區(qū)域協(xié)同立法的路徑研究

文 蔡雪華

習近平總書記在中央人大工作會議的重要講話，明確提出建立健全區(qū)域協(xié)同立法、流域立法、共同立法工作機制。近年來，全國人大常委會鼓勵各地探索開展區(qū)域協(xié)同立法，京津冀、長三角、粵港澳、成渝地區(qū)等一些跨?。ㄊ校﹨^(qū)域和省內(nèi)市際區(qū)域率先探索開展區(qū)域協(xié)同立法協(xié)作，形成了一批區(qū)域協(xié)同立法成果。圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加強區(qū)域協(xié)同立法，提高地方立法質量和效率，已成為地方立法探索的新趨勢新模式。

一、區(qū)域協(xié)同立法的定位、意義和主要模式

（一）區(qū)域協(xié)同立法是立法方式上的新進展

一般而言，區(qū)域協(xié)同立法是指一定區(qū)域內(nèi)兩個或兩個以上的立法主體按照各自的立法權限和立法程序，根據(jù)各方達成的立法協(xié)議，對共同關注的事項和共同認可的文本分別進行立法的行為。新修改的地方組織法第十條第三款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設區(qū)的市、自治州的人民代表大會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。”第四十九條第三款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。”

（二）區(qū)域協(xié)同立法的重要意義

一是貫徹習近平法治思想，全面推進依法治國的重要實踐。習近平總書記指出：“全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命?！眳^(qū)域協(xié)同立法注重突出地方特色，有效解決因為行政區(qū)劃而形不成政策制度合力的問題，既是適應區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展應運而生的一種新的地方立法形式，也是深化全面依法治國實踐的時代要求、必然選擇。

二是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。習近平總書記強調(diào)，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。國家治理現(xiàn)代化的一個核心內(nèi)容是地方社會治理現(xiàn)代化。通過區(qū)域協(xié)同立法，構建區(qū)域治理法律和制度體系，規(guī)范中央與地方政府以及地方政府之間的交互關系，完善各項制度安排，以此提升區(qū)域治理能力，是實現(xiàn)區(qū)域治理現(xiàn)代化的首要選擇。

三是推進國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制度保障。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及跨區(qū)域的重大改革，而重大改革都要于法有據(jù)。加快區(qū)域協(xié)同立法，為區(qū)域治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律指引和保障，促進資源公平分配利用，遏制地方保護主義，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的題中應有之義。

四是加強人大在立法工作中的主導地位的有益探索。在協(xié)同立法中，人大及其常委會一般作為牽頭部門，主導著協(xié)同立法實踐。有些地方人大常委會還組建了協(xié)同立法領導小組和工作專班，對法規(guī)項目全程領導、全程推動、全面負責，有力凸顯了人大在立法中的主導作用。

五是彌補地方立法能力不足的有效途徑。區(qū)域協(xié)同范圍內(nèi)的各地市，共享立法經(jīng)驗和制度，共享立法基地和智庫，共享立法聯(lián)系點和工作平臺，共享立法成果，有效節(jié)約了立法資源和成本，提高了立法效率和質量，彌補了中央和地方立法的供應不足。

（三）區(qū)域協(xié)同立法實踐中的幾種模式

1.?。▍^(qū)、市）間協(xié)同立法

（1）京津冀協(xié)同立法。自2014年起，京津冀三地人大先后出臺了《關于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》等協(xié)同立法規(guī)范性文件，形成了建立聯(lián)席會議機制、協(xié)商溝通機制、立法規(guī)劃協(xié)同機制、法規(guī)清理常態(tài)化機制、學習借鑒交流機制等內(nèi)容的立法協(xié)同機制。

（2）長三角協(xié)同立法。2014年，滬蘇浙皖共同推進大氣污染防治地方立法，三省一市采取互補型立法協(xié)作模式，共同協(xié)商確定示范性條款文本。同時，在各自制定或修改的大氣污染防治條例中，均以專章規(guī)定“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”，明確聯(lián)防聯(lián)控。

（3）川渝協(xié)同立法。2020年，川渝兩省市人大常委會簽訂《關于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的合作協(xié)議》，在優(yōu)化營商環(huán)境、保障鐵路運營安全、推進嘉陵江生態(tài)環(huán)境保護等方面開展協(xié)同立法。2021年11月，四川省、重慶市針對加強嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護分別制定了條例、作出了決定，首開協(xié)同立法“條例”+“決定”新模式。

2.跨省域城市間協(xié)同立法

2022年8月，南京市人大常委會會議審議通過了《南京市人民代表大會常務委員會關于加強長江江豚保護的決定（草案）》。江蘇省鎮(zhèn)江市、安徽省馬鞍山市也同步將內(nèi)容相同的《草案》提請本市人大常委會審議。這是南京都市圈城市首次跨省域協(xié)同立法。

3.省內(nèi)市際協(xié)同立法

2021年，汕頭、潮州、揭陽三市協(xié)同制定潮劇保護傳承條例。2022年9月1日，汕頭、潮州、揭陽三市人大常委會法工委共同簽署《關于開展三市協(xié)同立法的合作協(xié)議》，這是繼廣州、佛山2021年簽署加強協(xié)同立法工作的協(xié)議后，廣東又一組地市簽署相關協(xié)議。

4.省市協(xié)同立法

2022年，廣東省人大常委會在全國率先就推動地方菜發(fā)展開展立法，創(chuàng)新采用“1+N”省市協(xié)同立法模式，由省人大常委會制定粵菜發(fā)展促進條例，汕頭、佛山、梅州、江門、潮州等市人大常委會根據(jù)地方特色，同步推進廣府菜、潮汕菜（潮州菜）、客家菜發(fā)展促進條例，首開省與所轄市不同層級主體協(xié)同立法之先河，形成一個省級主體對多個市級主體的新模式。

二、協(xié)同立法的現(xiàn)實難題

（一）“人大主導”與“政府依托”的立法工作格局還未形成

各地開展協(xié)同立法以來，參與的主體多限于各地人大常委會及其法制工作機構，各地政府及部門一般主要負責為立法項目提建議或協(xié)助條例起草，一定程度上影響了協(xié)同立法對實際需求的全面掌握?，F(xiàn)有地方政府規(guī)章很少涉及協(xié)同內(nèi)容，政府間協(xié)同更多體現(xiàn)為簽署合作備忘錄和框架協(xié)議形式，上升為具有協(xié)同發(fā)展性質和政府規(guī)章和地方性法規(guī)的極少。

（二）區(qū)域利益糾紛協(xié)調(diào)機制尚未形成

區(qū)域協(xié)同立法的核心追求是通過地方治理權的合作，妥善分配發(fā)展紅利和成本，合理調(diào)協(xié)利益沖突和競爭。然而，區(qū)域內(nèi)各獨立主體政治地位、經(jīng)濟實力、社會發(fā)展等的強弱不均和特殊需求等，有可能產(chǎn)生分歧甚至沖突。

（三）協(xié)同立法事項的范圍仍較為局限

當前最主要的區(qū)域協(xié)同立法集中于大氣污染、水污染防治等環(huán)保領域。比如京津冀、長三角、南京都市圈等協(xié)同立法，生態(tài)環(huán)境保護是三大率先突破重點領域之一，但在一些重點交界地域、重要發(fā)展領域的協(xié)同發(fā)展難度大、矛盾多，協(xié)同立法推進緩慢。

（四）協(xié)同立法的方式仍較為松散

協(xié)同立法在實踐中的做法主要有：簽訂有關立法協(xié)作協(xié)議，由各行政區(qū)域的立法主體作出一致規(guī)定或分別出臺相關文件；對立法規(guī)劃、立法計劃和立法中的具體內(nèi)容進行溝通協(xié)商；定期或不定期召開區(qū)域協(xié)同立法的聯(lián)席會議；對一些區(qū)域性的立法項目共同研究等。這些方式不具備剛性特點，依賴于協(xié)同各方的契約精神，且缺乏體系性和連貫性。

三、區(qū)域協(xié)同立法的原則

（一）堅持黨的領導。地方黨委要加強黨對協(xié)同立法工作的領導，在統(tǒng)籌協(xié)同立法安排，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題。針對重要協(xié)同立法項目，黨委可成立立法協(xié)調(diào)臨時機構。地方人大及其常委會要始終堅持黨對立法工作的領導，及時向黨委報告協(xié)同立法工作情況，積極爭取黨委支持。

（二）堅持法制統(tǒng)一原則。要在立法時吃透中央精神、找準政策取向，準確厘清協(xié)同立法領域，確保協(xié)同立法方向正確。要嚴格遵循地方立法權限和程序，對法律、行政法規(guī)中的一些具體規(guī)定作出改變，必須取得國家的認可，對有些法律保留的事項，只有在全國人大常委會明確授權的情況下，才可以進行協(xié)同立法。

（三）堅持全過程人民民主。通過協(xié)同立法修法，為區(qū)域發(fā)展全過程人民民主、維護社會公平正義、實行人民當家作主提供更加有效的制度保障。同時，要在協(xié)同立法工作中不斷拓展和健全人民群眾有序參與立法、表達意愿關切的途徑形式，使每項立法都建立在堅實的民意基礎之上。

（四）堅持求同存異。要充分考慮各主體間經(jīng)濟、社會發(fā)展水平、行政執(zhí)法能力、法治水平等現(xiàn)實因素。要根據(jù)當?shù)貙嶋H靈活采取協(xié)同立法模式，不盲目追求內(nèi)容或形式上的一致性。例如前文提到川渝開展嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法所采用的“四川條例+重慶決定”模式，即是充分考慮兩地立法實際而作出的模式創(chuàng)新。

四、推進區(qū)域協(xié)同立法的一些意見建議

（一）強化上級立法主體對下級區(qū)域協(xié)同立法活動的指導支持力度。區(qū)域協(xié)同立法項目在立項前應向共同的上級人大常委會或上級政府報備，積極爭取上級人大常委會的提前介入、全程指導，對協(xié)同發(fā)展中無權或無法協(xié)同的立法項目以及在全省、全國具有共性的立法事項，積極向上級人大常委會匯報，爭取上級人大常委會列入立法計劃。上級人大常委會可明確專門機構負責協(xié)同立法協(xié)調(diào)工作，或建立一個專門的、長期穩(wěn)定的機構作為協(xié)同立法的運作平臺，具體開展協(xié)同立法的工作。

（二）處理好發(fā)揮人大主導與發(fā)揮政府基礎性作用的關系。地方人大及其常委會應加強與上下級、同級人大及其常委會之間的溝通聯(lián)系，主動互通立法規(guī)劃計劃、重點項目進展情況和立法協(xié)同相關工作推進情況。要建立人大和政府之間的協(xié)同立法工作機制，實現(xiàn)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的協(xié)調(diào)與銜接。地方政府及司法部門應盡快建立立法工作協(xié)同機制，適時將地方政府之間簽訂的框架性協(xié)議的主要內(nèi)容轉化為政府規(guī)章。

（三）強化機制協(xié)同。要建立健全與協(xié)同發(fā)展相互適應、相互支撐、相互促進的協(xié)同立法工作機制，使之系統(tǒng)化、制度化、常態(tài)化。

1.信息共享機制。一是建立統(tǒng)一的區(qū)域性法律信息網(wǎng)，所收入的內(nèi)容應至少包括各地五年立法規(guī)劃，年度立法計劃，相同立法主題的立法進展和法規(guī)、規(guī)章制定情況，區(qū)域內(nèi)已完成和正在開展的協(xié)同立法項目進展情況，區(qū)域內(nèi)立法工作經(jīng)驗和立法成果等信息。二是定期或不定期召開立法工作交流會。

深圳灣大橋（資料圖片）

2.立法工作聯(lián)席會議機制。同級立法主體之間根據(jù)協(xié)同立法項目成立聯(lián)席會議，定期召開聯(lián)席會議，并邀請相關立法起草部門，研究協(xié)商立法具體問題、確定協(xié)同立法項目、協(xié)調(diào)立法重大利益、解決協(xié)同立法難點焦點問題等工作。

3.法規(guī)清理機制。對不符合區(qū)域協(xié)同發(fā)展的地方性法規(guī)、政府規(guī)章等規(guī)范性文件做到及時發(fā)現(xiàn)，并及時將信息與協(xié)同各方的地方人大、政府交流共享、共同研究、統(tǒng)一修改?？商剿鏖_展交叉?zhèn)浒笇彶椤?/p>

4.監(jiān)督協(xié)作機制。在積極探索協(xié)同立法的同時，一些地方還進行了協(xié)同執(zhí)法檢查等，為區(qū)域深度合作提供了有力的制度保障。可在推動協(xié)同立法向協(xié)同監(jiān)督拓展上深挖潛力，推動執(zhí)法監(jiān)督的協(xié)作、代表相互視察的協(xié)作、討論決定重大事項的協(xié)作等工作。

（四）在立法項目選擇上堅持“小切口”“先易后難”。在選擇協(xié)同立法項目時，應堅持“小切口”，先易后難，優(yōu)先安排調(diào)整對象相對單一、利益關系相對簡單、共性需求關聯(lián)性高、群眾呼聲強烈的立法項目。對于一些急需立法的項目，可以探索先采取共同出臺相關決定、立法解釋等方式。

（五）廣泛征求意見。一是及時廣泛征求政府有關部門意見建議，在起草過程中，應通過書面或召開座談會等方式及時廣泛征求政府有關部門意見建議。二是擴大公眾參與，建立完善的公眾參與機制，充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點、代表聯(lián)絡站的作用，廣泛征求人大代表和社會公眾的意見建議。三是重視社會組織作用，讓學術團體、科研機構或行業(yè)協(xié)會等參與到協(xié)同立法中來，做好立法征求意見、立法聽證、立法論證和立法風險評估。

（六）加強對立法效果的跟蹤評估。適時開展立法后評估，可分別就某項協(xié)同立法法規(guī)進行全面評估，也可以對部分協(xié)同立法條款進行單項評估，從而檢驗協(xié)同立法效果，為今后立法提供參考。

（七）加強理論研究。強化協(xié)同研究，選擇一些系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的地方立法課題，借助人大制度研究會、法學會、高等院校、法學研究機構等平臺專家資源力量，聯(lián)合開展協(xié)同立法研究，努力形成一批高質量、可應用的研究成果，為推進區(qū)域協(xié)同立法奠定扎實理論基礎。

五、關于粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法的延伸思考

粵港澳大灣區(qū)有“9+2”市，“一國兩制、三個關稅區(qū)、三種法律制度”，內(nèi)地9市也各有立法權，由于基本制度、發(fā)展水平、管理理念、思維方式等方面的差異，實現(xiàn)立法協(xié)同實屬不易。但粵港澳大灣區(qū)與其他的灣區(qū)最大的不同也在于這些制度的差異。開展區(qū)域協(xié)同立法，應充分利用和尊重這些規(guī)則和差異，通過制度協(xié)同轉化為新的優(yōu)勢，而不是簡單地去對接規(guī)則和抹平差異。當前，理論界與實務界關于粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法的研究方向，主要集中于加強制度頂層設計，建立大灣區(qū)立法協(xié)同機構，召開協(xié)同立法聯(lián)席會議，就協(xié)同機制達成協(xié)議或形成制度性文件等。然而，如何打破區(qū)域法制壁壘，突破政治、司法和社會文化等障礙，確立共同的立法和執(zhí)法標準，加強立法協(xié)同、執(zhí)法合作和司法協(xié)助，還需要進一步研究。