增發(fā)萬億國(guó)債有何深意？

羅志恒

伴隨外部逆全球化和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增速換擋，財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮出越發(fā)重要的作用，在擴(kuò)大總需求、激發(fā)市場(chǎng)活力和防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)中愈發(fā)凸顯其重要性，赤字規(guī)模與結(jié)構(gòu)、專項(xiàng)債限額與余額直接關(guān)系到市場(chǎng)預(yù)期與實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

10月24日全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)增發(fā)1萬億元國(guó)債和上調(diào)赤字規(guī)模、授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)新增地方債務(wù)限額引發(fā)了各方關(guān)注，釋放出的積極信號(hào)促進(jìn)資本市場(chǎng)止跌回升，也將推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)在今年第四季度和明年持續(xù)恢復(fù)?？傮w上看，增發(fā)國(guó)債、授權(quán)提前下達(dá)地方債限額是中央根據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)做出的重大決策，是審時(shí)度勢(shì)、因時(shí)因勢(shì)的務(wù)實(shí)之舉，不是所謂的強(qiáng)刺激，仍然是在高質(zhì)量發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展和安全的大框架下的宏觀調(diào)控。

中央審時(shí)度勢(shì)，實(shí)事求是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)做出預(yù)算調(diào)整，赤字率將上升到3.8％左右，是近年繼疫情時(shí)期的2020年、2021年預(yù)算赤字率突破3％（兩年分別為3.6％、3.2％左右）之后，再次“破3”。當(dāng)下，充分利用中國(guó)較大的中央財(cái)政空間是必要的，事實(shí)上，在1998年面臨東南亞金融危機(jī)以及暴雨災(zāi)害時(shí)，中國(guó)也做出過預(yù)算調(diào)整。3％赤字率的警戒線源自歐元區(qū)《馬斯特里赫特條約》，中國(guó)有一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算，赤字僅覆蓋一般公共預(yù)算，實(shí)際上，狹義的3％赤字率早已不能反映財(cái)政政策真實(shí)的積極程度。預(yù)算赤字率突破3％并不意味著放棄財(cái)政紀(jì)律，財(cái)政紀(jì)律依賴的是完善的財(cái)政管理制度和獎(jiǎng)懲體系。

此次增發(fā)國(guó)債用于特定的減災(zāi)防災(zāi)建設(shè)等八大方面，有利于強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板、惠民生。隨著近年來中國(guó)基建投資快速發(fā)展，一系列大國(guó)工程先后發(fā)揮重大作用，關(guān)于基建投資空間和潛力的討論較多。在減災(zāi)防災(zāi)比如城市排水防澇、防洪建設(shè)等方面，中國(guó)的基建投資仍具有較大空間，同時(shí)也呈現(xiàn)出區(qū)域之間不均衡的特點(diǎn)。此次資金用途針對(duì)性強(qiáng)，目標(biāo)明確，選擇了補(bǔ)短板、惠民生的領(lǐng)域，這也是財(cái)政保障國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)工作的應(yīng)有之義。

除此之外，增發(fā)1萬億元國(guó)債還有四方面作用：一是有利于擴(kuò)大總需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好。當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體持續(xù)恢復(fù)，但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在，增發(fā)國(guó)債有利于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大總需求，為四季度和明年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行打下好的基礎(chǔ)。

二是有利于提振信心與預(yù)期，阻斷實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行、金融市場(chǎng)低迷和信心不足的負(fù)向循環(huán)。一段時(shí)間以來，信心不足制約了微觀主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的擴(kuò)張，影響了投資和消費(fèi)，當(dāng)前增發(fā)國(guó)債超出市場(chǎng)預(yù)期，釋放了政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的信號(hào)。

三是有利于增加可支配財(cái)政資金，有利于更好地落實(shí)積極的財(cái)政政策。今年以來受制于房地產(chǎn)市場(chǎng)總體低迷等，土地出讓收入繼續(xù)大幅下行，政府性基金預(yù)算收入持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，制約了財(cái)政支出的力度。今年1月～9月一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入和支出低于年初的預(yù)算目標(biāo)，其中，一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入之和兩年平均增速為-4.5％，兩本預(yù)算支出之和的兩年平均增速僅為2.7％。

四是有利于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從債務(wù)管理看，增發(fā)國(guó)債后赤字增加并轉(zhuǎn)移支付給地方政府，緩解了地方財(cái)政壓力的同時(shí)優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前地方債務(wù)占比高，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控但部分區(qū)域存在風(fēng)險(xiǎn)，增發(fā)國(guó)債有利于從總體上優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，財(cái)政政策并不是孤立的，必須與其他政策結(jié)合才能發(fā)揮出更好的效果。其一，財(cái)政政策要與貨幣政策協(xié)同聯(lián)動(dòng)，未來要匹配降準(zhǔn)的行動(dòng)。增發(fā)的1萬億國(guó)債可能對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性產(chǎn)生一定影響，貨幣政策有必要從數(shù)量和價(jià)格上支持財(cái)政政策，避免市場(chǎng)流動(dòng)性緊張以及產(chǎn)生擠出效應(yīng)。其二，增發(fā)國(guó)債固然重要，但支出效率和效果更加重要，對(duì)于項(xiàng)目的篩選和儲(chǔ)備尤其重要，真正將財(cái)政資金用在刀刃上。從相關(guān)部門發(fā)布的信息看，國(guó)債轉(zhuǎn)移支付給地方仍將通過直達(dá)機(jī)制進(jìn)行，以及按照項(xiàng)目管理。其三，地方政府收支壓力有所緩解，但是防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍是不可忽視的重點(diǎn)工作，與土地出讓收入大幅下降相比，1萬億增量資金之外仍需盤活存量資產(chǎn)資源，持續(xù)推動(dòng)財(cái)政化債、金融化債，提高債務(wù)限額為再融資債券騰出空間、與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商展期與降低利率、政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放中長(zhǎng)期貸款等。其四，增強(qiáng)財(cái)政政策不同方式的系統(tǒng)集成性，系統(tǒng)推進(jìn)財(cái)稅改革、統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政政策實(shí)施，推動(dòng)財(cái)政政策從“數(shù)量規(guī)模型”轉(zhuǎn)向“效率效果型”；尤其要重視走在市場(chǎng)預(yù)期前面引導(dǎo)預(yù)期，加強(qiáng)與市場(chǎng)的溝通。