國家電網(wǎng)公司產(chǎn)權(quán)改革后省管產(chǎn)業(yè)單位管控模式研究

肖賽蘭 劉皎潔 楊俊峰 廖藝穗 石 宇

（國網(wǎng)湖南省電力有限公司，湖南 長沙 418000）

一、課題研究的必要性及意義

（一）必要性

一是適應(yīng)國資國企改革要求。黨的二十大報(bào)告中提出“中國式現(xiàn)代化”的指導(dǎo)方針，具體到國企改革發(fā)展方面，就是要推動(dòng)建立和完善具有中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。中央深改委部署的國企改革三年行動(dòng)方案，明確要求“完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度”就是要求堅(jiān)持“兩個(gè)一以貫之”，通過制度化建設(shè)，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，進(jìn)一步完善法人治理體系，促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理高度統(tǒng)一和有機(jī)融合。

二是滿足國網(wǎng)公司省管產(chǎn)業(yè)改革需要。國家電網(wǎng)公司貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院深化國資國企改革工作部署，將啟動(dòng)新一輪的省管產(chǎn)業(yè)單位改革。改革后，省管產(chǎn)業(yè)單位需要快速適應(yīng)改革要求，深入研究并持續(xù)完善管理模式，加快由“粗放式”管理向“精益式”管理轉(zhuǎn)變，為省管產(chǎn)業(yè)單位長遠(yuǎn)穩(wěn)健發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

三是符合省管產(chǎn)業(yè)單位自身發(fā)展的需要。當(dāng)前，省管產(chǎn)業(yè)單位在管理上仍然以原主辦單位為主，人員大多來源于原主辦單位，黨組織關(guān)系、人員及業(yè)務(wù)方面都存在著“剪不斷、理不清”的復(fù)雜關(guān)系。省管產(chǎn)業(yè)單位始終游走于“體制內(nèi)”和“市場化”的邊界地帶，缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，核心競爭力不強(qiáng)，自主發(fā)展能力仍然較弱，亟需優(yōu)化管理模式，有序推進(jìn)能力建設(shè)、持續(xù)完善監(jiān)管體系、健全市場化運(yùn)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）意義

本研究嘗試提出能實(shí)現(xiàn)“放管結(jié)合”“行政監(jiān)督”與“法人治理”相結(jié)合、實(shí)現(xiàn)省管產(chǎn)業(yè)單位對內(nèi)支撐業(yè)務(wù)和對外競爭業(yè)務(wù)兩手抓兩促進(jìn)的管理模式，將省管產(chǎn)業(yè)單位打造成自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場主體，最終實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。本研究重點(diǎn)關(guān)注演進(jìn)路徑與內(nèi)部制度在省管產(chǎn)業(yè)單位平臺公司對各子（分）公司進(jìn)行集團(tuán)管控架構(gòu)選擇中的影響，探究目前省平臺公司湘能集團(tuán)對產(chǎn)權(quán)關(guān)系下的各子（分）公司“集而不團(tuán)、管而不控”的根源，同時(shí)結(jié)合錢德勒提出的“結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略”等一般路徑，梳理省管產(chǎn)業(yè)單位母子公司集團(tuán)管控模式的可能性及條件。本研究對構(gòu)建國網(wǎng)公司組織管理與集團(tuán)管控具有重要價(jià)值。

二、研究路徑和創(chuàng)新點(diǎn)

（一）研究目標(biāo)、思路和方法

本研究探究形成省管產(chǎn)業(yè)單位管理現(xiàn)狀的原因，預(yù)測本輪產(chǎn)權(quán)改革對省管產(chǎn)業(yè)單位及省公司的影響，并結(jié)合國企改革和電力行業(yè)政策導(dǎo)向，前瞻性地提出產(chǎn)權(quán)改革后對省管產(chǎn)業(yè)單位管理模式的優(yōu)化建議和影響，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合，研究省管產(chǎn)業(yè)單位管理的多種可能模式，堅(jiān)持試點(diǎn)先行和全面推進(jìn)相互促進(jìn)，進(jìn)一步完善管理模式。本研究主要采用了調(diào)研訪談、個(gè)案研究、案例分析、文獻(xiàn)閱讀、專家訪談、問卷法等方法。

（二）研究的創(chuàng)新點(diǎn)

本研究的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)體現(xiàn)如下：一是深度剖析了當(dāng)前省管產(chǎn)業(yè)單位管理模式職責(zé)，創(chuàng)新性地梳理、界定省公司與主辦單位、產(chǎn)業(yè)管理公司與省平臺、母公司與子公司職責(zé)的“三個(gè)清單”。二是探索各層級主辦單位對原所屬省管產(chǎn)業(yè)單位的實(shí)際控制權(quán)與產(chǎn)權(quán)紐帶搭建后股東產(chǎn)權(quán)與各層級省管產(chǎn)業(yè)單位自主經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。三是結(jié)合當(dāng)前省管產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，謀劃確權(quán)后對省管產(chǎn)業(yè)單位的整體管理架構(gòu)和管理模式。四是研究母子公司管理模式，界定公司治理視角與集團(tuán)管控視角的區(qū)別，并聚焦在“行政監(jiān)管”與“公司法人治理”并存情況下探索集團(tuán)管控理論創(chuàng)新研究。

三、研究內(nèi)容

（一）公司治理及公司管理理論

1.公司治理與公司管理的關(guān)系。公司治理指董事會(huì)監(jiān)督管理層的過程、結(jié)構(gòu)和聯(lián)系，公司管理則是管理人員確定目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的行動(dòng)。公司治理被看成與公司的內(nèi)在性質(zhì)、目的和整體形象有關(guān)，與該實(shí)體的重要性、持久性和誠信責(zé)任等方面有關(guān)，而公司管理則更多地與具體經(jīng)營活動(dòng)有關(guān)。企業(yè)的根本性質(zhì)在于它是一種創(chuàng)造財(cái)富的有效機(jī)制，治理和管理都是這種有效機(jī)制的組成部分。公司治理與公司管理是相互影響、相互制約的關(guān)系。管理是運(yùn)營企業(yè)，而治理則是確保這種運(yùn)營處于正確的軌道之上。研究產(chǎn)權(quán)改革后對省管產(chǎn)業(yè)單位的管理模式既要滿足國企改革建設(shè)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、健全公司法人治理體系的要求，又要實(shí)現(xiàn)對省管產(chǎn)業(yè)單位的高效管理以使其能更有市場競爭力，研究目前省管產(chǎn)業(yè)單位管理中存在的公司治理體系和行政監(jiān)督體系及運(yùn)行情況并提出改進(jìn)建議。

2.管理模式與管控模式。管理模式是在管理理念指導(dǎo)下建構(gòu)起來的、由管理方法、管理模型、管理制度、管理工具、管理程序組成的管理行為體系結(jié)構(gòu)，并將其反復(fù)運(yùn)用于企業(yè)，使企業(yè)在運(yùn)行過程中自覺加以遵守的管理規(guī)則。管控模式是指集團(tuán)對下屬企業(yè)基于集分權(quán)程度不同而形成的管控策略。集團(tuán)功能定位決定管控模式，管控模式必須與集團(tuán)功能定位相適應(yīng)。所以本研究更多地聚焦介于管理模式與集團(tuán)管控模式之間的圍繞省管產(chǎn)業(yè)單位管理的各利益相關(guān)方間的權(quán)責(zé)劃分，融合了“行政監(jiān)管”的“產(chǎn)權(quán)管理”集團(tuán)管控體系。

（二）企業(yè)集團(tuán)、集團(tuán)管控及集團(tuán)管控模式理論

1.企業(yè)集團(tuán)化運(yùn)作的優(yōu)勢。企業(yè)以集團(tuán)的方式進(jìn)行組織運(yùn)作能為企業(yè)帶來“規(guī)模效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)”。例如，在生產(chǎn)協(xié)同方面，集團(tuán)企業(yè)往往比單個(gè)企業(yè)更有能力進(jìn)行技術(shù)研發(fā)和新產(chǎn)品開發(fā)。在人才協(xié)同方面，集團(tuán)化運(yùn)作不僅有助于各下屬企業(yè)科學(xué)、合理地利用人力資源，還能通過集團(tuán)內(nèi)人力資源整合與配置放大企業(yè)的人力資源開發(fā)能力，降低人力資源的平均開發(fā)成本，實(shí)現(xiàn)知識、技能、經(jīng)驗(yàn)的共享，提高企業(yè)集團(tuán)人力資源的整體產(chǎn)出水平。

2.集團(tuán)管控模式的選擇依據(jù)。管控模式的選擇受多種因素影響，但較重要的影響因素是該業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略地位、發(fā)展階段及總部的資源能力三個(gè)方面，首先根據(jù)業(yè)務(wù)單位的戰(zhàn)略地位對管控模式進(jìn)行初步劃分，然后再根據(jù)業(yè)務(wù)單位發(fā)展階段以及總部的資源能力進(jìn)一步明確管控模式。通常業(yè)務(wù)地位越高、業(yè)務(wù)處于發(fā)展的初期、總部在該業(yè)務(wù)上的資源能力越強(qiáng)則越傾向于采用集權(quán)的管控模式。

（三）省管產(chǎn)業(yè)單位現(xiàn)狀分析

1.省管產(chǎn)業(yè)單位管理中存在的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和管理盲區(qū)。一是頂層設(shè)計(jì)重大法律風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在關(guān)聯(lián)公司人格混同風(fēng)險(xiǎn)，行政監(jiān)管與產(chǎn)權(quán)管理（公司法人治理）糾纏在一體，日常管理事務(wù)中出現(xiàn)管理責(zé)任主體混亂、管理界限不夠清晰的情況。二是具體業(yè)務(wù)層面存在重大法律風(fēng)險(xiǎn)。包括產(chǎn)權(quán)改革風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)拓展風(fēng)險(xiǎn)、物資管理風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)收賬款回收風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)、工程分包風(fēng)險(xiǎn)、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、改革人員安置勞動(dòng)爭議、公司制改革風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)權(quán)交易事項(xiàng)等。三是重大管控空白。例如，從湘能集團(tuán)（產(chǎn)業(yè)管理公司）對省管產(chǎn)業(yè)單位具體事項(xiàng)的監(jiān)管來看，湘能集團(tuán)母子公司相關(guān)的三會(huì)一層（股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級管理層）管理事項(xiàng)歸口部門需要明確，對省管產(chǎn)業(yè)單位公司法人治理體系的建設(shè)和運(yùn)行情況缺乏整體的統(tǒng)籌監(jiān)督管理，缺乏最基本的臺賬管理。

2.省管產(chǎn)業(yè)單位行政型治理的弊端。一是行政型治理導(dǎo)致監(jiān)管越位缺位并存。日常經(jīng)營受到主辦單位各職能部門的管理，重大事項(xiàng)無人負(fù)責(zé)，嚴(yán)重影響了省管產(chǎn)業(yè)單位的正常經(jīng)營和改革發(fā)展。二是行政型治理抑制企業(yè)活力。行政型治理模式下，省管產(chǎn)業(yè)單位缺少經(jīng)營自主權(quán)，對自身發(fā)展缺少規(guī)劃也無法規(guī)劃，大部分省管產(chǎn)業(yè)無法建立市場化經(jīng)營機(jī)制，難以應(yīng)對激烈的市場競爭。三是行政型治理導(dǎo)致自身管理水平低。主辦單位參照本企業(yè)制度對省管產(chǎn)業(yè)單位進(jìn)行管理，導(dǎo)致省管產(chǎn)業(yè)單位自身制度建設(shè)失去必要性，已制定的制度無法剛性執(zhí)行。

（四）產(chǎn)權(quán)改革后省管產(chǎn)業(yè)單位管理模式的改進(jìn)建議

1.更新行政管理理念，調(diào)整黨組織隸屬關(guān)系和三會(huì)一層制度。更新行政型管理理念。打破主業(yè)單位是原集體企業(yè)的主辦單位和上級監(jiān)管單位的慣性認(rèn)知，優(yōu)化省管產(chǎn)業(yè)單位與各級主業(yè)單位之間的關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)制，形成平等互利的業(yè)務(wù)協(xié)作合作關(guān)系，在省公司層面和國家電網(wǎng)系統(tǒng)內(nèi)部形成戰(zhàn)略協(xié)同和業(yè)務(wù)協(xié)同，同時(shí)又能滿足監(jiān)管要求。調(diào)整黨組織隸屬關(guān)系或權(quán)責(zé)分工。突破當(dāng)前的人才管理權(quán)限和干部管理權(quán)限，理順各省管產(chǎn)業(yè)單位與地市級及縣級主業(yè)單位（原主辦單位）的黨組織隸屬關(guān)系，或重新劃分各責(zé)任主體黨組織權(quán)責(zé)分工，強(qiáng)化重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司作為集團(tuán)公司對各子公司的人事管理權(quán)限和重大事項(xiàng)決策權(quán)限。重新設(shè)計(jì)省管產(chǎn)業(yè)單位法人治理三會(huì)一層運(yùn)作機(jī)制。從頂層設(shè)計(jì)健全各項(xiàng)管理機(jī)制，重新設(shè)計(jì)對省管產(chǎn)業(yè)單位法人治理三會(huì)一層的操作指引，為優(yōu)化省管產(chǎn)業(yè)單位法人治理管理模式提供保障。

2.確定省公司與產(chǎn)業(yè)管理公司的功能定位及權(quán)責(zé)界限。采取“戰(zhàn)略+財(cái)務(wù)”管控模式。依據(jù)國網(wǎng)產(chǎn)權(quán)改革方案，省公司對重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司采取“戰(zhàn)略+財(cái)務(wù)”管控。重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司及各級市場化單位定位于戰(zhàn)略執(zhí)行和資產(chǎn)經(jīng)營層面，注重提質(zhì)效、拓市場、合規(guī)經(jīng)營、創(chuàng)造價(jià)值，通過法人治理落實(shí)股東意志、增強(qiáng)競爭能力、提高資產(chǎn)績效。權(quán)責(zé)界限界定。確定省公司與重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司、產(chǎn)業(yè)歸口部門功能定位及管理權(quán)責(zé)界限分工示意圖如下（見圖1）。

圖1 省公司與重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司權(quán)責(zé)界限圖

3.構(gòu)建產(chǎn)業(yè)管理公司對各級省管產(chǎn)業(yè)單位的管控體系總體框架。完善產(chǎn)業(yè)管理公司集團(tuán)總部職能定位。做好管理、服務(wù)加賦能，逐步增加其戰(zhàn)略和財(cái)務(wù)管控總部職能，強(qiáng)化省管產(chǎn)業(yè)板塊的協(xié)同整合，提高省管產(chǎn)業(yè)整體的市場競爭力。

構(gòu)建重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司對下屬子公司的集團(tuán)管控體系框架。通過法律線、管理線梳理權(quán)力清單，構(gòu)建完整的管控體系，以實(shí)現(xiàn)對分子公司的有效管理，對省管產(chǎn)業(yè)單位的管控體系體框架如圖2所示。

圖2 集團(tuán)管控體系框架

4.構(gòu)建與產(chǎn)權(quán)關(guān)系相適應(yīng)的管理關(guān)系。重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司對子公司建立與產(chǎn)權(quán)關(guān)系相適應(yīng)的管理關(guān)系。壓實(shí)管理責(zé)任，通過多層次公司法人治理體系和集團(tuán)管控體系，真正對省管產(chǎn)業(yè)單位板塊的集團(tuán)集約化管理起到作用。與產(chǎn)權(quán)關(guān)系相適應(yīng)的管理關(guān)系，依據(jù)黨組織關(guān)系或分工不同可分為如下三種：不調(diào)整黨組織關(guān)系和干部管理權(quán)（見圖3），完全由重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司對子公司進(jìn)行黨組織管理和干部管理（見第12頁圖4），由重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司和原主辦單位對子公司進(jìn)行黨組織管理和干部管理（見第12頁圖5）。

圖3 被動(dòng)型管理關(guān)系

圖4 獨(dú)立型管理關(guān)系

圖5 混合型管理關(guān)系

5.加強(qiáng)重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司法人治理管控。作為省管產(chǎn)業(yè)單位、省平臺企業(yè)的產(chǎn)業(yè)管理公司是地市級平臺企業(yè)的出資人和股東，應(yīng)按照公司法要求履行股東職責(zé)，創(chuàng)新監(jiān)管模式，完善企業(yè)章程，健全黨組織、“三會(huì)一層”及其議事規(guī)則，通過外派董事、監(jiān)事、高級管理人員和黨委成員等方式，參與各子公司企業(yè)決策、監(jiān)督和管理。對各子公司的治理管控進(jìn)行深度設(shè)計(jì)，挖掘管控子公司的法定權(quán)力，保障企業(yè)安全擴(kuò)張規(guī)模，降低發(fā)展成本，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)。

6.強(qiáng)化母子公司差異化集團(tuán)管控?？傮w上對地市級平臺企業(yè)進(jìn)行弱管控，對縣級省管產(chǎn)業(yè)單位進(jìn)行強(qiáng)管控。地市級平臺市場競爭能力較強(qiáng)，對主業(yè)單位依賴較少，可減少地市級主業(yè)單位對各地市級平臺公司的管理，加大授權(quán)；而縣級單位面臨地域空間小、市場機(jī)會(huì)少，對主業(yè)單位依賴較大，市場競爭能力較弱，可由主業(yè)單位對其進(jìn)行強(qiáng)化管控。實(shí)現(xiàn)“放管結(jié)合”做好對地市級平臺企業(yè)等子公司的管理權(quán)責(zé)劃分。依據(jù)各個(gè)省管產(chǎn)業(yè)單位的自身業(yè)務(wù)類型和業(yè)務(wù)拓展情況、戰(zhàn)略地位、經(jīng)營能力、企業(yè)發(fā)展階段與主業(yè)依賴程度等因素進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)。管控權(quán)責(zé)劃分模型如圖6所示。

圖6 管控權(quán)責(zé)劃分模型

四、研究結(jié)論及改進(jìn)方向

本研究深入探討了國網(wǎng)省管產(chǎn)業(yè)單位行政型治理的歷史原因和關(guān)鍵因素，分析了本輪產(chǎn)權(quán)改革對省管產(chǎn)業(yè)單位發(fā)展的影響，提出了產(chǎn)權(quán)改革后對省管產(chǎn)業(yè)單位的管控模式。本研究成果對于賦能省管產(chǎn)業(yè)、解決國網(wǎng)省管產(chǎn)業(yè)單位現(xiàn)存問題、助力形成確權(quán)后的新管控模式具有積極意義；同時(shí)對于進(jìn)一步深化國企改革也具有一定參考價(jià)值。

本研究仍有提升空間，具體改進(jìn)方向如下：一是考慮落地性，在改革后的過渡期內(nèi)，可能仍然需要借助各層級主業(yè)單位參與對省管產(chǎn)業(yè)單位的管理，具體協(xié)同管理方式需要經(jīng)過深入調(diào)研論證以規(guī)避潛在法律風(fēng)險(xiǎn)。二是要加強(qiáng)完善省管產(chǎn)業(yè)單位各層級法人治理體系建設(shè)及實(shí)際履職能力提升。三是明確對重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司的定位，深入思考梳理產(chǎn)權(quán)改革重組后的產(chǎn)業(yè)管理公司的戰(zhàn)略思路，給出更精準(zhǔn)定位，依據(jù)省管產(chǎn)業(yè)單位的具體情況進(jìn)行精準(zhǔn)的差異化管控設(shè)計(jì)。