社會協(xié)同治理：走向善治的必由之路
——基于“國家-社會”視角

周春曉

(肇慶學(xué)院馬克思主義學(xué)院，廣東 肇慶 526061)

從“管理”到“治理”，雖一字之差，卻是治理理念和治理實踐的巨大進(jìn)步與飛躍，同時也是治理模式發(fā)展的必然。一方面，傳統(tǒng)的政府管理模式難以滿足日益增長的社會需求，難以適應(yīng)社會發(fā)展的要求；另一方面，完全排除“政府之手”的“社會自治”運動不僅不可能，而且其作用是有限的，甚至是還有害。[1]社會治理以實現(xiàn)“善治”為目標(biāo)，而善治的實現(xiàn)又必將是“良好的政府治理”和“良好的社會自治”之結(jié)合。

一、國家視角下傳統(tǒng)政府管理模式的困境

從理論上講，如果將“國家(政府)力量”與“社會自主性力量”作為兩大分析因素分別置于豎軸和橫軸中，那么我們可從建構(gòu)的四大象限中歸納出國家與社會的四種結(jié)構(gòu)功能類型(圖1)：“強國家—強社會”(第一象限)；“強國家—弱社會”(第二象限)；“弱國家—弱社會”(第三象限)；“弱國家—強社會”(第四象限)。傳統(tǒng)政府管理模式是一種基于國家邏輯展開的“強國家，弱社會”的政府管控模式，此時政府管控與國家治理幾乎是重疊的。需要指出的是，由于該結(jié)構(gòu)狀態(tài)中政府擁有高度的政治權(quán)威和組織動員能力，傳統(tǒng)政府管理模式曾在特殊的歷史時期或一些關(guān)鍵公共物品供給領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。然而，隨著社會的發(fā)展，傳統(tǒng)政府管理模式的弊端也逐漸凸顯。

圖1 根據(jù)“國家(政府)”力量和“社會自主性力量”劃分的四種結(jié)構(gòu)功能類型

(一)公共物品供給的低效

新中國成立初期至改革開放前，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)模式背景下，我國公共物品的供給是基于國家邏輯展開的，政府包攬了所有公共物品的供給。此外，所有的私人產(chǎn)品也是由政府和其所屬的公有制企業(yè)來完成生產(chǎn)和供給。這種供給方式完全是國家(政府)計劃式的，沒有市場或其他機制的有效參與，公共產(chǎn)品供給水平低效。由于我國當(dāng)時主導(dǎo)的是“重生產(chǎn)，輕生活”經(jīng)濟(jì)方針，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重向重工業(yè)和機械制造業(yè)傾斜，事關(guān)居民生活的輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)極度匱乏(如表1所示)。特別是在“文化大革命”后期，普通民眾買一盒火柴、一塊肥皂、一斤肉、一尺布，都要憑限量供應(yīng)的特種票證。其他公共物品供給同樣嚴(yán)重不足，國民經(jīng)濟(jì)幾乎到了“崩潰的邊緣”“這實質(zhì)上就是一種經(jīng)濟(jì)危機”。從表2我們可以看出，國家在公共物品的投入上也是嚴(yán)重失衡的，呈現(xiàn)出供給不足與供給過剩的局面。如在關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展、科教文衛(wèi)事業(yè)等一些有利于國計民生長遠(yuǎn)發(fā)展的軟公共物品上的投入是不足的，而在行政管理費用等硬公共物品上的投入?yún)s遠(yuǎn)超之或與之持平，造成的政府機構(gòu)臃腫，人員冗雜等現(xiàn)象，顯然是供給過剩的。

表1 國民經(jīng)濟(jì)部分指標(biāo)(1952—1978年)[2]

表2 國家財政部分支出構(gòu)成(1952—1978年)單位(%)[3]

(二)權(quán)力的過度集中

新中國成立后的“前30年”，與我國經(jīng)濟(jì)上實行的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，政治上實行的是黨政合一、黨國合一的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。盡管這種高度集權(quán)的一元化政治體制確實為當(dāng)時的政治現(xiàn)實所需，在維護(hù)和鞏固新生的國家政權(quán)，實現(xiàn)社會整合，集中力量辦大事等方面發(fā)揮一定的積極作用。然而，隨著社會的發(fā)展，這種體制越來越不適應(yīng)社會主義事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。鄧小平同志曾尖銳指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是……不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記……黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”[2]由此帶來的后果是，使“一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現(xiàn)象，不斷滋長”[3]。權(quán)力高度集中大大助長了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人的專斷決策，嚴(yán)重遏制了廣大人民群眾的政治積極性和主動性。盡管當(dāng)時毛澤東等國家領(lǐng)導(dǎo)人也注意到權(quán)力高度集中所帶來的負(fù)面影響，并提出了“民主集中制”思想。然而，民主集中制實質(zhì)上是一種決策民主的原則和方式，它不可能對權(quán)力的產(chǎn)生和監(jiān)督起決定性的作用，因而無法克服高度集權(quán)所帶來的消極作用。[4]

(三)社會力量的缺位

新中國成立以后，我國建立了“作為對總體性危機反應(yīng)的以政治整合代替社會整合的總體性社會(total society)”[5]。其特點在于國家政權(quán)的觸角全面延伸至社會，在社會活動空間中扮演了總體性支配角色。在這種政治、經(jīng)濟(jì)、文化、意識形態(tài)高度一體化的“國家主義”模式中，國家不僅直接壟斷了絕大部分的社會資源，而且對生產(chǎn)資料、機會、權(quán)力等資源進(jìn)行直接干預(yù)和配置。由于社會高度政治化，沒有相對獨立的社會組織和實質(zhì)性的社會自治，社會自組織能力嚴(yán)重不足，一些局部性矛盾和沖突往往蘊藏或上升為整個社會全局性的危機。在基層社會管理組織模式上，囿于總體性社會結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元既定框架，城市中實行的是“單位制”+“街居制”，農(nóng)村實行的是人民公社管理體制?？傮w上看，這些黨和政府培植和領(lǐng)導(dǎo)的“黨團(tuán)組織”“人民團(tuán)體”“群眾組織”等社會組織，實質(zhì)上是變相的“政企合一”“政社合一”的黨政組織。而缺乏作為緩沖帶的中間層社會組織力量的作用，國家基本上直接面對民眾，社會秩序的維護(hù)幾乎完全依賴于國家力量的動員和控制。而一旦出現(xiàn)局部性矛盾和沖突，緩沖層的不足無疑加劇了“共振效應(yīng)”，進(jìn)而容易形成全局性危機。

二、社會視角下社會自治的“失靈”

既然國家的無限干預(yù)不是萬能的，那么是否意味著國家權(quán)力可以無限下放，國家權(quán)力管轄的范圍越小、政府干預(yù)和管理的事情越少，放任自如交由社會去管理，治理效果反而會更好？顯然，這是另一個極端。社會自治本身也有其局限性，也不是解決治理難題的“萬靈藥”。

(一)社會資本的負(fù)效應(yīng)

作為社會資本要素的規(guī)范、秩序、非正式影響力無疑在實現(xiàn)社會整合，推進(jìn)地方自治中發(fā)揮了不可或缺的積極效應(yīng)。然而，這種社會資本并不總是起到積極效應(yīng)，它也會有負(fù)效應(yīng)。晚清末年，由于商品經(jīng)濟(jì)和近代工商業(yè)的發(fā)展，特別是科舉制度的衰落和廢除，原本作為社會中間層的民間精英——士紳階層也因此受到了重創(chuàng)，其中大多數(shù)的士紳成為了土豪劣紳。[6]因此，作為溝通國家與社會的中介和紐帶失去了原有的有效性，[6]之前地方治理所依賴的良好社會資本逐漸發(fā)生變質(zhì)，社會整合困難。建國初期到現(xiàn)在，盡管士紳地主的影響力被摧毀，但對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會頗有影響力的家族力量仍舊存在。應(yīng)該看到，“在農(nóng)村社區(qū)中，如果以血緣和宗族為核心的社會資本占據(jù)著社會資本總量的主體地位，由此村民自治的結(jié)果是，農(nóng)村的行政權(quán)和各種利益被擁有社會資本優(yōu)勢的家族集團(tuán)所控制”，[7]由此社會資本呈現(xiàn)出組團(tuán)化狀態(tài)，進(jìn)而可能形成“特權(quán)”階層(如“村霸”團(tuán)體)，甚至是叢林法則下的“黑社會化”。所帶來的可能后果是壟斷公共資源，對“公共性”帶來損害，引發(fā)利益沖突和矛盾升級。

(二)制度約束的失靈

人們在作出某種選擇時往往會進(jìn)行一定收益—成本的權(quán)衡，當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)遵守制度所帶來的收益高于違背制度所要承擔(dān)的懲戒時，選擇遵守制度承諾的概率就會提升；反之，若違反制度的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其所獲得的收益，個體就有可能選擇違背制度合約，此時制度對他而言是毫無約束力的。因此，社會自治的有效性離不開制度發(fā)揮的正向激勵和有力規(guī)約作用。然而，社會自治中的制度約束也會出現(xiàn)失靈。

馬克思對這種負(fù)面激勵的行為也有一段非常精辟的論述：“……有50%的利潤就挺而走險；為100%的利潤不惜踐踏一切法律；如果聞到300%的利潤，它就冒著被殺頭的危險?！盵8]此外，當(dāng)違背制度規(guī)范沒有受到有力懲戒，隨之產(chǎn)生的是行為的“示范效應(yīng)”，遵守制度合約的個體也會紛紛加入到違背制度的行列。這種效應(yīng)的極端后果是沒有一個人去遵守這種制度規(guī)則，也沒有足夠的動力去監(jiān)督他人，社會自治的最終結(jié)果只能是自我崩潰。[7]事實上，社會自治體的“官”腐敗，那是自治體的基本原則和規(guī)則受到破壞或者自治體內(nèi)部監(jiān)督機制出了問題。[9]

同時，我們還應(yīng)該看到，社會自治所需要的條件，如資金支持、制度供給等仍然需要政府來提供和保障。加之，社會同樣也是有其邊界，社會自治也會有發(fā)生“病變”的時候。因此，社會自治在社會發(fā)展過程中的任一階段都不是無條件的，其治理也并非無限的，無條件的社會自治無疑會增加社會潛在的風(fēng)險，降低社會治理的有效性。

三、社會協(xié)同治理的理念轉(zhuǎn)變與實踐價值

不管是片面強調(diào)政府對社會的管理而忽視社會自治，抑或是片面強調(diào)社會自治而忽視政府管理，都無法實現(xiàn)社會治理的“善治”。前者可能會造成公權(quán)力的異化，損害公民權(quán)利；后者則可能會造成社會因為缺乏公共協(xié)調(diào)而陷入長期的矛盾沖突中。因而，社會治理走向協(xié)同是實現(xiàn)善治的必由之路。

(一)治理主體上：多元主體的合作，實現(xiàn)“國家—社會”的共治

從實踐上看，在我國傳統(tǒng)政府治理模式中，國家與社會的關(guān)系往往處于“強國家—弱社會”(powerful state-weak society mode)這一結(jié)構(gòu)狀態(tài)。這種狀態(tài)下，表征為政府力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會力量，社會力量的發(fā)展被嚴(yán)格限制，社會發(fā)育程度不足；政府公權(quán)力的觸角可能伸向社會各大領(lǐng)域，全面干預(yù)社會管理，過度擠占社會自治的空間。為了便于比較和分析，我們將圖1的四種結(jié)構(gòu)狀態(tài)(CD曲線代表“弱國家—弱社會”；CB曲線代表“弱國家—強社會”；曲線AD代表“強國家—弱社會”；曲線AB代表“強國家—強社會”)放入同一坐標(biāo)中(如圖2所示)。從坐標(biāo)中可以看出，“強國家—強社會”(AB曲線 powerful state-powerful society mode)無疑是國家與社會關(guān)系的最佳狀態(tài)，這也是實踐中社會協(xié)同治理所要追求的理想目標(biāo)。

在這種狀態(tài)下，政府和社會力量各就其位，各司其職；政府合理地介入社會生活，減少對社會的滲透力和控制力，積極培育社會力量的發(fā)展，并提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)；社會力量自主性強，組織程度高，能夠積極有效參與到公共事務(wù)中并發(fā)揮重要作用，政府和社會形成既相互合作又相互制約的有效互動關(guān)系。在這個問題上，現(xiàn)代西方國家的古典自由主義理論認(rèn)為“管得少的政府是好政府”，政府應(yīng)扮演“守夜人”角色等，因此，現(xiàn)代西歐國家大力推崇并致力于實踐的“小政府、大社會”模式。然而，“小政府”并沒有想象中那么美好，它并不必然帶來“大社會”，甚至“小政府”往往又變成“弱政府”。特別是對于全球化背景下的大國治理而言，要保持國家對外獨立自主，對內(nèi)長治久安，首先必須要“強政府”。[10]可見，社會協(xié)同治理中政府不再是單一的權(quán)力中心，而是追求多元主體共治的格局，政府在其中扮演著更高效的主體角色，其他主體的力量不可或缺。

實踐也表明，從“傳統(tǒng)政府管理”到“社會協(xié)同治理”的升級，中國社會治理取得良好的成效，絕不能僅依靠單一的政府治理主體，在政府力量無法觸及的地方和公共領(lǐng)域，自治力量在充分突出其作用，有效促進(jìn)社會的發(fā)展，當(dāng)然，這其中不能完全排除政府的引導(dǎo)。質(zhì)言之，“從國家出發(fā)的社會管理，不能沒有社會的參與和支持；同樣，從社會出發(fā)的社會治理，不能沒有政府的參與和引導(dǎo)”。[11]

圖2 四種結(jié)構(gòu)狀態(tài)比較分析[4]

(二)治理方法上：規(guī)范權(quán)力運行向度，優(yōu)化資源配置

作為傳統(tǒng)政府管理模式，國家與社會的關(guān)系由國家權(quán)力邏輯單方面塑造成的重合模式，權(quán)力運行屬于自上而下的單向度管控，社會缺乏自主性，如此帶來的后果：如嚴(yán)重限制了社會資源的有效流動；挫傷和遏制了人們的積極性、主動性和創(chuàng)造性；抑制和剝奪了社會組織的健康有序發(fā)展；阻滯了整個國家和社會空間的管理創(chuàng)新。新中國成立后30年的治理實踐充分說明，雖然高度集權(quán)為當(dāng)時的政治現(xiàn)實所必須，對維護(hù)和鞏固新生政權(quán)起到了積極的作用，但是，隨著社會不斷向前推進(jìn)，這種高度集權(quán)化的政府管理模式逐步走向自己的對立面。改革開放四十多年以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多元治理主體的出現(xiàn)，國家與社會的關(guān)系由“單方面塑造”走向“雙向互動”，在治理中“不僅需要發(fā)揮政府的作用,還需要社會組織、公眾的積極參與,強調(diào)多元主體之間的多向度的協(xié)商與合作, 注重政府、市場與社會之間的協(xié)同性和互動性”[12]，政府還權(quán)于社會，社會治理走向協(xié)同的治理模式成為時代的呼喚和不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，也是走向“善治”的必由之路。

具體而言，在政府與市場的關(guān)系上，作出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的定位，“市場配置資源是最有效率的形式……政府要堅決把不該管的事項交給市場，最大限度減少對資源的直接配置”[13]；在政府與社會的關(guān)系上，更加擴(kuò)大公民參與、激發(fā)社會組織活力、發(fā)揮基層自治作用等，如“著力培育發(fā)展經(jīng)濟(jì)類、公益類、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會和社區(qū)民間組織，支持和引導(dǎo)科、教、文、衛(wèi)、體以及隨著人民生活水平的提高而逐漸涌現(xiàn)的新型社會組織”[14]，“引導(dǎo)支持社會組織、人道救助、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)健康發(fā)展”；再如“發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[15]；在政府自身權(quán)力運行結(jié)構(gòu)和機制上，一方面，打破信息壁壘，轉(zhuǎn)變政府職能。不斷深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，打破傳統(tǒng)官僚制在信息控制上存在的弊端，創(chuàng)新與優(yōu)化治理工具，使得權(quán)力運行更加透明、高效，更好地解決公共治理問題和難題，積極打造服務(wù)型政府；另一方面，改變傳統(tǒng)公共政策輸出的路徑依賴，實現(xiàn)決策模式從“單向型”向“開放型”的轉(zhuǎn)變?！敖∪婪Q策機制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”，實質(zhì)上就要求政府改變傳統(tǒng)的“自上而下”的單向決策模式，更加關(guān)注公共利益和公眾訴求，積極打造政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體共商共治的“開放型”決策模式。即作為公共決策系統(tǒng)和公共權(quán)力運行機制，它應(yīng)該具有開放性，政府“應(yīng)盡力向共同體開放其決策”。

不管是在政府與自身關(guān)系，還是政府與市場、政府與社會關(guān)系上，社會協(xié)同治理在權(quán)力運行向度上更具開放性、多元性和協(xié)同性，這是對傳統(tǒng)政府管理單向度管控模式的突破和超越。實踐也表明，在社會治理中，社區(qū)、社會組織、企業(yè)等社會團(tuán)體、公眾的積極參與有利于更好地化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，有效推動公共事務(wù)的共建共治共享。因此，社會公共利益最大化必然是政府、社會組織與公眾多元主體協(xié)商合作的結(jié)果，社會協(xié)同治理是實現(xiàn)正和博弈的變革之道。

四、結(jié)語

“良好的治理”建立在合理的“國家—社會”基礎(chǔ)之上，一方面，它不能夸大政府在治理中單一主體的作用，甚至將政府/國家凌駕于社會之上，對社會的全面管控。事實上，“將治理活動僅僅寄托于政府本身是一件不理性甚至是危險的事情”；另一方面，它也不是一種“無政府治理”的社會自治。因為“對于一個長期置身于政府管控之下、其秩序的形成和維護(hù)對于政府權(quán)力具有高度依賴性的社會而言，完全排除‘政府之手’的‘社會自治’運動不僅不可能，而且其作用是有限的，甚至是有害的”。而是承認(rèn)政府治理和社會自治都有自身的局限性，都不是解決治理難題的“萬靈藥”，更加追求國家與社會各自發(fā)揮其優(yōu)勢的“強國家—強社會”互動關(guān)系。社會協(xié)同治理的目標(biāo)就是要實現(xiàn)社會的“善治”，而要實現(xiàn)善治簡要地說，要實現(xiàn)兩大層面上的協(xié)同，即良好的政府治理和良好的社會自治。