yōu)化路徑

牧區(qū)基層治理是一項(xiàng)復(fù)雜而漫長的過程。不同牧區(qū)的治理情況千差萬別，不同地區(qū)、不同時(shí)期、不同事務(wù)的治理要求都各不相同。這就要求牧區(qū)基層治理的重點(diǎn)在于因地制宜和實(shí)事求是，需要將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享作為治理手段。

（一）高度重視牧區(qū)基層黨建工作

“從群眾中來，到群眾中去”是我黨百年來的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作法寶。黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層治理的基本方針和最大優(yōu)勢，牧區(qū)基層治理應(yīng)通過“黨建引領(lǐng)”“政黨下鄉(xiāng)”“紅色引擎”等多項(xiàng)舉措，引導(dǎo)牧民群眾樹立正確的價(jià)值取向，提升牧區(qū)“一核多元”治理效果。牧區(qū)基層黨組織深深扎根于牧區(qū)基層組織中，要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨為人民服務(wù)的宗旨，不能偏離群眾路線，準(zhǔn)確定位、把握好方向，與群眾共商共治，在為人民服務(wù)的過程中同群眾保持密切的聯(lián)系。另外，要不斷增強(qiáng)基層黨組織凝聚力，格外重視基層黨組織的政治功能。要突出需求導(dǎo)向，尊重牧民意愿，傾聽民眾呼聲，吸納民智，將牧民需求放在首位。對于牧區(qū)黨員干部來說，政治學(xué)習(xí)和理論學(xué)習(xí)尤為重要，要不斷豐富理論學(xué)習(xí)的方式方法，切實(shí)提升牧區(qū)黨員干部個(gè)人能力和素質(zhì)。

（二）構(gòu)建“三治融合”的牧區(qū)基層治理體系

一是提升牧區(qū)基層的自治能力?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的核心就是讓農(nóng)民組織起來自己解決自己的問題，從而做到矛盾就地化解。美好生活不能“等靠要”，而應(yīng)當(dāng)由牧民群眾自己創(chuàng)造。牧區(qū)基層治理過程中需要強(qiáng)調(diào)牧民的主體地位，充分發(fā)揮出牧民的積極性、主動(dòng)性和能動(dòng)性，使其積極投入到基層治理工作當(dāng)中。要合理調(diào)整牧區(qū)基層組織工作關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、利益關(guān)系等，將牧民和嘎查集體成為利益共同體，從而有效動(dòng)員牧民群眾投入到基層治理。二是激發(fā)基層治理法治的持久性?；鶎又卫硇枰獱I造良好的法治環(huán)境，法治能夠?qū)θ罕娖鸬郊s束作用，也可以讓牧民利用法律維護(hù)自身權(quán)益。夯實(shí)牧區(qū)基層治理法治化的制度基礎(chǔ)，構(gòu)建多元化解矛盾糾紛機(jī)制，加強(qiáng)牧區(qū)基層法治人才隊(duì)伍建設(shè)，建立鄉(xiāng)村法律顧問制度，定期開展法律教育培訓(xùn)，助推牧區(qū)基層治理法治化向縱深發(fā)展。三是發(fā)揮基層治理中德治的優(yōu)勢。道德觀在牧區(qū)社會(huì)有較高的影響力。自古以來牧區(qū)傳統(tǒng)習(xí)俗和道德觀念底蘊(yùn)深厚，如生態(tài)禁忌、倫理道德、禮儀禮節(jié)和家庭觀等諸多方面牧區(qū)民眾普遍受傳統(tǒng)道德觀的有力約束。因此，有效提升牧民自我道德修養(yǎng)可對牧區(qū)基層治理起到至關(guān)重要的助推作用。

（三）大力推廣“網(wǎng)格化”基層治理模式

網(wǎng)格化管理作為數(shù)字化管理模式的一種，非常適合牧區(qū)“邊、偏、遠(yuǎn)”的基本特征。網(wǎng)格化管理有助于整合政府服務(wù)資源下沉和劃分牧區(qū)相對固定的鄰里自治單元。建立一套精細(xì)、準(zhǔn)確、規(guī)范的網(wǎng)格化綜合治理和服務(wù)體系，可向轄區(qū)牧戶提供主動(dòng)、高效、有針對性的服務(wù)，從而提高偏遠(yuǎn)牧區(qū)公共管理、綜合服務(wù)和基層治理的效率。比如蘇尼特左旗B蘇木S嘎查正在探索中的“六戶制”管理模式是以112戶家庭牧場為基礎(chǔ)，組建以6戶家庭牧場組合而成的19個(gè)六戶制共享牧場“網(wǎng)格化”治理單元，并推選出19名“六戶長”協(xié)助其管理、服務(wù)和治理工作。另外，該嘎查還規(guī)定每月2、9、20日定為嘎查“兩委”成員集中辦公日，以便現(xiàn)場為群眾排憂解難。與以往的“包戶包片”制度不同的是“網(wǎng)格化”創(chuàng)新模式不僅為轄區(qū)牧戶的資源整合、合作互助和集約化發(fā)展提供新的發(fā)展方向和思路，同時(shí)也為牧區(qū)基層治理的精細(xì)化和規(guī)范化起到較高的參考價(jià)值和實(shí)踐意義。

（四）充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在各級政府根據(jù)黨的方針路線、政策，維護(hù)社會(huì)公平公正，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。以政府主導(dǎo)充分發(fā)揮其職能，能夠更好地解決牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分問題是牧區(qū)基層治理的首要任務(wù)?；鶎诱e極發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)好其他治理主體正確發(fā)揮出各自的職能，在牧區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)均等化等方面提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。尤其在牧區(qū)醫(yī)療教育、交通水利、通信電力和社會(huì)化服務(wù)等短板領(lǐng)域加快完善，為牧民提供更好的生產(chǎn)生活條件。

四、結(jié)語

2023年入春以來，山東省“淄博燒烤”非?；馃帷?shí)際上，這座老工業(yè)城市火熱的根本原因不只是“燒烤”本身和網(wǎng)絡(luò)炒作，而是當(dāng)?shù)氐恼ㄈ撕?、上下齊心和強(qiáng)大的基層治理能力，尤其是市民發(fā)自內(nèi)心的參與熱情和政府部門線上線下一體化運(yùn)作完美結(jié)合的基層治理方法、模式?！白筒尽苯o我們的啟示不僅是旅游業(yè)和餐飲業(yè)，而是他們基層治理中“三治融合”的最佳體現(xiàn)。

基層之強(qiáng)是國家之強(qiáng)的必然基礎(chǔ)，基層安定是國家之安定的必要前提。進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)村治理的根本路徑是建立“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系，這是我國廣大鄉(xiāng)村走出治理困境，走向鄉(xiāng)村善治的必由之路。在此背景下，更加切實(shí)有效地推進(jìn)牧區(qū)基層治理將成為促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定的必然途徑，具有重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

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（作者單位：1.內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所；2.內(nèi)蒙古鴻德文理學(xué)院；3.赤峰學(xué)院資源環(huán)境與建筑工程學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉