市場監(jiān)管中大數(shù)據(jù)監(jiān)管及其權(quán)力配置

李婷婷

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215026）

在網(wǎng)絡(luò)時代背景下，大數(shù)據(jù)在市場經(jīng)濟的發(fā)展、政府服務(wù)與監(jiān)管能力的提升方面發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，大數(shù)據(jù)監(jiān)管作為一種新型的市場監(jiān)管方式應(yīng)運而生。但我國政府對大數(shù)據(jù)監(jiān)管的應(yīng)用起步較晚，技術(shù)還不成熟、路徑還不明晰、研究還不充分，特別是大數(shù)據(jù)監(jiān)管在內(nèi)部與外部、橫向與縱向上如何進行權(quán)力配置構(gòu)成了現(xiàn)階段研究的重點和難點。本文嘗試從大數(shù)據(jù)監(jiān)管的明確界定、具體應(yīng)用、權(quán)力配置、法治化建設(shè)等方面進行探討研究。

一、核心概念界定與基本理論運用

（一）核心概念的界定

1.大數(shù)據(jù)的含義

關(guān)于大數(shù)據(jù)的定義，目前，尚未形成統(tǒng)一的定論，美國學(xué)者帕姆·貝克曾提出：“大數(shù)據(jù)是各類數(shù)據(jù)集合的匯總，包括一切結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，一切由物理數(shù)據(jù)源轉(zhuǎn)換為在線數(shù)據(jù)集，以及事務(wù)型、非事務(wù)型的數(shù)據(jù)庫?！盵1]《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50 號）也對大數(shù)據(jù)的含義作出了界定，即“大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，正快速發(fā)展為對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)?！本C上，本文認(rèn)為大數(shù)據(jù)是指數(shù)量大、發(fā)展快和格式多的數(shù)據(jù)集合，經(jīng)過特定分析后能夠帶來巨大經(jīng)濟價值和社會價值的現(xiàn)代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)。

2.大數(shù)據(jù)監(jiān)管的內(nèi)涵

現(xiàn)階段，信息技術(shù)手段在行政法中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，大數(shù)據(jù)監(jiān)管也逐漸成為行政規(guī)制改革中的重要一環(huán)。具言之，大數(shù)據(jù)監(jiān)管可以理解為政府基于其所掌握的各類數(shù)據(jù)集合，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對市場主體的主體信息、行為軌跡及市場風(fēng)險等進行動態(tài)分析與預(yù)測，從而推動市場監(jiān)管高效能、智能化、精準(zhǔn)化的一種新型監(jiān)管方式。從實踐來看，其主要應(yīng)用于市場監(jiān)管的事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，并得到了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104號）的確認(rèn)。

（二）基本理論的運用

1.協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論具有兩方面的內(nèi)涵：一是其強調(diào)政府之外的利益相關(guān)者的主體地位，形成治理主體多樣化的治理結(jié)構(gòu)。[2]二是該理論視域下主體關(guān)系具有扁平化特征，即治理主體在話語權(quán)和地位上具有平等性，是一種合作伙伴關(guān)系。[3]綜上，協(xié)同治理理論是大數(shù)據(jù)時代政府、社會組織、企業(yè)、公民等運用信息技術(shù)相互協(xié)作、共同參與社會事務(wù)管理和公共服務(wù)供給中所形成的協(xié)同規(guī)則、治理機制。在市場監(jiān)管領(lǐng)域，協(xié)同治理理論契合了大數(shù)據(jù)監(jiān)管的內(nèi)在價值，以政府為主導(dǎo)的多元主體間的協(xié)調(diào)合作也能為增強市場監(jiān)管的高效性提供助力。

2.數(shù)字治理理論

數(shù)字治理理論是為了解決過度運用新公共管理運動主張的分權(quán)與效率所導(dǎo)致的管理低效現(xiàn)象，內(nèi)容上強調(diào)信息技術(shù)手段在公共部門改革中的重要作用，進而形成扁平化的公共管理機制，不斷推動還權(quán)于社會、還權(quán)于民的實現(xiàn)。[4]從不同維度理解數(shù)字治理理論，其主要包括重新整合、以需求為基礎(chǔ)的整體主義和數(shù)字化變革三大主題，[5]這些內(nèi)容能夠為數(shù)字時代的行政規(guī)制提供新的治理思路與治理框架，為大數(shù)據(jù)監(jiān)管提供必要的理論與現(xiàn)實指導(dǎo)，為市場監(jiān)管部門提供數(shù)據(jù)整合與分析，為風(fēng)險預(yù)判能力奠定基礎(chǔ)。

二、大數(shù)據(jù)監(jiān)管的必要與可行

（一）大數(shù)據(jù)監(jiān)管的必要性

首先，大數(shù)據(jù)監(jiān)管是“放管服”改革背景下的必然選擇。隨著“放管服”改革的推進，市場主體總量呈激增態(tài)勢，但放寬市場主體的準(zhǔn)入門檻是要放活而非放任，市場監(jiān)管主體仍應(yīng)履行“嚴(yán)管”的法定職責(zé)，這就使得快速增長的監(jiān)管對象與監(jiān)管執(zhí)法力量不足間的矛盾日益突出，也對市場監(jiān)管提出了新要求。新時代下大數(shù)據(jù)監(jiān)管為有效創(chuàng)新市場監(jiān)管方式提供了新視角。大數(shù)據(jù)思維及處理技術(shù)的運用可以打破“數(shù)據(jù)孤島”，既為解決監(jiān)管資源碎片化問題提供可能，又可以增進市場監(jiān)管領(lǐng)域多部門的協(xié)同合作，推動“寬進嚴(yán)管”市場監(jiān)管工作持續(xù)提質(zhì)增效。

其次，大數(shù)據(jù)監(jiān)管是提升監(jiān)管與服務(wù)的重要載體。市場監(jiān)管部門可依托大數(shù)據(jù)監(jiān)管提升監(jiān)管與服務(wù)。大數(shù)據(jù)具有強大的整合、分析、預(yù)測功能，在此基礎(chǔ)上形成的大數(shù)據(jù)監(jiān)管可以使市場監(jiān)管部門充分掌握和應(yīng)用市場主體的數(shù)據(jù)信息，針對不同狀況精準(zhǔn)把握市場主體的多樣化需求，有效篩選監(jiān)管重點，不斷增強市場監(jiān)管與服務(wù)的科學(xué)性、靶向性、高效性。

最后，大數(shù)據(jù)監(jiān)管是公眾參與市場監(jiān)管、政府部門提升公信力的新動力。隨著商事制度改革的深入，向社會公開政務(wù)信息成為政府部門面臨的關(guān)鍵問題。若市場監(jiān)管部門利用大數(shù)據(jù)的開放性，將大數(shù)據(jù)監(jiān)管中的部分?jǐn)?shù)據(jù)進行公示，既可以為公眾參與市場監(jiān)管創(chuàng)造條件，引導(dǎo)相關(guān)部門與群眾在更寬領(lǐng)域、更深層次進行良性互動，又可以提高市場監(jiān)管活動與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動的透明度，減少選擇性執(zhí)法和權(quán)力尋租空間，提高政府公信力。

（二）大數(shù)據(jù)監(jiān)管的可行性

首先，國家的相關(guān)政策為大數(shù)據(jù)監(jiān)管的實施提供了支持。在國家層面，除前述提及的國發(fā)〔2015〕50號、國辦發(fā)〔2018〕104 號文件外，其還出臺了其他相關(guān)文件，最早可追溯至2015 年7 月的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51 號）。此后，2017 年出臺的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕6 號）與2022 年出臺的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2021〕30 號），均強調(diào)了大數(shù)據(jù)在市場監(jiān)管中的重要作用。在市場監(jiān)管部門層面，2018 年機構(gòu)改革前的國家工商總局出臺了《關(guān)于新形勢下推進監(jiān)管方式改革創(chuàng)新的意見》（工商企監(jiān)字〔2016〕185 號），明確了工商部門依托大數(shù)據(jù)支撐監(jiān)管的路徑。改革后的市場監(jiān)督管理總局也于2022 年印發(fā)實施了《“十四五”市場監(jiān)管科技發(fā)展規(guī)劃》（國市監(jiān)科財發(fā)〔2022〕29 號），進一步明確了要創(chuàng)新監(jiān)管手段、豐富監(jiān)管工具箱，推動大數(shù)據(jù)等前沿新技術(shù)與市場監(jiān)管業(yè)務(wù)加速融合。由此可知，我國正從宏觀層面著手，以大量的支持政策助力市場監(jiān)管方式的創(chuàng)新與大數(shù)據(jù)的現(xiàn)實應(yīng)用。

其次，不斷進步的科學(xué)技術(shù)與各類平臺均為推進大數(shù)據(jù)監(jiān)管提供了堅實的基礎(chǔ)。目前，大數(shù)據(jù)相關(guān)的技術(shù)手段已在我國得到了飛速發(fā)展，并在許多領(lǐng)域中都取得了成功，這為推進大數(shù)據(jù)監(jiān)管提供了技術(shù)手段上的可行性。同時，我國也對信息化平臺建設(shè)作了有益探索，積累了一定經(jīng)驗。聚焦到市場監(jiān)管領(lǐng)域，2014 年上線運行的國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、2016 年上線運行的全國網(wǎng)絡(luò)交易平臺監(jiān)管服務(wù)系統(tǒng)及部分省份陸續(xù)運行的企業(yè)信用監(jiān)管警示系統(tǒng)等都為推進實施大數(shù)據(jù)監(jiān)管提供了可能。

最后，我國已有大數(shù)據(jù)監(jiān)管的應(yīng)用實踐。為構(gòu)建新型監(jiān)管模式，提高市場主體監(jiān)管效率，規(guī)范市場秩序，國家工商總局曾于2015 年在7 ?。ㄊ校┑?0 個縣（市、區(qū)）開展了運用大數(shù)據(jù)加強市場主體監(jiān)管的試點工作。除試點單位外，部分省市也結(jié)合自身特點，陸續(xù)探索大數(shù)據(jù)監(jiān)管的應(yīng)用，如江蘇省連云港市、河北省石家莊市、天津市等。上述實踐為現(xiàn)階段推進大數(shù)據(jù)監(jiān)管開了先河。

三、大數(shù)據(jù)監(jiān)管的具體運用

基于已有實踐，大數(shù)據(jù)監(jiān)管的運用路徑可大致分為四個方面：其一是大數(shù)據(jù)的采集和開放，即通過建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺采集抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場定向監(jiān)測、違法失信、投訴舉報、行政執(zhí)法等監(jiān)管信息，[6]打破監(jiān)管信息的地區(qū)分隔和部門分割，夯實市場監(jiān)管領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)，助力協(xié)同監(jiān)管與社會共治。其二是按照區(qū)域、行業(yè)、行為性質(zhì)等對所收集的關(guān)于市場主體的信息數(shù)據(jù)進行整合，實現(xiàn)市場主體名下數(shù)據(jù)的歸集，并依托已有的大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型對其進行對比分析，及時掌握監(jiān)管對象的行為活動規(guī)律與違法違規(guī)現(xiàn)象，預(yù)判市場秩序的變化趨勢和潛在的監(jiān)管風(fēng)險。其三是以時間、區(qū)域、行業(yè)等為劃分依據(jù)，對各類監(jiān)管重點、監(jiān)管風(fēng)險進行動態(tài)評估，[7]實現(xiàn)有限監(jiān)管資源條件下的差異化監(jiān)管。其四是利用大數(shù)據(jù)資源進行指揮處置，即通過科學(xué)、協(xié)同、高效的指揮處置機制，完成對可能的監(jiān)管風(fēng)險、違法違規(guī)現(xiàn)象與突發(fā)案件的及時通報、快速反應(yīng)、緊急處置、跟蹤督辦、事后反饋等一系列工作流程。[8]

理論層面上，作為事中事后環(huán)節(jié)中的重要監(jiān)管方式，大數(shù)據(jù)監(jiān)管的廣泛應(yīng)用的確能夠在實現(xiàn)對監(jiān)管對象全方位、系統(tǒng)化的精準(zhǔn)規(guī)制的同時，維持較低的行政成本，[9]但其在具體的市場監(jiān)管實踐中仍會面臨行政組織方面的難題。具言之，大數(shù)據(jù)監(jiān)管需要跨部門、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)信息共享，而大部分監(jiān)管部門更傾向于將數(shù)據(jù)視為本部門的權(quán)力表現(xiàn)與利益來源，與其他部門進行數(shù)據(jù)共享的意愿較低，一些部門甚至不知道其他單位擁有哪些可為本部門工作提供便利的信息。[10]如此，在缺少協(xié)作互惠與中央?yún)f(xié)調(diào)的背景下，反而可能會進一步加劇“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象。有鑒于此，監(jiān)管權(quán)力的合理配置是有效推進大數(shù)據(jù)監(jiān)管方式的關(guān)鍵所在。

四、大數(shù)據(jù)監(jiān)管的權(quán)力配置

（一）內(nèi)部維度

1.大數(shù)據(jù)監(jiān)管的橫向權(quán)力配置

我國市場監(jiān)管的主體是履行市場監(jiān)管職能的特定行政機構(gòu)，包括綜合監(jiān)管部門與行業(yè)監(jiān)管部門兩大類。其中，市場監(jiān)管局負責(zé)市場綜合監(jiān)督管理，是市場監(jiān)管的主力軍，其他行政監(jiān)管部門承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管職能或?qū)ｉT領(lǐng)域監(jiān)管職能。大數(shù)據(jù)監(jiān)管的橫向權(quán)力配置也正是圍繞同級政府不同監(jiān)管部門以及其他行政監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管權(quán)力分配展開的。

在橫向上，大數(shù)據(jù)監(jiān)管的權(quán)力配置應(yīng)依據(jù)“職權(quán)分工”與“職權(quán)銜接”邏輯協(xié)同進行。就“職權(quán)分工”而言，在大數(shù)據(jù)監(jiān)管中，同級各監(jiān)管部門應(yīng)在法定職權(quán)范圍內(nèi)收集相關(guān)監(jiān)管信息，并對屬于本部門職權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)管風(fēng)險、違法違規(guī)線索等及時響應(yīng)、快速處置。梳理監(jiān)管事項權(quán)力清單正是明確此處各監(jiān)管部門之間的權(quán)力分工、保障不同監(jiān)管者獨立性的有效方式。譬如福建省市場監(jiān)督管理局就以權(quán)責(zé)清單形式逐項（類）界定其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、責(zé)任單位的權(quán)責(zé)事項，將有交叉的事項加以梳理，進一步優(yōu)化權(quán)責(zé)范圍。

然而，市場監(jiān)管領(lǐng)域的外部邊界和內(nèi)部分工實際上很難做到絕對的涇渭分明，通常呈現(xiàn)出跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)動特征。因此，市場監(jiān)管領(lǐng)域中的全部職責(zé)不可能僅由一個職能部門來實現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)在本級政府承擔(dān)總體責(zé)任的前提下由各職能部門協(xié)同合作完成。[11]相較于前者“職權(quán)分工”而言，后期“職權(quán)銜接”對大數(shù)據(jù)監(jiān)管的橫向權(quán)力配置更為重要。在大數(shù)據(jù)監(jiān)管中，同級監(jiān)管部門層面要突出市場監(jiān)管局的主導(dǎo)作用，形成市場監(jiān)管局主導(dǎo)、其他行政監(jiān)管部門協(xié)同聯(lián)動的局面，為不同監(jiān)管部門的協(xié)同合作和聯(lián)動機制搭建良好平臺。突出表現(xiàn)在市場監(jiān)管局通過搭建市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)綜合管理平臺，除有權(quán)獲取、管理同級各監(jiān)管部門收集的相關(guān)市場監(jiān)管數(shù)據(jù)外，還有權(quán)依托已有的大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型對其進行整合、分析、評估，自動給出合理配置有限監(jiān)管資源的建議。尤其是在指揮處置環(huán)節(jié)，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)手段統(tǒng)一調(diào)度市場監(jiān)管資源，不僅是在市場監(jiān)管局內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間，也是在市場監(jiān)管局與其他行政監(jiān)管部門之間實現(xiàn)綜合執(zhí)法、聯(lián)合獎懲。在已有實踐中，江蘇省昆山市市場監(jiān)管局就通過搭建大數(shù)據(jù)協(xié)同監(jiān)管平臺，加強事中事后監(jiān)管。

2.大數(shù)據(jù)監(jiān)管的縱向權(quán)力配置

現(xiàn)階段，不斷深化的“放管服”改革的重點在于將權(quán)力從中央及上級政府向地方及下級政府分散，使權(quán)力重心逐步下移，賦予省級及以下政府更多的自主權(quán)。[12]大數(shù)據(jù)監(jiān)管作為深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境工作中的一項新型市場監(jiān)管方式，其在縱向上的權(quán)力配置也應(yīng)遵循這一發(fā)展趨勢，主要涉及中央政府與地方各級政府之間權(quán)力的劃分與配置。

在中央政府監(jiān)管層面，其一是制定全國統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)監(jiān)管的相關(guān)規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。首先，制定大數(shù)據(jù)監(jiān)管的實施細則，明確大數(shù)據(jù)監(jiān)管的地位及適用范圍、應(yīng)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管的程序性規(guī)定、涉及主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及需要承擔(dān)的法律責(zé)任等。其次，在大數(shù)據(jù)監(jiān)管中，源數(shù)據(jù)的質(zhì)量是后續(xù)分析運用的前提和關(guān)鍵，因此，應(yīng)討論制定大數(shù)據(jù)的相關(guān)技術(shù)、具體應(yīng)用、科學(xué)管理等標(biāo)準(zhǔn)，涉及大數(shù)據(jù)采集、導(dǎo)入、儲存、分析等階段，保障監(jiān)管數(shù)據(jù)的規(guī)范性與準(zhǔn)確性。再次，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享目錄，嚴(yán)格區(qū)分涉密信息和非涉密信息，以共享為原則、不共享為例外，明確界定不同監(jiān)管部門對不同監(jiān)管數(shù)據(jù)的交換共享權(quán)限，引導(dǎo)各類監(jiān)管部門主動開放監(jiān)管數(shù)據(jù)，真正打破“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象。最后，尤其應(yīng)注重數(shù)據(jù)信息的安全風(fēng)險問題，針對大數(shù)據(jù)監(jiān)管的平臺建設(shè)、開放共享及其涉及的政府信息、個人隱私等制定相應(yīng)的法規(guī)，保障數(shù)據(jù)安全。[13]現(xiàn)階段，我國已出臺《數(shù)據(jù)安全法》、公布《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例（征求意見稿）》等對數(shù)據(jù)安全問題作出回應(yīng)，但隨著大數(shù)據(jù)監(jiān)管的廣泛運用，中央政府在完成與現(xiàn)行有關(guān)數(shù)據(jù)的法律法規(guī)銜接的基礎(chǔ)上，仍需結(jié)合市場監(jiān)管的特征作進一步的規(guī)定。其二是建設(shè)和運行國家級的市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)綜合管理平臺，既為地方層級建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺提供借鑒，又與其進行有效對接，實現(xiàn)各級監(jiān)管數(shù)據(jù)的匯集優(yōu)化，避免重復(fù)采集，并按照實際需要，及時向下級各平臺回流數(shù)據(jù)，推動監(jiān)管數(shù)據(jù)跨層級有序流通，賦能地方大數(shù)據(jù)監(jiān)管。

在地方政府監(jiān)管層面，應(yīng)在優(yōu)化中央和地方權(quán)力銜接的同時，充分發(fā)揮地方政府的自主性、積極性和創(chuàng)造性。一方面，地方各級政府均需在本行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)行全國統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)監(jiān)管的相關(guān)規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范大數(shù)據(jù)監(jiān)管在各行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)管事項中的運用，另一方面，基于不同層級政府的特點，所涉權(quán)力配置也各有側(cè)重。省級政府主要發(fā)揮較高層級政府在監(jiān)管過程中的決策優(yōu)勢，[14]可以在中央監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的框架下，結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況，依法制定與組織實施省級大數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，并按照國家及省有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)本級市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)綜合管理平臺。設(shè)區(qū)的市級、縣級政府則更側(cè)重于具體應(yīng)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管方式，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范搭建、運行本級市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)綜合管理平臺，并與省級平臺進行對接，實現(xiàn)省、市、縣三級監(jiān)管數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。以此為依托，按照法定的權(quán)限，在本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管事項中廣泛落實大數(shù)據(jù)監(jiān)管，并可針對出現(xiàn)的新情況、新問題合理創(chuàng)新大數(shù)據(jù)監(jiān)管的運行機制，提供更精細化的監(jiān)管與服務(wù)。同時，設(shè)區(qū)的市級政府也可根據(jù)實際需要，制定本級大數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，譬如出臺市級數(shù)據(jù)共享目錄對尚未涉及的可共享監(jiān)管數(shù)據(jù)進行補充規(guī)定；設(shè)區(qū)的市級、縣級政府均需將地方性大數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)在實踐層面予以貫徹執(zhí)行。

（二）外部維度

新時代市場監(jiān)管改革的關(guān)鍵在于解決“要么不管，要么管死”的現(xiàn)象，保持政府監(jiān)管與市場內(nèi)生性治理功能間的平衡，既防止和糾正政府干預(yù)過多的職能越位現(xiàn)象，又防止和糾正監(jiān)管不到位的職能缺位問題。由此，在外部，大數(shù)據(jù)監(jiān)管的權(quán)力配置也應(yīng)主要集中于政府與市場、政府與社會關(guān)系的重塑，再以“市場的歸市場，政府的歸政府”[15]為原則明確市場監(jiān)管范圍的基礎(chǔ)上，大數(shù)據(jù)監(jiān)管的應(yīng)用還需充分發(fā)揮市場的作用。

以搭建市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)綜合管理平臺為例，此項工作是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，市場監(jiān)管部門確實應(yīng)在大數(shù)據(jù)的開發(fā)利用方面發(fā)揮主力軍作用，但其自身的智力資源、技術(shù)裝備、人員配備等都具存在局限，僅靠單打獨斗難以充分有效地開發(fā)利用相關(guān)大數(shù)據(jù)資源。與此同時，騰訊、阿里巴巴等諸多高科技創(chuàng)新型企業(yè)掌握著核心技術(shù)、產(chǎn)品和平臺，[16]對大數(shù)據(jù)的理解與運用也較為深刻，若能充分發(fā)揮市場機構(gòu)在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息資源整合開發(fā)等方面的優(yōu)勢，通過政府購買服務(wù)、協(xié)議約定、依法提供等方式加強政企合作，事實上可以為政府推進大數(shù)據(jù)監(jiān)管提供支撐保障，不失為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、推動市場監(jiān)管改革創(chuàng)新的一個可行路徑。

這一考量在部分文件中也有所體現(xiàn)：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》(國辦發(fā)〔2015〕51 號)中就曾提出要“推動政府向社會力量購買大數(shù)據(jù)資源”，“加強政府與企業(yè)合作”；《北京市數(shù)字經(jīng)濟促進條例》第十四條規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以采取政府投資、政企合作、特許經(jīng)營等多種方式；符合條件的各類市場主體和社會資本，有權(quán)平等參與投資、建設(shè)和運營?！贝送?，部分地區(qū)也已開展類似實踐，如昆山市市場監(jiān)管局就聯(lián)合商務(wù)局、稅務(wù)局等部門與好活集團共同開發(fā)了“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)政企協(xié)同監(jiān)管平臺”。

五、大數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)力配置的法治化回應(yīng)

現(xiàn)階段，我國法律對于行政權(quán)力的配置并不明確?？v向上，分析《憲法》第89 條可知，我國行政權(quán)的縱向分配可從理論層面上認(rèn)為是一種行政分權(quán)模式，[17]即使憲法、組織法以及部分單行行政管理法律對行政權(quán)的縱向權(quán)力配置作了列舉式的規(guī)定，但其實際上呈現(xiàn)出一種“上下同構(gòu)”的現(xiàn)象，基本上不能反映不同層級政府之間的權(quán)力差異，還是未能提升到法律化分權(quán)的高度。橫向上，我國行政組織法沒有關(guān)于各級政府內(nèi)部組成部門之間權(quán)限劃分的一般性規(guī)定，而是授予中央政府和省級政府自行規(guī)定，[18]但此種權(quán)力配置格局難以保證科學(xué)性與規(guī)范性，實踐中也確實存在職權(quán)不清、職權(quán)交叉等問題。隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，現(xiàn)有的、過于粗放的權(quán)力配置模式愈發(fā)不適應(yīng)市場監(jiān)管的要求，大數(shù)據(jù)監(jiān)管的權(quán)力也需要更為合理的法律配置形式，其中尤以行政組織法的建立與完善最為關(guān)鍵。

首先，實現(xiàn)市場監(jiān)管的有效性，關(guān)鍵在于明確各部門職責(zé)范圍的前提下，建立起協(xié)同合作關(guān)系。[19]一方面，應(yīng)制定國務(wù)院的部門組織法和各級地方政府部門組織法，采用條例或簡則體例對各級政府中參與市場監(jiān)管的相關(guān)部門的職能范圍、行政職權(quán)及其運行程序等做出明確規(guī)范，以回應(yīng)職權(quán)劃分混亂問題，減少監(jiān)管信息的重復(fù)采集，提高后續(xù)分析、評估監(jiān)管數(shù)據(jù)的效率。另一方面，建立跨行政部門的協(xié)同機制也應(yīng)納入部門行政組織法的調(diào)整范圍。[20]調(diào)整的重點是在權(quán)衡整體利益、尊重各部門合法行使職權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分主辦協(xié)辦關(guān)系，強調(diào)市場監(jiān)管局的主導(dǎo)地位，明確其他行政監(jiān)管部門的協(xié)辦程序和責(zé)任承擔(dān)，并針對可能出現(xiàn)的權(quán)限爭議規(guī)定解決方案，做到授權(quán)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的同時保持組織彈性和靈活性，形成分工合作、協(xié)調(diào)有效的政府組織體系。

其次，應(yīng)通過修訂《國務(wù)院組織法》、單獨制定《地方各級人民政府組織法》、根據(jù)實際需要由各層級地方政府制定本級政府組織通則等進一步明確中央到地方各級政府之間的權(quán)限劃分，[21]貫徹分權(quán)合作原則，穩(wěn)健推進向地方放權(quán)賦能。具言之，應(yīng)先由憲法確定公共事務(wù)的基本屬性是央地政府事權(quán)劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)，立法法和組織法則根據(jù)憲法的原則對不同屬性的事務(wù)作出相應(yīng)的界定，最終通過立法或授權(quán)立法的方式對市場監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的縱向事權(quán)進行具體分配。[22]各級政府也正是在其負責(zé)的市場監(jiān)管范圍內(nèi)實施大數(shù)據(jù)監(jiān)管。同時，在賦予地方權(quán)限時尤其應(yīng)注意以下三點：其一，地方政府組織法應(yīng)明確地方在制定有關(guān)大數(shù)據(jù)監(jiān)管的法規(guī)、規(guī)章時不得與上級規(guī)定重疊、沖突，保障法律法規(guī)的邏輯性和體系性。其二，大數(shù)據(jù)監(jiān)管本質(zhì)上構(gòu)建了橫向互聯(lián)、縱向貫通的“全國監(jiān)管信息一張網(wǎng)”，因此，地方各級政府組織法有必要將各層級政府間的合作機制納入其中。其三，在大數(shù)據(jù)監(jiān)管的具體應(yīng)用過程中，地方政府必然會產(chǎn)生手段創(chuàng)新需求，因此，地方各級政府組織法應(yīng)避免內(nèi)容的靜態(tài)化，從職能實現(xiàn)的角度回應(yīng)這一需求，對地方政府的改革試驗權(quán)、組織創(chuàng)新權(quán)等予以規(guī)范，[23]既能實現(xiàn)地方對中央的正向反饋，又能使大數(shù)據(jù)監(jiān)管更加貼近實踐。

最后，對于大數(shù)據(jù)監(jiān)管中可能出現(xiàn)的政企合作也需依靠行政組織法的規(guī)范、調(diào)控與保障，將大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺建設(shè)中的部分任務(wù)交給私人執(zhí)行，實際上是將國家親力親為的行政替換為保障、監(jiān)督私人行政的過程，只是主體的合作與履行方式的改變并未對政府職權(quán)的根本屬性和歸屬產(chǎn)生影響。[24]因此，對于外來技術(shù)引入行政運行，政府應(yīng)始終保持審慎態(tài)度，應(yīng)于行政組織法中明確規(guī)定在應(yīng)用新型市場監(jiān)管方式過程中開展政企合作的情形、方式和程序，初步劃定雙方的職權(quán)范圍和相應(yīng)的責(zé)任邊界，突出強調(diào)政府的責(zé)任主體地位以及對合作履行情況的后續(xù)監(jiān)管，實現(xiàn)政企合作的有序進行。