我國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平研究

王振振　董克用

摘 要：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在經(jīng)歷制度全覆蓋后，下一步將進(jìn)入全面提質(zhì)增效階段，這也是“十四五”期間我國社會(huì)保障改革的目標(biāo)之一。城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度待遇端的重要組成，是應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的產(chǎn)物，現(xiàn)因其待遇水平“低”而引發(fā)社會(huì)關(guān)注，但關(guān)于“是不是真的低”、“應(yīng)該提升到什么樣的水平”等問題尚未形成共識(shí)。為此，在構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)人+消費(fèi)支出比例法”組合模型，測(cè)算出?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的基礎(chǔ)上，運(yùn)用方差分析法對(duì)我國大陸31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平進(jìn)行評(píng)估與分析。研究發(fā)現(xiàn)：第一，十余年間，各地區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平不斷提升，但地區(qū)間的差異也逐漸擴(kuò)大；第二，目前只有上海、北京的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平實(shí)現(xiàn)了?；?，其余大陸29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）均未實(shí)現(xiàn)?；?；第三，和2010年相比，2020年僅有北京、上海、江蘇、浙江、廣東、西藏、青海7省份的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障能力沒有下降，其余省份不升反降；第四，和東、中部地區(qū)相比，未來西部地區(qū)更容易實(shí)現(xiàn)?；镜闹贫饶繕?biāo)。最后，從統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金認(rèn)知、單獨(dú)建制、待遇調(diào)整以及財(cái)政支持等方面提出未來發(fā)展的方向與建議，為各地區(qū)優(yōu)化城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇提供決策參考與依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金；?；荆徽咴u(píng)估；發(fā)展方向

中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-4149（2023）06-0001-18

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.054

一、問題的提出

伴隨人口老齡化進(jìn)程的加速和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老問題已成為我國積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)與難點(diǎn)［1］。為有效解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，2009年國務(wù)院開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”），以保障農(nóng)村居民年老時(shí)的基本生活（簡(jiǎn)稱“保基本”）；2014年將其與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)了制度的公平性、流動(dòng)性以及可持續(xù)性。經(jīng)十余年實(shí)踐，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得諸多成績(jī)，但也存在不足，特別是待遇端的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分（ 從待遇端來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成。）。之所以城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金受到關(guān)注與重視，主要是城鄉(xiāng)居民個(gè)人賬戶養(yǎng)老金因?yàn)橹贫壤U費(fèi)年限短、積累有限，使得城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要依靠城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金［2］。然而，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平能否實(shí)現(xiàn)保基本卻受到質(zhì)疑，如《人民日?qǐng)?bào)》引安徽籍農(nóng)民工李虹所說，“農(nóng)保養(yǎng)老金，有比沒有強(qiáng)。雖然已經(jīng)參保了，可算算賬，將來真不能靠這點(diǎn)養(yǎng)老金生活”（人民日?qǐng)?bào).81元養(yǎng)老金如零花錢 居民養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)4年未上調(diào)［EB/OL］.［2014-03-14］.https：//finance.sina.com.cn/china/20140314/033118504098.shtml.），等等。因此，有必要對(duì)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平能否實(shí)現(xiàn)?；具M(jìn)行評(píng)估與反思。政策評(píng)估是國家治理體系的重要組成部分，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中具有重要地位［3］。在這樣的大背景下，對(duì)我國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平進(jìn)行評(píng)估具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

學(xué)術(shù)界圍繞城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金能否實(shí)現(xiàn)?；咀隽艘幌盗刑接懀形葱纬晒沧R(shí)，大致可分為兩種觀點(diǎn)。一方面，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)在絕大多數(shù)省份的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金只承擔(dān)了小部分養(yǎng)老責(zé)任，尚且無法滿足城鄉(xiāng)老年人的基本生活需要。如張思鋒和張文學(xué)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村居民所期望的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平是現(xiàn)行政策所規(guī)定待遇水平的7.07倍［4］；王立劍和葉小剛以老年居民的基本生活需求為導(dǎo)向測(cè)算出城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金目標(biāo)水平，并認(rèn)為現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平難以實(shí)現(xiàn)保基本［5］；于建華和薛興利等也認(rèn)為，目前過低的基礎(chǔ)養(yǎng)老金難以保障老年人的基本生活［6］，甚至低水平的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金在某種意義上淪落成為“零花錢”，制度本身目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到［7-10］。另一方面，有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以實(shí)現(xiàn)?；?，如沈毅和杜曉宇認(rèn)為城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金能滿足農(nóng)村低收入農(nóng)戶用于食品消費(fèi)的全部現(xiàn)金支出［11］；邊恕和孫雅娜等認(rèn)為現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的初始給付水平還是具有一定適度性的［12］。可以看出，同一研究對(duì)象卻存在差異化的觀點(diǎn)。未來要想更好地保障農(nóng)村老年人的基本生活，在理論上對(duì)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的認(rèn)知形成共識(shí)是重要前提。

在現(xiàn)實(shí)需求緊迫和理論研究不足的雙重背景下，本文回顧了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金演進(jìn)歷程，分析了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平現(xiàn)狀；在目標(biāo)獲取模型指導(dǎo)下，對(duì)我國大陸31個(gè)省（自治區(qū)/直轄市）的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇進(jìn)行評(píng)估與分析；研判城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金未來可能的發(fā)展方向。本文的貢獻(xiàn)可能體現(xiàn)在：一是構(gòu)建了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金?；镜拇鰷y(cè)算模型，為地區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇確定與調(diào)整提供借鑒；二是明確了未來地區(qū)實(shí)現(xiàn)?；镜碾y易程度，為優(yōu)化地區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇提供決策參考；三是厘清了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬于“零支柱”范疇，發(fā)揮著普惠型的兜底保障作用。

二、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度的演進(jìn)歷程

為更好地了解城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，本文結(jié)合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演進(jìn)歷史，將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的演進(jìn)歷程分為三個(gè)階段，具體如下。

1. “老農(nóng)保”試點(diǎn)、建立與制度停滯

1949年以來，農(nóng)民在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)一直游離在社會(huì)保障制度之外。直到20世紀(jì)80年代，家庭養(yǎng)老功能不斷退化，黨中央開始將注意力轉(zhuǎn)向采用社會(huì)保險(xiǎn)的方式來解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。1986年初，“七五”計(jì)劃強(qiáng)調(diào)要“抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度”，1986年10月，民政部等有關(guān)部委確定了農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的主要任務(wù)。1990年7月，國務(wù)院明確了民政部為農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的主管部門。1991年6月，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（簡(jiǎn)稱“老農(nóng)?！保?，次年正式實(shí)施，在實(shí)施之初成效顯著，而后受諸多因素影響，導(dǎo)致了基金支付風(fēng)險(xiǎn)增加。1998年8月3日，時(shí)任國務(wù)院副總理的溫家寶對(duì)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組上報(bào)的《對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同意見》作出批示，指出“農(nóng)村目前尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件”。同年，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由民政部移交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部。勞動(dòng)和社會(huì)保障部在推動(dòng)審計(jì)工作改革過程中發(fā)現(xiàn)安徽、福建等省的“老農(nóng)?！闭咭约肮芾泶嬖趩栴}并反映到國務(wù)院。國務(wù)院高層對(duì)于“老農(nóng)?！眴栴}給予重點(diǎn)關(guān)注，1999年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組〈保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案〉的通知》，要求“對(duì)老農(nóng)保制度進(jìn)行清理整頓，停止接收新業(yè)務(wù)”。

2. “新農(nóng)保”試點(diǎn)與基礎(chǔ)養(yǎng)老金起源

“老農(nóng)?！闭弑唤型?，但是政府探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的腳步卻從未停止。2000年以來，農(nóng)村人口老齡化程度逐步提高，傳統(tǒng)家庭和土地保障功能逐漸弱化，倒逼中央政府要重視農(nóng)村的養(yǎng)老問題。原勞動(dòng)和社會(huì)保障部先后組成20多個(gè)調(diào)研組，赴全國30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）的200多個(gè)縣市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度符合農(nóng)民心愿。2002年中央提出“在有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”。2003年11月，時(shí)任國務(wù)院副總理的回良玉作出重要批示：“建立全國農(nóng)村社會(huì)保障體系是十分必要的德政之舉?！睍r(shí)任國務(wù)院總理溫家寶作出批示：“可在有條件的地方積極探索，注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?！蓖?1月，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》。在政府大力支持下，各地開始探索建立農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度并形成了各具特色的地方模式，代表性的模式包括“張家港模式”、“北京模式”、“東莞模式”和“寶雞模式”等［13］。在眾多地方模式中，“寶雞模式”最終成為中央政府直接借鑒對(duì)象，并成為全國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┱咴圏c(diǎn)的范本，“寶雞模式”中“養(yǎng)老補(bǔ)貼”成為我國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的制度起源。

3. “城鄉(xiāng)居保”建立與基礎(chǔ)養(yǎng)老金定型

2008年黨的十七屆三中全會(huì)確立了與“寶雞模式”相同的籌資模式。2009年國務(wù)院在全國開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，確定了“新農(nóng)保”支付結(jié)構(gòu)分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分，“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”在制度中被正式提出。2011年6月7日，《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》明確了城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在支付結(jié)構(gòu)上和新農(nóng)保一致，也分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分。2014年2月，國家頒布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，決定將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“城居?！保┖喜ⅲ⒘私y(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，作為待遇端的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度也趨于定型。

通過梳理城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金政策的演進(jìn)過程，初步得出以下幾個(gè)結(jié)論：第一，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金經(jīng)歷了“農(nóng)村居民財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼”、“農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”、“農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”共存以及現(xiàn)階段基本定型的“城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”等幾個(gè)名稱；第二，新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、城居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金本質(zhì)上是一樣的，都是中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，地方適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，僅覆蓋人群的范圍不一樣；第三，試點(diǎn)之初，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平是由“中央政府確定的最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和地方根據(jù)實(shí)際情況“適當(dāng)提高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金”兩部分構(gòu)成，之后逐步增加了“地方政府加發(fā)的年限基礎(chǔ)養(yǎng)老金”以及“地方政府加發(fā)的年齡基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，反映了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇構(gòu)成不斷豐富、待遇水平不斷提升。

三、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平發(fā)展現(xiàn)狀

鑒于城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金呈現(xiàn)出“頂層設(shè)計(jì) + 地方彈性”的典型特征，即中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)是“普惠式”發(fā)放、全國無差異，地方人民政府可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了地方政府根據(jù)實(shí)際情況的彈性調(diào)整。經(jīng)過10余年實(shí)踐，各地區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平差異明顯，保障水平參差不齊，詳見表1。

第一，上海、北京城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平一直領(lǐng)跑全國。2010年部分省份城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)（55元/月），如上海為300元/月、北京為280元/月、天津?yàn)?50元/月、重慶80元/月、黑龍江70元/月。之后，中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)至2020年共調(diào)整了三次，分別在2014年調(diào)整到70元/月、2018年調(diào)整到88元/月、2020年調(diào)整到93元/月。同時(shí)，各省份根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，如北京、上海兩地調(diào)整了十次，山西、黑龍江兩省僅調(diào)整了三次。直到2020年，上海市城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金上調(diào)到1100元/月，成為全國唯一一個(gè)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平超千元的省份；北京上調(diào)到830元/月，位居第二；天津上調(diào)到307元/月，位居第三。此外，其他地區(qū)的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平也逐步提高，處于100—200元/月之間。

第二，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平在省份之間差異逐漸增加。如表2所示，從標(biāo)準(zhǔn)差來看，2010年我國有25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平為55元/月，標(biāo)準(zhǔn)差為60.10，到2020年我國大陸31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平標(biāo)準(zhǔn)差達(dá)到214.10，反映了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金地區(qū)間差異程度變大。從極值比來看，我國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最高與最低待遇水平極值比由2010年的5.45倍擴(kuò)大到2020年的11.22倍。此外，相鄰的北京和河北存在“一尺距離，萬丈差距”的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平差距由2010年的5.09倍擴(kuò)大到2020年的7.35倍，這進(jìn)一步佐證了我國各省之間城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在較大差距。

第三，我國東部與中西部城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平之間存在差異。試點(diǎn)之初，全國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇平均水平為75元/月，其中，東部地區(qū)相對(duì)最高（108元/月），西部次之（58元/月），中部地區(qū)待遇水平最低（56元/月），結(jié)合全國、東部、中部和西部的標(biāo)準(zhǔn)差來看，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差異主要來自東部地區(qū)，中西部地區(qū)差異不明顯（標(biāo)準(zhǔn)差均小于10）。到2020年，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇平均水平東部地區(qū)最高（288元/月），西部次之（136元/月），中部最低（133元/月）。同時(shí)，結(jié)合全國，東部、中部和西部的標(biāo)準(zhǔn)差來看，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差異仍然主要來自東部地區(qū)，但是中西部?jī)?nèi)部的差異化也逐年提升（見表3）。

四、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平現(xiàn)狀評(píng)估

1. 政策評(píng)估模型與方法

公共政策評(píng)估是指特定評(píng)估主體根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，通過考察公共政策過程的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)公共政策的效果、效能及價(jià)值進(jìn)行檢測(cè)、評(píng)價(jià)和判斷［3］。好的政策評(píng)估應(yīng)利用恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，選用客觀、充分的證據(jù)系統(tǒng)分析和評(píng)判政策的效果以及產(chǎn)生該效果的原因，最后給出清晰、可靠的結(jié)論及有效的政策建議。而評(píng)估模式的選擇是確保上述政策評(píng)估可以實(shí)現(xiàn)的前提［14］。政策評(píng)估模型較為多樣，比較有代表性的是韋唐（Vedung）的分類，韋唐將評(píng)估模型分為效果模型（Effectiveness Models） 框架、經(jīng)濟(jì)模型 （Economic Models） 框架和職業(yè)化模型（Professional Models）框架三大類，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化為11種具體的子類模式［15］。

在11種評(píng)估模型中，目標(biāo)獲取模型將政策目標(biāo)作為評(píng)估的唯一標(biāo)準(zhǔn)，兼具簡(jiǎn)單、直觀的特點(diǎn)［16］。本文選取目標(biāo)獲取模型作為評(píng)估城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的理論依據(jù)。根據(jù)韋唐的解釋［16］，目標(biāo)獲取模型需要作出兩個(gè)判斷：第一，政策或計(jì)劃是否在目標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)取得了預(yù)期的結(jié)果；第二，所觀察到的結(jié)果是不是該政策作用的產(chǎn)物（見圖1）。對(duì)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平進(jìn)行評(píng)估，主要是探索城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平“是否”實(shí)現(xiàn)保基本，可理解為：現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平與?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金是否一致，主要存在三種情況，即：

第一，若現(xiàn)實(shí)水平<?；镜乃剑馕吨荒軐?shí)現(xiàn)?；?。

第二，若現(xiàn)實(shí)水平=?；镜乃?，意味著已經(jīng)實(shí)現(xiàn)?；?。

第三，若現(xiàn)實(shí)水平>保基本的水平，意味著已經(jīng)實(shí)現(xiàn)保基本。

在此基礎(chǔ)上，選取合適的政策評(píng)估方法并有效運(yùn)用是政策評(píng)估功能作用得以發(fā)揮的重要實(shí)現(xiàn)路徑?；仡櫸墨I(xiàn)可知，不同的評(píng)估方法將會(huì)直接影響政策評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和有效性，這就需要在進(jìn)行政策評(píng)估時(shí)有一套非常嚴(yán)密的方法論體系作為保障［17］。對(duì)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平評(píng)估，主要比較?；敬鏊脚c現(xiàn)實(shí)待遇水平的大小，判斷現(xiàn)有城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金“是否”實(shí)現(xiàn)?；?。考慮對(duì)比法是政策評(píng)估活動(dòng)的基本思維框架［18］，本文重點(diǎn)借鑒了“控制對(duì)象—實(shí)驗(yàn)對(duì)象”進(jìn)行對(duì)比分析，選取方差分析（Analysis of Variance，簡(jiǎn)稱ANOVA）來實(shí)現(xiàn)對(duì)比法的原理［19-20］，將各地區(qū)的“實(shí)際情況”視為控制組，所測(cè)算各地區(qū)“?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平”為實(shí)驗(yàn)組。

2.?；舅降臏y(cè)算

根據(jù)評(píng)估模型與所選方法，明確?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平是進(jìn)行評(píng)估的前提。梳理文獻(xiàn)可知，測(cè)算基本生活需要水平的思路主要有兩種：一是以收入為基礎(chǔ)，主要包括收入比例法［21］、收入分布函數(shù)法［22］等；二是以消費(fèi)為基礎(chǔ)，主要包括采用總體購買力平價(jià)或消費(fèi)購買力平價(jià)轉(zhuǎn)換為貨幣表示的貧困標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)菜籃法、恩格爾系數(shù)法、馬丁法［23］、擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型［6，9］、基本生活費(fèi)用支出法［13］、消費(fèi)支出比例法［24］。事實(shí)上，不同的測(cè)算方法在理論基礎(chǔ)、測(cè)算依據(jù)和可操作性等方面各有優(yōu)缺點(diǎn)，本文采用消費(fèi)支出比例法的原因如下：第一，基本生活需要水平線跟收入掛鉤，主要被一些發(fā)達(dá)國家采用來計(jì)算基本生活需要的標(biāo)準(zhǔn)，通常待遇水平比較高?？紤]到現(xiàn)階段我國仍處于發(fā)展中國家，消費(fèi)支出比例法相對(duì)更加合適，但這并不代表本文否認(rèn)了與“收入掛鉤”相關(guān)的測(cè)算方法。未來選擇與“收入”相關(guān)的測(cè)算方法，需要根據(jù)我國發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。第二，消費(fèi)支出比例法比較特殊，它以全部居民的消費(fèi)支出為基礎(chǔ)，一定程度上可以讓目標(biāo)群體分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果［24］。第三，消費(fèi)支出比例法最大的特點(diǎn)是計(jì)算簡(jiǎn)單、調(diào)整方便且易于理解。

雖然消費(fèi)支出比例法方法實(shí)用，但我國現(xiàn)有宏觀統(tǒng)計(jì)體系內(nèi)缺乏有關(guān)老年人消費(fèi)支出的數(shù)據(jù)，僅存在農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出，若直接運(yùn)用其計(jì)算農(nóng)村老年人的基本生活需要水平，會(huì)影響測(cè)算結(jié)果的科學(xué)性。主要是因?yàn)閭€(gè)體在生理因素、社會(huì)角色以及收入水平等方面的差異，使得不同年齡組的人有不同的需求［25］，而現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)體系的居民包含了少年兒童、勞動(dòng)年齡人口、老年人口三類人群，故不能作為測(cè)算老年人消費(fèi)支出的科學(xué)依據(jù)，有必要對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行修訂調(diào)整。為了解決由于年齡結(jié)構(gòu)而引起的基本需要水平差異化的問題，本文引入“標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)人” （“標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)人”的基本假設(shè)是：老年人和少年兒童的消費(fèi)水平要低于勞動(dòng)年齡人口，將處于勞動(dòng)年齡的人口作為標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)人，然后按一定的比例把少年兒童和老年人折算成標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)人。）對(duì)消費(fèi)支出比例法所測(cè)算的農(nóng)村居民基本生活需要水平進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而得出農(nóng)村老年人的基本生活需要水平，即?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平。基于此，本文建模思路如下。

首先，確定農(nóng)村居民保基本水平。利用消費(fèi)支出比例方法，測(cè)算農(nóng)村居民基本生活需要水平E0，具體來說：E0=RCExpenditure*0.5（1） 其中，RCExpenditure代表農(nóng)村居民的人均消費(fèi)支出，E0代表農(nóng)村居民基本生活需要水平，0.5代表消費(fèi)支出的比例。選取0.5作為消費(fèi)支出的比例，主要是借鑒了歐共體中央統(tǒng)計(jì)局的具體做法，其將保障居民基本生活的標(biāo)準(zhǔn)確定為各成員國平均家庭消費(fèi)支出的50%為本國的貧困線標(biāo)準(zhǔn)［24］。

其次，確定“標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)人”的參數(shù)。利用“標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)人”方法，最重要的是確定老年人（60歲及以上）、少年兒童（0—14歲）與勞動(dòng)年齡人口（15—59歲）之間的關(guān)系，即參數(shù)設(shè)定。相關(guān)研究將老年人、少年兒童折算系數(shù)分別定為0.7和0.7或者是0.8和0.6［26］。面對(duì)不同的消費(fèi)權(quán)重系數(shù)，金曉彤和李紹泰將換算得到的各個(gè)年齡段的消費(fèi)水平放之于中國居民消費(fèi)函數(shù)中檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)少年兒童和老年人的消費(fèi)水平系數(shù)都為0.7時(shí)，擬合效果最好［27-28］?；诖?，本文將少年兒童和老年人的消費(fèi)權(quán)重系數(shù)均設(shè)定為0.7。

最后，確定?；镜拇鏊?。在測(cè)算保障農(nóng)村居民基本生活需要待遇水平E0的前提下，利用“標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)人”方法調(diào)整消費(fèi)支出比例方法所測(cè)算的農(nóng)村居民基本生活需要水平，進(jìn)而確定農(nóng)村老年人基本生活需要水平，即?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平。

根據(jù)公式（1）和公式（12），本文整理了2010—2020年中國大陸31個(gè)省（自治區(qū)/直轄市）的農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出、勞動(dòng)年齡人口占比，進(jìn)而測(cè)算出2010—2020年各省?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平（按照測(cè)算結(jié)果，2020年的北京市（678元/月）、天津市（559元/月）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（448元/月）、黑龍江?。?04元/月）、上海市（711元/月）、江蘇?。?76元/月）、湖北?。?84元/月）7個(gè)省份所測(cè)算的保基本的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平要低于2019年?；敬鏊?。但是，考慮到城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金是重要的福利支出，其待遇水平理論上應(yīng)該具有福利剛性［29］。基于此，2020年以上7省份城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平仍保持2019年待遇水平。），具體如表4所示。

第一，各地區(qū)?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平處于上升趨勢(shì)。按照從大到小的順序排序發(fā)現(xiàn)：2010—2020年，北京、浙江、上海保基本的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平穩(wěn)定位于前三位，西藏自治區(qū)始終保持在末位。具體來看，在2010—2012、2015、2016以及2018年間，浙江省?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平排名位于第1名；在2013、2017兩年間，北京市?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平排名位于第1名；在2014、2019以及2020年，上海市?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平排名位于第1名。盡管這三個(gè)省份排名在不同的年份可能發(fā)生波動(dòng)，但始終位居前三名。

第二，?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平可縮小多樣性和地區(qū)間差異化程度。如表5所示，從極值比來看，2010—2020年，我國?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金地區(qū)間的最高與最低水平極值比由2010年的3.14倍逐漸縮小到2020年的2.45倍。從標(biāo)準(zhǔn)差來看，2010年31個(gè)?。ㄖ陛犑?自治區(qū)）?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的標(biāo)準(zhǔn)差為53.86，到2020年標(biāo)準(zhǔn)差為111.90，雖然多樣化在不斷提升，但遠(yuǎn)小于現(xiàn)實(shí)水平中的214.10（見表2）。整體來說，若按照保基本的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平計(jì)發(fā)，地區(qū)之間的差異將逐漸縮小且多樣化程度也遠(yuǎn)小于現(xiàn)實(shí)情況，在一定程度上可緩解“一尺距離，萬丈差距”的現(xiàn)象。

第三，?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平具有合理性、可行性。①從其與人均GDP的比重來看，本文所測(cè)算的保基本城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平與人均GDP的比值均介于5%—12%之間，和國際上非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇水平與人均GDP的比值在5%—27%之間相吻合［30］。②從與農(nóng)村人均可支配收入的比值來看，本文所測(cè)算的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率大部分介于20%—40%之間，和加拿大、澳大利亞、瑞典三國零支柱非繳費(fèi)型養(yǎng)老金替代率水平20%—40%的結(jié)果基本保持一致［31］。③從財(cái)政負(fù)擔(dān)來看，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金本質(zhì)上屬于非繳費(fèi)型零支柱養(yǎng)老金計(jì)劃，主要靠國家稅收或財(cái)政力量來支持，只有在政府財(cái)政能力允許的條件下，實(shí)施一定規(guī)模的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度才有可能［32］。有證據(jù)表明，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金年度平均支出應(yīng)控制在該國GDP的1%左右，最高不超過2%［33-34］。2020年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值為1013567億元，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取人數(shù)為16068萬人，按照測(cè)算結(jié)果來看，上海市?；境青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平最高（711元/月），普及全部領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的人群，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政支出為1142.4億元，占GDP的1.35%，遠(yuǎn)低于2%。整體來看，?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平在財(cái)政負(fù)擔(dān)上是可行的。

3. 待遇水平評(píng)估與分析

第一，只有上海、北京兩市的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平實(shí)現(xiàn)了?；尽８鶕?jù)評(píng)估結(jié)果可知，北京市2010—2020年城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇現(xiàn)實(shí)水平比保基本城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平高出8元，且單因素方差檢測(cè)值p=0.9078 > 0.1，說明北京市城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)實(shí)待遇水平與?；敬鏊讲淮嬖陲@著性差異，即北京市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)?；镜闹贫饶繕?biāo)。同時(shí)，上海市2010—2020年城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇現(xiàn)實(shí)水平比?；境青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平高出158元，且單因素方差檢測(cè)值p=0.1212 > 0.1，說明上海市城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇現(xiàn)實(shí)水平與保基本的待遇水平不存在顯著性差異，即上海市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)保基本的制度目標(biāo)。但是，除北京、上海之外其余大陸29個(gè)省（自治區(qū)/直轄市）城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平均小于?；境青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平，且檢測(cè)值p均小于0.1，即這些地區(qū)均沒有實(shí)現(xiàn)?；镜闹贫饶繕?biāo)。具體的評(píng)估結(jié)果見表6。

第二，和?；镜拇鏊较啾容^，我國絕大部分省份城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障能力（ 城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障能力=城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)實(shí)水平/?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。）越來越弱。除北京、上海兩市外，分析可知：在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施（時(shí)稱“新農(nóng)?！保┲?，大部分省份的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇尚未達(dá)到?；镜乃?，其中，2010年天津市保障能力最高，僅為77.32%，仍未實(shí)現(xiàn)保基本的目標(biāo)。和2010年試點(diǎn)之初的保障能力相比，現(xiàn)在雖有少量地區(qū)基本保持了制度建立之初的保障能力，但是絕大部分省份的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平并沒有提升，反而逐漸降低。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，在剩余29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）中，僅有江蘇省、浙江省、廣東省、西藏自治區(qū)、青海省的保障水平?jīng)]有下降，其余24個(gè)地區(qū)均有不同程度的下降，其中，保障水平下降幅度最高的前三名分別是：重慶市（29.18%）、天津市（25.02%）、貴州?。?4.96%），具體如表7所示。

第三，未來各地區(qū)要實(shí)現(xiàn)?；镜闹贫饶繕?biāo)，西部地區(qū)相對(duì)容易。以2020年為例，結(jié)合各地區(qū)?；镜某青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平，運(yùn)用方差分析發(fā)現(xiàn)，從?；镜睦硐胨脚c現(xiàn)實(shí)水平差異來看，西部最?。?63元/月），中部次之（333元/月），東部最大（359元/月）。各地區(qū)在財(cái)政可負(fù)擔(dān)的前提下，提升農(nóng)村老年人城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平至保基本，西部地區(qū)相對(duì)更容易。具體到各個(gè)省份，按照差額從小到大排序，排名前五位的省份分別是：西藏自治區(qū)（108元/月）、新疆維吾爾自治區(qū)（210元/月）、青海省（218元/月）、甘肅省（221元/月）、寧夏回族自治區(qū)（233元/月），均屬于西部地區(qū)的省份；排名后五位的省份分別是：四川省（397元/月）、湖北省（405元/月）、福建省（414元/月）、江蘇省（439元/月）、浙江?。?50元/月），其中，東部省份有三個(gè)（見表8）。從某種意義上來講，僅從個(gè)人補(bǔ)齊差額的角度來看，西部地區(qū)更容易實(shí)現(xiàn)保基本的制度目標(biāo)。

五、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇評(píng)估的結(jié)論反思

經(jīng)對(duì)各地區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平進(jìn)行評(píng)估發(fā)現(xiàn)：①只有上海、北京的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平實(shí)現(xiàn)了?；?，其余大陸29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）均未實(shí)現(xiàn)?；镜闹贫饶繕?biāo)。②除北京、上海兩地外，相比2010年的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平，2020年僅有江蘇省、浙江省、廣東省、西藏自治區(qū)、青海省5省份的保障水平?jīng)]有下降，其余省份的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平不升反降。③以2020年為例，未來各地區(qū)要盡快實(shí)現(xiàn)保基本的制度目標(biāo)，西部地區(qū)相對(duì)容易。之所以出現(xiàn)以上結(jié)果，結(jié)合我國實(shí)際情況反思發(fā)現(xiàn)，這并非單一原因形成，實(shí)為如下多種因素共同作用的結(jié)果。

第一，社會(huì)各界對(duì)制度的認(rèn)知尚未形成共識(shí)。僅從我國制度安排來看，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)是?；?，即城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金之和應(yīng)該保基本，這就解釋了“為什么在制度建立之初，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平?jīng)]有實(shí)現(xiàn)?；尽?。但是，目前社會(huì)各界對(duì)于“誰”應(yīng)該?；尽ⅰ叭绾巍睂?shí)現(xiàn)?；敬嬖谫|(zhì)疑。例如胡曉義指出城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)在“土地的收益和家庭經(jīng)濟(jì)支持”的基礎(chǔ)上起到補(bǔ)充作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)?；荆?5］；也有學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇端中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分［2，5，36］或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整體［37-38］應(yīng)該是普惠型、?；镜哪繕?biāo)定位。正是因?yàn)樯鐣?huì)各界對(duì)于“誰”應(yīng)該?；?，“如何”保基本沒有形成共識(shí)，在一定程度上不利于政策實(shí)踐，制約城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的提升。

第二，待遇調(diào)整與確定機(jī)制存在政策缺位。為了維持養(yǎng)老金的購買力不變，有必要適當(dāng)調(diào)整養(yǎng)老金水平。2014年的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》明確提出建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等情況，適時(shí)調(diào)整全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)；2018年的《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》明確了待遇確定和調(diào)整政策的原則要求。通過對(duì)政策文件分析發(fā)現(xiàn)：①城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)較低且缺乏科學(xué)的制定依據(jù)；②給付標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制不明確；③缺少與城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的統(tǒng)籌思路。正是缺少約束機(jī)制，進(jìn)一步導(dǎo)致各地區(qū)在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些不必要的漏洞，進(jìn)而影響政策的執(zhí)行，在一定程度上也可以解釋為什么部分地區(qū)的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金處于“貶值”的狀態(tài)且未能同步分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果。

第三，“一刀切”補(bǔ)貼政策拉大了地區(qū)差異。目前，中央實(shí)行的是最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金中西部省份全額、東部省份50%的補(bǔ)助方式，方案總體上是符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。但是，實(shí)施過程中存在部分財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、負(fù)擔(dān)輕的省份能獲得較多補(bǔ)助，而部分財(cái)政實(shí)力弱、負(fù)擔(dān)重的省份獲得較少補(bǔ)助［39］，進(jìn)一步加劇了地區(qū)性差異［40］。從2020年人均財(cái)政收入的結(jié)果可以看出，中西部的內(nèi)蒙古、山西、重慶等地人均財(cái)政收入較高，其中內(nèi)蒙古的人均財(cái)政收入水平甚至高于東部的海南、福建、山東、遼寧、河北等地區(qū)。可以看出，在必須達(dá)到中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對(duì)于城鄉(xiāng)居民最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政補(bǔ)助方案過于籠統(tǒng)，忽略了部分地方政府的財(cái)政能力，進(jìn)而影響部分地方政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的提升，加重了地區(qū)間的差異化程度。

第四，各地區(qū)的實(shí)際情況是不可忽略的重要因素。地方人民政府可根據(jù)財(cái)政能力、農(nóng)村老年人口規(guī)模以及地方政府財(cái)政支出偏好等實(shí)際情況適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平標(biāo)準(zhǔn)。從財(cái)政供給層面來看，若政府財(cái)源豐盈、財(cái)力雄厚，地方政府則能夠安排更多元、更高水平的支出項(xiàng)目。從領(lǐng)取的老年人口規(guī)模來看，若在財(cái)政能力一定的前提下，領(lǐng)取的老年人口規(guī)模越少，其城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平越高，如上海、北京等地領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人口基數(shù)少且城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政壓力小，因而上海、北京實(shí)現(xiàn)了?；镜目赡?。此外，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是政府及其“政治人”屬性官員行為取向的間接顯示，或者說財(cái)政支出結(jié)構(gòu)取決于地方政府官員的行為偏好［41］，而城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金本質(zhì)上屬于財(cái)政支出問題，其也可能受到政府官員行為的影響。

六、未來我國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度的發(fā)展方向

現(xiàn)恰逢國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的雙重戰(zhàn)略，正是破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的良好機(jī)遇?；诖?，立足評(píng)價(jià)結(jié)果與分析，本文提出了未來我國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金可能的發(fā)展方向，具體如下。

第一，凝聚共識(shí)，確定城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的定位。結(jié)合實(shí)際情況，一是明確城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金目標(biāo)定位應(yīng)該是保基本，而不是城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金之和保基本。這主要是因?yàn)樵谥贫仍圏c(diǎn)之初，當(dāng)時(shí)只要是農(nóng)村居民且年滿60周歲都可以參與到制度中來，無需繳費(fèi)且直接領(lǐng)取即可只領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。若堅(jiān)持城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金之和保基本，在制度建立之初已滿60歲的老年人將不能實(shí)現(xiàn)?；荆`背了制度設(shè)計(jì)初衷。二是明確城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該是普惠、兜底式的?；荆皇窃谕恋睾图彝ナ杖氲幕A(chǔ)上起到補(bǔ)充作用進(jìn)而實(shí)現(xiàn)?；?。這主要是因?yàn)榇嬖诓糠秩鄙偻恋乩夏耆嘶蚴鞘И?dú)老年人，若是堅(jiān)持補(bǔ)充性收入的定位，將不利于無土地或失獨(dú)農(nóng)村老年人［42］。對(duì)于這些制度本質(zhì)上的問題，只有在理念上形成共識(shí)，才能更好地助力城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度的改革優(yōu)化。

第二，統(tǒng)賬分離，單獨(dú)建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。正值我國第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度正式建立之際，可將我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行統(tǒng)賬分離，堅(jiān)決剪斷“統(tǒng)”、“賬”之間的“臍帶”。其中，將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分單獨(dú)構(gòu)建成普惠式非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，即通過中央財(cái)政和地方財(cái)政給付為城鄉(xiāng)居民提供普惠式、?；镜酿B(yǎng)老金；將個(gè)人賬戶養(yǎng)老金按照某種形式納入“第三支柱”個(gè)人養(yǎng)老金制度中。構(gòu)建非繳費(fèi)型“零支柱”和融入“第三支柱”，明確界定政府、個(gè)人在城鄉(xiāng)居民老年收入保障體系中的責(zé)任與功能定位，即零支柱應(yīng)該由財(cái)政負(fù)全責(zé)，實(shí)現(xiàn)老年人?；?、兜底線，第三支柱凸顯個(gè)人責(zé)任，以此來追求更高水平的養(yǎng)老保障。

第三，建立機(jī)制，逐步提升城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇?？山梃b本文標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)人和消費(fèi)支出比例法組合的方法作為調(diào)整和確定城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的依據(jù)。這主要是因?yàn)椋阂环矫妫痉椒紤]物價(jià)波動(dòng)因素，在一定程度上可以讓目標(biāo)群體分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，與社會(huì)保障的理念相吻合；另一方面，消費(fèi)支出比例法最大的特點(diǎn)是計(jì)算簡(jiǎn)單、調(diào)整方便且易于理解。此外，考慮到地方政府自主性，在本方法的應(yīng)用上應(yīng)合理設(shè)置參數(shù)上限，進(jìn)而規(guī)范并控制地區(qū)之間城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的差異。

第四，重新劃分基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的中央與地方政府財(cái)政責(zé)任。鑒于現(xiàn)階段“一刀切”的中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)帶來的弊端，如中西部地區(qū)的內(nèi)蒙古人均財(cái)政收入水平甚至高于東部的福建、山東、遼寧、河北等地區(qū)，其仍然享受中央最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平100%的補(bǔ)貼，而山東、遼寧等地區(qū)僅享受50%的財(cái)政補(bǔ)貼，這勢(shì)必會(huì)給東部地區(qū)部分省份增加財(cái)政壓力。雖然說目前的政策總體上符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，但是仍需要根據(jù)我國實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，例如，重新劃分中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)下的中央與地方政府財(cái)政分擔(dān)責(zé)任，可以考慮按照地方財(cái)政補(bǔ)助能力進(jìn)行劃分，相近的省（自治區(qū)/直轄市）應(yīng)該得到的中央財(cái)政補(bǔ)助水平是一致的，這對(duì)于縮小地區(qū)差距有一定的促進(jìn)作用。

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A Study on the Basic Pension Benefits of Urban and Rural Residents in China：

Current Situation， Evaluation and Development Direction WANG? Zhenzhen1， DONG? Keyong

Abstract： After experiencing the full coverage of rural pension insurance system， the next step will be to comprehensively improve the quality and efficiency， which is also one of the goals of China’s social security during the 14th Five-Year Plan period. The basic pension for urban and rural residents is an important component of the treatment end of basic old-age insurance system for urban and rural residents， which is the product of the aging of the rural population. It has aroused social concern because of its “l(fā)ow” treatment level， but no consensus has been reached on “whether it is really low and what level it should be raised to”. Therefore， on the basis of constructing the combination model of “standard consumer” plus “consumption expenditure ratio method” and calculating the basic pension level of urban and rural residents， this paper used variance analysis to evaluate and analyze the basic pension level of urban and rural residents in mainland 31 provinces （autonomous regions/municipalities） in China. The findings are as follows. Firstly， the basic pension benefits of urban and rural residents in various regions have continuously improved in the past 10 years， but regional differences have also gradually expanded.Secondly， at present， only Shanghai and Beijing have achieved basic pension benefits for urban and rural residents， while the remaining 29 mainland provinces （autonomous regions/municipalities） have not achieved basic pension benefits.Thirdly， compared to 2010， only seven regions （Beijing， Shanghai， Jiangsu， Zhejiang， Guangdong， Tibet and Qinghai） will not see a decline in the ?protection capacity of basic pension for urban and rural residents in 2020， while the rest will see a decline rather than a rise. Fourthly， compared with the eastern and central regions， the western region will be more likely to achieve the basic institutional goals in the future. Finally， the paper proposes future development directions and suggestions from the perspectives of unifying the basic pension for urban and rural residents， separate establishment， treatment adjustment and financial support， so as to provide the decision-making reference and basis for optimizing basic pension treatment for urban and rural residents in various regions.

Keywords：basic pension insurance for urban and rural residents；guarantee the basic livelihood；policy assessment；development direction

［責(zé)任編輯 武 玉］

收稿日期：2023-02-22；修訂日期：2023-08-11

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“促進(jìn)我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展研究”（21JZD035）。

作者簡(jiǎn)介：王振振，管理學(xué)博士，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員；董克用，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。