新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、原因及對策分析

□蔣 麗

（河南師范大學，河南 新鄉(xiāng) 453000）

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指在承包方（農(nóng)戶）與發(fā)包方（村組集體）承包關系保持不變的前提下，承包方依法在一定期限內(nèi)將土地經(jīng)營權(quán)部分或者全部交由他人自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為。

1 研究背景與方法

據(jù)中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)可知，我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模由20 世紀80 年代占家庭承包耕地總面積不足3%，發(fā)展到2020 年流轉(zhuǎn)規(guī)模已占全國耕地總面積的30%左右（3 700 萬hm2），但相較于其他國家仍處于較低水平。羅必良（2017）[1]指出，我國土地流轉(zhuǎn)市場化程度低，穩(wěn)定性差，非合約性市場化流轉(zhuǎn)占比80%以上?？镞h配和陸鈺鳳（2018）[2]認為，“小農(nóng)復制”的現(xiàn)象使我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平仍處于較低水平。黃文彬和陳風波（2020）[3]指出，近年來在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)老齡化及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力大量流出的背景下，土地流轉(zhuǎn)增速卻明顯降低，增長率由2014 年的4.66%下降到2017 年的1.90%。

新鄉(xiāng)市是農(nóng)業(yè)大省河南省下屬的地級市，土地流轉(zhuǎn)情況與全國水平相當，統(tǒng)計結(jié)果顯示，截至2022 年3 月，新鄉(xiāng)市（含長垣市）家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積約16.39 萬hm2，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的37.6%，流轉(zhuǎn)方式主要包括出租（轉(zhuǎn)包）和入股2 種方式（數(shù)據(jù)取自新鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局官網(wǎng)）。

自2015 年后，土地流轉(zhuǎn)增速下降，同時新鄉(xiāng)市2010—2020 年農(nóng)村常住人口減少56 萬人，耕地面積增加了8.2 萬hm2，即新鄉(xiāng)市在耕地面積增多，農(nóng)村人口減少以及老齡化加劇的情況下，土地流轉(zhuǎn)增速卻在下滑。因此，探究新鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)微觀主體參與土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀是解釋以上現(xiàn)象的基礎，也將為促進土地資源流轉(zhuǎn)進而優(yōu)化土地資源配置的對策提供具體依據(jù)。

為了深入了解新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，文章對新鄉(xiāng)市輝縣、獲嘉、延津等12 個縣（區(qū)）的農(nóng)村住戶進行調(diào)研訪問，共收集數(shù)據(jù)150 份。經(jīng)過仔細篩選比對，共匯總有效數(shù)據(jù)82 份（以下數(shù)據(jù)均為有效數(shù)據(jù)的分析結(jié)果）。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，家庭總耕地面積42.85 hm2，家庭總?cè)藬?shù)448 人，其中，直接從事農(nóng)業(yè)勞動的人數(shù)占比37.72%；外出打工人數(shù)占比30.36%。在受訪對象中，有43%的農(nóng)戶參與了土地流轉(zhuǎn)。

2 新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和問題分析

2.1 農(nóng)村勞動力老齡化比重相對較高

農(nóng)村勞動力老齡化一方面使土地養(yǎng)老需求迫切，土地流轉(zhuǎn)意愿相對降低。受調(diào)查農(nóng)民的平均年齡為41.50 歲，受雇于他人或者單位人口的平均年齡為34.35 歲。而在家居住的農(nóng)戶中，年齡大于65 歲的人口占比14.51%，年齡在60～65 歲的占比8.71%。老齡農(nóng)民大多有較強的戀土情結(jié)，加之養(yǎng)老需要，抑制了土地流轉(zhuǎn)意愿。另一方面，老齡化現(xiàn)象使農(nóng)民無法承擔農(nóng)業(yè)勞動，降低生產(chǎn)效率，很多農(nóng)村老人需要專人照看。在受調(diào)查農(nóng)戶中，分別有24.34%、25.61%、7.32%的家庭有1 位、2 位及2 位以上的老人（病人）需要照顧。這種情形下，很多農(nóng)戶傾向于出租土地。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)與農(nóng)村人力結(jié)構(gòu)共同影響土地流轉(zhuǎn)進程

受調(diào)查農(nóng)戶中，直接從事農(nóng)業(yè)勞動（年務農(nóng)時間累計大于6 個月）的人口占比37.72%；外出打工人口占比30.36%，剩余農(nóng)戶部分偶爾參與農(nóng)業(yè)勞動。一線務農(nóng)人數(shù)少，平均年齡大，體力下降，但勞動技能受影響較小。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展和農(nóng)機技術(shù)的推廣在一定程度上彌補了體力不足的問題，延緩了土地流轉(zhuǎn)進程。

在受調(diào)查農(nóng)戶中，播種、收割等服務的購買率分別為85.32%、91.24%，而澆水、打藥、施肥服務的購買率分別為26.17%、34.38%、27.17%。

2.3 土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶土地地塊多、面積小提高了土地流轉(zhuǎn)難度，呈現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)本地化程度較高，公司化流轉(zhuǎn)水平較低的現(xiàn)象，受調(diào)查農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)給本村村民的占比63.89%；流轉(zhuǎn)給他村村民的占比30.56%；流轉(zhuǎn)給其他第三方的占比5.4%，從而導致土地流轉(zhuǎn)的“內(nèi)卷化”，降低了流轉(zhuǎn)規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)非合同化、小規(guī)模、多地塊、低流轉(zhuǎn)收益現(xiàn)象，延續(xù)了傳統(tǒng)耕種方式，并不能帶來農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的實質(zhì)性改變。

2.4 農(nóng)村生產(chǎn)組織化程度影響土地流轉(zhuǎn)進程

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，62.28%的村民未直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，長期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線，39.30%的村民長期在外生活，致使村民組織化程度低，接收農(nóng)業(yè)服務與土地流轉(zhuǎn)的相關信息較少，政策宣傳效果未達到預期。即使農(nóng)戶具有土地轉(zhuǎn)出需求，但無法及時對接土地流轉(zhuǎn)市場，出現(xiàn)棄耕撂荒情況。

調(diào)查對象中，有26.32%的農(nóng)戶家庭有種樹行為，11.84%的農(nóng)戶家庭有撂荒土地現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度低，農(nóng)戶獲得規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性社會服務的水平低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；潭鹊?，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進程，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下，收益不高，進一步加快了新生代農(nóng)民的流出。

2.5 農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)流程缺乏清晰的認識，流轉(zhuǎn)形式簡單化

調(diào)查對象在被問及是否了解承包、轉(zhuǎn)包、入股、互換等常見土地流轉(zhuǎn)方式時，大部分農(nóng)戶表示聽說過，但不清楚應選擇哪種流轉(zhuǎn)方式，有些農(nóng)戶表示在流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)合同監(jiān)管不規(guī)范，政府在流轉(zhuǎn)實操中服務不到位，村民擔心流轉(zhuǎn)后收入得不到保障，寧愿選擇“親鄰”作為流轉(zhuǎn)對象，導致在受訪對象中很多村民的土地流轉(zhuǎn)沒有簽訂正式合同，只口頭約定，只有小部分受訪對象在當?shù)卮逦瘯ьI下按承包期限簽訂正式合同[4]。

2.6 土地流轉(zhuǎn)后呈現(xiàn)部分“非糧化”現(xiàn)象

調(diào)查對象中，流轉(zhuǎn)后土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占比66.67%；其余都是用于養(yǎng)殖業(yè)、修建廠房等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。經(jīng)過對比分析，流轉(zhuǎn)給公司的更可能用于非農(nóng)種植，而流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶的土地大概率用于規(guī)?；N植或者種植經(jīng)濟作物。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)基于土地流轉(zhuǎn)成本的高低，即成本較高的土地轉(zhuǎn)入只有進行收益較高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動才能覆蓋成本，不具有經(jīng)濟作物種植經(jīng)驗的一般農(nóng)戶有轉(zhuǎn)入土地的意愿但無法支付較高的流轉(zhuǎn)費用，只能從親友、熟絡村民內(nèi)部流轉(zhuǎn)，降低了土地轉(zhuǎn)入的規(guī)模，轉(zhuǎn)入后仍用來生產(chǎn)糧食作物。企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的成本更高，進而需要收益更高的經(jīng)濟作物或者經(jīng)濟活動來覆蓋成本，表現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)遲緩以及流轉(zhuǎn)后“非糧化”的現(xiàn)象。

3 新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策及建議

探尋農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路選擇問題，核心目標是提高農(nóng)戶的收入水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)銜接現(xiàn)代化的路途既可以是土地的規(guī)模經(jīng)營，即通過運用土地流轉(zhuǎn)模式來擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效果，也可以通過提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)來實現(xiàn)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代化、機械化、經(jīng)濟化與規(guī)模化，所以無法割裂地看待土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)社會化服務模式，兩者應統(tǒng)一在一個框架下。

農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)模式向規(guī)?；a(chǎn)轉(zhuǎn)變一般會經(jīng)歷以下過程。農(nóng)戶購買單環(huán)節(jié)的社會化服務，隨著自身生產(chǎn)資源和經(jīng)濟性考量購買多環(huán)節(jié)服務，之后完全托管。隨著生產(chǎn)能力的進一步下降以及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收益提升，農(nóng)戶逐漸退出農(nóng)地經(jīng)營，進行土地流轉(zhuǎn)，之后隨著農(nóng)民的市民化，農(nóng)戶退出土地承包，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化。即農(nóng)戶面對不同發(fā)展階段以及自身的稟賦特點會采取不同的策略來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

現(xiàn)階段新鄉(xiāng)市具有土地流轉(zhuǎn)的必要性與緊迫性，原因在于土地有一定比例的撂荒閑置現(xiàn)象。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，事關農(nóng)民切身利益，土地流轉(zhuǎn)工作范圍廣，事態(tài)復雜，不能照搬照抄先進經(jīng)驗，要因地制宜。

3.1 健全農(nóng)村養(yǎng)老保險補充機制

對很多農(nóng)民來說土地是養(yǎng)老的經(jīng)濟來源，每月領取的養(yǎng)老金無法滿足老齡村民的生活需求。在基礎養(yǎng)老保險之上給予科學的商業(yè)養(yǎng)老保險作為補充，這在一定程度上緩解老齡村民的生活壓力。近年來，北京、天津、深圳等地區(qū)積極開展長期護理保險制度試點，在制度框架、政策標準、運行機制、管理辦法等方面進行有益探索，取得初步成效。如果未來能在農(nóng)村推行類似的老人養(yǎng)老、護理保險制度，引導農(nóng)民參與多元化養(yǎng)老保障渠道，能緩解老齡農(nóng)戶的后顧之憂，促進土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)步發(fā)展[5]。

3.2 確保土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范合法，土地流轉(zhuǎn)過程公開透明

因為顧慮流轉(zhuǎn)風險，一些農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)土地。要想降低風險，土地流轉(zhuǎn)過程中就要堅持簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，有效保障農(nóng)民切身利益。在實施過程中，農(nóng)戶受教育水平有限、對助農(nóng)政策了解不夠、對合同細節(jié)理解不足，對此新鄉(xiāng)輝縣峪河鎮(zhèn)充分組織群眾參與土地流轉(zhuǎn)的方案制定、協(xié)議合同簽訂、公開競標、結(jié)果公示等各個環(huán)節(jié)，全程監(jiān)督，最大程度保證群眾知情權(quán)、話語權(quán)，并要求村集體負責監(jiān)管和把控土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的各種風險，確保土地、村民和承包戶權(quán)益不受損失，特聘法律顧問全程參與政策宣講、程序?qū)徍?，確保土地流轉(zhuǎn)合法合規(guī)，讓農(nóng)民切身體會規(guī)范化的益處，簽訂正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)合同，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康推進。

3.3 促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)與土地流轉(zhuǎn)的有效融合

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展，有效緩解了農(nóng)村勞動力不足的問題，農(nóng)戶可以通過購買農(nóng)業(yè)服務來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，降低了農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)出意愿。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展可以提高土地轉(zhuǎn)入意愿，即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)追求利潤最大化，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模大、價值高、所需農(nóng)業(yè)服務技術(shù)含量高、標準高、延續(xù)性強。

例如測土配方、精準施肥、病蟲害防治等技術(shù)，若能有效提供，將提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的營收能力，降低生產(chǎn)風險。現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務水平還不足以提供安全高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境，需要政府牽頭，與科研院所、農(nóng)科所、農(nóng)機所建立長期聯(lián)系，不斷促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提升經(jīng)營能力、擴大經(jīng)營規(guī)模，帶動周邊區(qū)域進行土地流轉(zhuǎn)。

3.4 構(gòu)建更完善的土地流轉(zhuǎn)服務體系

河南省人民政府辦公廳發(fā)布《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實施意見》（豫政辦〔2017〕151 號），提出“省轄市根據(jù)實際情況逐步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，搭建產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，健全信息網(wǎng)絡，積極探索新形式，加強對基層農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的業(yè)務指導，促進市場健康發(fā)展?！蹦壳稗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求方和供給方信息不能及時有效溝通的問題廣泛存在。

對此，一方面應當利用好“河南省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務網(wǎng)”等土地流轉(zhuǎn)交易平臺，在農(nóng)村推廣手機端平臺，讓村民及時了解最新的土地流轉(zhuǎn)市場價格，從而促進土地流轉(zhuǎn)的有序開展。另一方面，對于上述平臺無法涵蓋小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，建議在縣鄉(xiāng)一級設立土地流轉(zhuǎn)服務中心，及時公示相關信息，利用縣鄉(xiāng)官方微信等其他官方平臺推送土地流轉(zhuǎn)信息。同時，積極發(fā)揮村委會作用，宣傳通過“河南省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務網(wǎng)”等完成土地流轉(zhuǎn)的案例，讓農(nóng)戶切實感受互聯(lián)網(wǎng)平臺的便利，緩解土地流轉(zhuǎn)供需雙方溝通不及時、信息不對等的問題。

3.5 提升農(nóng)村基層黨組織組織農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營能力

農(nóng)村勞動力的老齡化呈現(xiàn)出加速態(tài)勢，原因在于城市對農(nóng)村勞動力有選擇性，即青壯年流出農(nóng)村農(nóng)業(yè)，而中老年在城市就業(yè)市場適配性較低，從而回流農(nóng)村。

農(nóng)村人口的減少及老齡化現(xiàn)象使農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織活動成本高，效果差，組織活動陷入兩難境地，傳統(tǒng)信息組織手段成本高，現(xiàn)代信息組織手段效果差，致使基層黨組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織效果疲軟，進而影響農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)速度以及農(nóng)業(yè)規(guī)?；諏嵤?。

參考全國先進生產(chǎn)模式，如湖北“按戶連片”耕種模式、江蘇“聯(lián)耕聯(lián)種”模式、山東“土地托管”模式、重慶梁平“五種典型”模式，無不強調(diào)農(nóng)戶組織與規(guī)模經(jīng)營、規(guī)模服務的對接[6-8]。在農(nóng)村黨組織能力欠缺的情況下，上級政府要有意引導、培養(yǎng)基層組織的能力。

4 結(jié)束語

文章對新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在的問題及相關動因進行分析，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“老齡化”“內(nèi)卷化”、農(nóng)村生產(chǎn)組織化程度低、流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化意識薄弱等問題，從農(nóng)村養(yǎng)老保險機制制訂、土地流轉(zhuǎn)信息化服務體系建設、流轉(zhuǎn)程序的公開透明、基層組織生產(chǎn)能力提升等角度提出建議。從長遠看，土地規(guī)?；?jīng)營與服務規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式將長期并存，實現(xiàn)兩者的有機結(jié)合、相互促進，才能使得土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在不斷變大的同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)水平得以提高，進而引領鄉(xiāng)村向產(chǎn)業(yè)化、綠色化、機械化方向轉(zhuǎn)變，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。